優化代表結構 促進鄉村治理“三治”結合

北京經濟管理職業學院馬克思主義學院 潘鳳煥，郭凡良，秦詩雅

2021年4月28日，中共中央、國務院頒發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。明確指出，力爭用五年的時間，建立起黨組織統一領導、政府依法履職、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。《意見》為實現基層治理現代化開出了一劑良方，而這劑良方的主藥就是“三治”，即“自治、法治與德治”，三味藥如何合理搭配，決定著良方的效用，也決定著基層治理現代化實現的速度和質量。

鄉村治理同城市社區治理一樣，都是基層治理的基本單元，但鄉村治理比社區治理所面臨的困難與矛盾更多也更為復雜。鄉村治理是基層治理的“末梢”，長期處于基層治理的邊緣，加之近年城鎮化進程的快速推進，城市社區治理效果凸顯，鄉村治理處于相對弱化的狀態。鄉村治理“散亂差”的狀態，引起了黨中央的高度重視，十九大報告明確強調：“要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。隨后，2018年1月2日中共中央、國務院在《關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出：“鄉村振興，治理有效是基礎……建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”。2019年6月28日兩辦又下發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，至今年《意見》的頒發，使鄉村治理體系改革具備了成熟的政策框架，為鄉村治理逐步形成“三治”結合的治理體系提供了有力支撐。社會各組織按照上述政策的要求，通過加強協作、履職盡責，做出了許多有益的探索，但仍有很多不足。鄉村治理是一項復雜的工程，既有長期以來積累的問題，也有新形勢新發展提出的新問題，如何科學有效地破解問題與矛盾，是新時代條件下提出的重大挑戰和任務，而形勢的發展客觀上又要求務必有效解決這些問題，這既是實施鄉村振興戰略的需要，更是實現國家治理體系現代化和治理能力現代化及中華民族偉大復興的需要。這就需要集中民智、匯聚民力，充分調動發揮多元治理主體的積極性，形成推進鄉村治理的磅礴力量。不僅要大大提升各治理主體的政治站位，使其認識到鄉村治理事關基層老百姓的福祉，更要動員組織各治理主體積極行動，參與到鄉村治理的過程中去。基層人大代表作為基層的重要群體，直接由人民群眾選舉產生，知民情、會民意，是老百姓的代言人，在百姓中享有較高的威望。而在其行使代表職責過程中，又能夠參與黨委政府的某些重大決策，了解國家的相關政策和法律法規，幫助黨委政府實施其政策意圖，化解老百姓對相關政策和法律法規的疑惑，逐步形成并實現黨委政府與老百姓的良性互動。因此，推進實現鄉村治理“三治”結合及現代化，需要充分發揮基層人大代表的作用。

農村基層人大代表群體大多來自農村，最知民情、最通民意、最接地氣，在推進鄉村治理現代化、特別是促進實現鄉村治理“三治”結合方面有著其他組織不可比擬的優勢和獨特作用。在“三治”結合中，“自治”是核心，是指村民依據《中華人民共和國村民委員會自治法》及相關法律法規，推動實現鄉村“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”等功能。顯然，自治是依法治理，而不是任意而治，既然是依法而治，必然要有人大代表參與其中，人大代表監督權、咨詢權、建議權等法定職權的行使，有利于鄉村自治功能的實現。法治與自治的交叉，是依法而治的客觀要求。基層人大雖然沒有立法權，但有法律法規的實施監督和檢查權，對村規民約有建議、備案審查等權利。這既是推進鄉村治理、實現良法善治的前提，也是實現“三治”結合的法治保障。“德治”是“三治”結合的支撐，主要是指傳承弘揚中華優秀傳統文化，遵守公序良俗，為實現“三治”結合，營造團結向上、生機勃勃的氛圍。基層人大代表在這方面更具有獨特的優勢，可以依據相關法律法規，把傳統優秀文化、公序良俗與社會主義核心價值觀結合起來，出臺一些規范性文件，進一步豐富鄉村治理德治內容，為“三治”結合提供有力的德治支撐。

基層人大代表不論是在鄉村治理自治方面，還是在法治德治方面，都有其他組織沒有或者無法比擬的獨特作用和優勢，這些作用和優勢在鄉村治理“三治”結合過程中已得到鮮明的體現。在認識上述作用和優勢的同時，也應注意到實踐中還有某些不足之處，較為突出的就是基層人大代表結構還不盡合理，主要表現在年齡結構、知識文化結構、行業結構等幾個方面。這幾個方面的不足，一定程度上削弱了人大代表的履職能力，使基層人大代表在促進鄉村治理“三治”結合過程中不能充分發揮其應有作用。當然，造成基層人大代表履職能力不足的原因不僅僅限于以上幾方面，還有其他方面的原因，比如，老百姓根深蒂固的家族觀念，缺乏行使民主權利的理念，不了解自己的民主權利有哪些及其民主權利的行使方式和保障等等，以至于在推選人大代表的過程中，容易受到其他因素的干擾，產生與自己意愿不一致的結果，這些都是未來很長一段時間內必須加以提升完善的方面。提升基層人大的綜合素養與履職能力，既要從思想上使其認識到行使民主權利的重要性及必然性，又要其能夠轉化到實際行動中去，科學有效地實施民主權利，為黨委政府與百姓的良性互動搭建更廣闊的平臺。為此，必須從以下幾個方面優化基層人大代表結構，以促進鄉村治理的“三治”結合。

一、引進競爭機制，嚴把入口

現階段基層人大代表的履職能力雖然有所提升，但整體不足的局面并沒有根本改變，這與基層人大代表的產生及結構有很大關系。目前，代表候選人提名產生的方式主要有三種：一是各政黨可以聯合或者單獨推薦；二是各人民團體可以聯名或單獨推薦；三是選民或代表十人以上可以聯名推薦。法律雖然規定了這三種提名方式，但并未對每種方式的比例進行規定，以至于基層人大代表候選人的推薦幾乎被各政黨、人民團體所包攬，選民或代表聯名主動推薦的極少，偶爾出現也有被勸撤的可能。有些基層人大代表從未出現過選民或代表聯名主動提名推薦的案例。這不僅與選民的政治參與意識不強、參與能力不足有關，而且與制度設計有很大關系。因此，根據基層民主政治發展的實際情況，可以對代表候選人的提名方式做進一步的規范，明確每種提名方式的比例，加大向基層一線人民群眾傾斜的力度，真正體現代表提名的廣泛性。通過引入競爭機制，科學分配代表比例，組織代表候選人直接與廣大選民見面，發表競爭演說、回答選民提問，加強選民對代表候選人基本情況和能力水平的了解，選出符合群眾意愿、反映群眾呼聲的人大代表，以促進基層人大代表選舉更加規范化、民主化、制度化和多元化。再者，還要進一步完善代表資格審查制度。目前代表資格審查制度側重于事中和事后的審查，幾乎沒有事前審查，發生在遼寧、湖南衡陽、四川南充的賄選案，不得不引起我們的反思，亟須將代表的資格審查前移，嚴把“入口”。這些措施的實施，必將進一步優化代表結構，提升代表履職能力，促進鄉村治理的“三治”結合。但如何保證這些措施不折不扣地貫徹落實到位，是需要做出科學回答并做出制度化安排的現實問題。科學有效的制度化安排本身就需要充分發揚民主、匯聚民意，這是保證制度落實到位的前提條件。良法才能善治，善治促進法治的良性發展，兩者相互促進的遞進規律不僅是實現國家治理體系和治理能力現代化的根本規律，也是實現鄉村治理現代化的前提條件，這就需要在推進鄉村治理現代化的過程中，一方面要注重歸納、總結、提煉實踐經驗，一方面更要注重把這些實踐經驗上升到理論的高度，以立法的形式體現出來，用以規范指導實踐，如此循環往復，方能保證鄉村治理科學、健康、持續地發展。

二、健全完善評價機制，打開出口

現行對基層人大代表的評價方式主要是代表述職評議，這一考評方式雖然是基層實踐中開拓創新、與時俱進的產物，但也缺少相應的反饋與獎懲等重要程序的設置，不能及時將評議意見反饋給述職代表，也缺少令其整改、跟蹤檢查、向選民通報等相關要求，無法改變基層人大代表干與不干一個樣、干好干壞一個樣的現狀。所以，還需要不斷健全完善考評方式、拓展考評范圍，把那些能夠反映基層代表綜合素養與履職能力的事項都納入考評范圍中來。比如：能否認真履職并兌現自己的承諾、是否積極參加會議、考察、調研及接訪工作、能否撰寫高質量的議案、批評建議等等。并且要建立一套科學規范的考評程序及具有較高操作性的方式方法，以最大限度地反映代表的素養和能力。根據考評的結果建立起獎懲機制，對一些考評不過關的代表實行退出機制，打開基層人大代表的“出口”。在這方面，相關法律雖然對代表的罷免程序做了具體規定，但是代表被罷免的事由絕大部分限于違法犯罪行為，而對于那些不認真履職、沒有履職能力或履職能力較差的代表沒有約束力。這完全不能適應新時代新發展新情況對人大代表履職能力提出的新的客觀要求。新時代實現鄉村治理的“三治”結合，構建鄉村治理新格局，實現鄉村治理的現代化，必然要求基層人大代表全面充分發揮其獨特的作用和優勢，說到底就是要充分發揮每一位基層人大代表的作用。這就需要選好每一位代表，優化基層人大代表代表的結構，從整體上提升基層人大的履職素養和能力，對于那些確實不能履職或履職不到位的代表就要啟動退出機制。近年來一些省份在這方面做出了有益探索，創造了對履職不力的基層人大代表實行“勸辭”的方法，雖然對其合理性還存在一定爭議，但客觀上此類方法對優化基層人大代表結構，整體上提升基層人大代表履職能力有很大促進作用，這也啟發我們應該在充分調動發揮基層人大代表的積極性、創造性方面多作有益的探索，并把這些探索的成果及時轉化，為發揮人大代表的作用，特別是其推進鄉村治理的作用提供更多法律及政策保障。

三、代表結構優化法治化

如何穩定有序、持續有效地優化基層人大代表結構、提升基層人大代表的履職能力？其途徑就是要把積極探索和有益的經驗法律化，實現基層人大代表優化的法治化進程。實踐中形成的探索和經驗如果不能及時上升到法律層面，其穩定性便得不到保障，不僅工作容易出現起伏與波折，還會削弱優化代表結構的信心與期望。競爭機制的引入、考評機制的完善、代表資格審查的前移、勸辭方法的創新等等，都是在實踐中積極探索的結果，對于這些有益成果應該進行認真的梳理、歸納、總結，并及時轉化為法律法規，為優化基層代表結構，促進“三治”結合提供支撐力量，這是優化基層人大代表結構、促進鄉村治理“三治”結合的關鍵環節，為更好地推進實現鄉村治理現代化提供更多法律保障，形成這一良性互動、遞進發展的規律對我們最大限度地發揮基層人大代表作用，更加全面、充分地推進鄉村治理的“三治”結合非常重要。對此，我們要形成主動自覺意識，深度把握“制度——實踐——制度”的循環遞進發展規律，把優化基層人大代表結構、提升基層人大代表履職能力與推進鄉村治理的“三治”結合有機統一起來，做到制度有落實、落實有制度，不僅能夠實現鄉村治理的法治化，也為推進實現國家治理體系和治理能力現代化作出有益的探索。

綜上所述，只有基層人大代表的結構不斷得到優化，其履職素養和能力才能不斷提升，才能更好地參與到鄉村治理中去，為實現鄉村治理的“三治”結合發揮更大的作用和優勢。