我國農村土地利用總體規劃存在的問題與創新舉措

廣東海洋大學 胡安港

一、引言

（一）研究背景

土地是人類之本，是先人類的存在而存在的，是最基本的生產資料。土地利用規劃是社會發展到一定階段的必然產物。一方面，改革開放以來，我國經濟迅速發展，農村地區也搭上了全國經濟高速發展的順風車，農村地區的各種資源尤其是土地資源被大規模開發利用，促進經濟發展的同時也出現了一些不合理甚至違法利用農村土地資源的現象。另一方面，城鎮化和工業化的發展導致農村地區的土地、勞動力和資本等生產要素流向城市，出現了空心村、農村用地荒廢、土地資源被污染的現象。為了加強對農村土地利用的規劃和管理，確保耕地面積和耕地質量，保證糧食安全，從20世紀90年代開始，我國政府就開展了大范圍的農村土地利用規劃工作。

（二）研究意義

2018年，國務院根據黨的十九屆三中全會和十三屆全國人民代表大會第一次會議的會議內容成立了中華人民共和國自然資源部，該部門的成立是國家在農村土地利用規劃工作中邁出的重要一步。在當今社會，城鎮中的大部分資源已被開發利用，要想保證我國經濟持續發展，農村地區的資源開發顯得尤其重要。農村地區有大量的土地資源，雖然我國政府在宏觀層面不斷地對農村土地進行利用規劃，但是農村作為我國最小的行政單元，在具體執行土地利用規劃的時候經常出現與國家規劃內容不相符甚至完全相反的情況，所以，研究農村土地利用總體規劃存在的問題并提出相應的解決措施具有重要的現實意義。

二、存在的問題

（一）土地資源的數量不斷減少，質量不斷下降

一方面，由于對土地資源不合理的開發和利用，加上工業化發展所帶來的各種污染，導致土地荒漠化、土地鹽堿化、水土流失和土壤污染現象嚴重，許多土地已經不適合種植農作物甚至已經消失。另一方面，由于人類經濟活動對土地施加的壓力過大，比如，過度放牧、不合理灌溉、大量使用農藥化肥等會使土壤肥力下降。并且隨著人口的增長和經濟的發展，想要在有限的土地上滿足人類無限的欲望，無疑會對土地造成無法挽回的傷害，這樣就會造成一種惡性循環。

（二）農村土地利用規劃、管理體系不完善

從當前農村土地規劃的情況來看，農村土地利用總體規劃一直以來都是以總體規劃為主，忽略了根據各個農村的實際情況而制定的具體規劃。我國農村土地利用總體規劃大部分只停留在國家的宏觀層面，但具體到地方政府和村莊時，卻沒有全面、具體、詳細的規劃，很多農村的土地資源都處于一種粗放型的開發狀態，缺乏有針對性的合理的規劃和管理，土地的利用率并不高。就管理方面來說，由于農村土地利用總體規劃與農村土地開發管理之間存在著密切的聯系，管理體系不完善也會在一定程度上影響土地規劃工作的開展與實施。單一的管理體系和管理方法并不能適應情況復雜多變的農村，而且相關部門工作人員的管理能力也十分重要，如果工作人員的管理能力有所欠缺，肯定會導致農村土地利用總體規劃的管理工作難以開展。

（三）農業用地與非農業用地之間矛盾激烈

由于城市地皮價格昂貴并且農村地區擁有大量的廉價勞動力，許多投資商為了節約成本選擇在農村地區投資建廠，占用了大量的農業用地。一些工廠附近的村民受傳統觀念影響嚴重，認為歸自己使用的土地就是自己的土地，從而放棄收入不高的農業去大肆修建停車場、旅館來獲取更高的收益。近幾年掀起的拆遷之風也引發了許多村民的投機行為，村民了解到房屋在被征收之后可能獲得高額的補償，于是私自在村莊的道路、耕地上面建造房屋以期獲得賠償。這些農業用地與非農業用地之間的矛盾沖突往往都是以非農業用地的勝利而結束，這就導致了農村地區農業用地逐漸減少，非農業用地逐漸增多，使原本就不規范的農村用地更加混亂，給農村土地利用規劃工作造成了巨大障礙。

（四）農村地區經濟薄弱，土地利用總體規劃難以實施

改革開放以來，經濟發展速度不斷加快，與此同時國家出臺的土地政策也不斷增多，但是由于農村地區發展較為落后，基礎設施不夠完善，許多規劃難以開展。一方面，由于城鄉二元結構的存在，城鄉收入差距較大，許多農村的青壯年勞動力進城務工，造成了空心村的現象，導致一些土地和房屋處于廢棄狀態。另一方面，農村地區基礎設施建設不夠完善，交通不便利，很難吸引到優質的投資和人才，導致土地規劃工作因缺少人力、物力而難以落實。

（五）監督不到位，相關法律法規不完善

農村畢竟是我國最小的行政單元，受上有政策下有對策等不良觀念的影響，很多農村的村民無視政府的規劃要求，私自占用土地以謀私利。正是由于缺乏有效的監督，這些非法現象在農村地區隨處可見。雖然我國政府在全國范圍內對這種非法現象進行了一定程度的整治，但是由于缺乏相關的法律依據，涉事人員并沒有受到應有的懲罰。

三、創新舉措

（一）培養新型農村土地規劃人才

現階段，我們必須培養一批懂農業、愛農民、愛農村的新型三農人才，以促進先進理論在農村土體規劃中的充分利用，并且通過各種先進的科學技術手段來對農村土地規劃情況進行有效落實。三農人才的培養可以為農村土地利用總體規劃工作注入新鮮血液，并帶來更多、更合理、更與時俱進的建議和方法，我國政府也應該出臺一些政策鼓勵和呼吁三農人才扎根農村、服務農村、建設農村。

（二）汲取國外的成功經驗

在高度信息化的今天，我國的農村土地利用總體規劃工作不能再像清政府一樣閉關鎖國，必須走出去、引進來，認真學習美國、日本以及歐洲等發達國家在農村土地利用規劃方面的成功經驗，再結合我國各個農村地區的實際情況，制定一系列與時俱進、不斷創新的合理規劃。

（三）建立健全農村土地規劃管理體系和法律體系，加大監督力度

完善的管理體系是農村土地規劃工作順利開展的關鍵，一方面要提高相關人員的管理能力，定期組織培訓相關人員學習先進科學的管理方法和管理經驗，另一方面要加大監督力度，對違反土地利用規劃的行為進行嚴格管制。這就要求國家立法部門健全農村土地利用總體規劃方面的法律法規，使得各個部門在進行土地規劃時有法可依、有法可循，并且能夠對違法的有關組織和個人追究相關的法律責任，切實保證土地規劃工作的有效進行。同時要完善外部監督機制，防止有關人員在工作中出現執法不嚴、有法不究的腐敗現象。

（四）加快土地流轉，促進土地規模化經營

土地流轉指的是土地使用權的轉變，即擁有土地經營權的農戶將土地的使用權轉讓給他人。近年來，伴隨著青壯年勞動力的遷出，農村閑置土地不斷增多，這不僅是自然資源的浪費，而且也不利于保障中國的糧食安全。土地流轉作為實現土地規模化經營的不二途徑，國家應給予政策優惠，同時設置專門的機構對農村地區的土地流轉進行監督和指導。通過土地流轉，可以讓荒廢的土地重獲生機，土地流轉也可以帶來經濟效益，農戶可以通過土地轉讓獲得租金，為經濟發展注入新的動力。事實證明，分散化、小規模的土地經營模式已經不能滿足市場的需求。培育規模化的農業經營主體，有利于推動糧食生產的現代化，抵御市場帶來的風險。龍頭企業、專業農戶等新型農業經營主體擁有新技術、新機械，通過規模化生產使得糧食產量、收益增加，優化了土地資源配置，提高了勞動生產率。

四、結語

總之，在當前我國農村土地利用總體規劃中，由于各農村資源稟賦、氣候環境和經濟發展水平存在一定差異，這就要求各地方相關部門要根據當地實際情況，制定合理的土地利用規劃。合理和科學的土地規劃不僅直接關系到農民的切身利益，還能促進農村經濟發展，維持社會和諧穩定。