我國農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃存在的問題與創(chuàng)新舉措

廣東海洋大學(xué) 胡安港

一、引言

（一）研究背景

土地是人類之本，是先人類的存在而存在的，是最基本的生產(chǎn)資料。土地利用規(guī)劃是社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。一方面，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)也搭上了全國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的順風(fēng)車，農(nóng)村地區(qū)的各種資源尤其是土地資源被大規(guī)模開發(fā)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了一些不合理甚至違法利用農(nóng)村土地資源的現(xiàn)象。另一方面，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的土地、勞動力和資本等生產(chǎn)要素流向城市，出現(xiàn)了空心村、農(nóng)村用地荒廢、土地資源被污染的現(xiàn)象。為了加強(qiáng)對農(nóng)村土地利用的規(guī)劃和管理，確保耕地面積和耕地質(zhì)量，保證糧食安全，從20世紀(jì)90年代開始，我國政府就開展了大范圍的農(nóng)村土地利用規(guī)劃工作。

（二）研究意義

2018年，國務(wù)院根據(jù)黨的十九屆三中全會和十三屆全國人民代表大會第一次會議的會議內(nèi)容成立了中華人民共和國自然資源部，該部門的成立是國家在農(nóng)村土地利用規(guī)劃工作中邁出的重要一步。在當(dāng)今社會，城鎮(zhèn)中的大部分資源已被開發(fā)利用，要想保證我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的資源開發(fā)顯得尤其重要。農(nóng)村地區(qū)有大量的土地資源，雖然我國政府在宏觀層面不斷地對農(nóng)村土地進(jìn)行利用規(guī)劃，但是農(nóng)村作為我國最小的行政單元，在具體執(zhí)行土地利用規(guī)劃的時(shí)候經(jīng)常出現(xiàn)與國家規(guī)劃內(nèi)容不相符甚至完全相反的情況，所以，研究農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃存在的問題并提出相應(yīng)的解決措施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、存在的問題

（一）土地資源的數(shù)量不斷減少，質(zhì)量不斷下降

一方面，由于對土地資源不合理的開發(fā)和利用，加上工業(yè)化發(fā)展所帶來的各種污染，導(dǎo)致土地荒漠化、土地鹽堿化、水土流失和土壤污染現(xiàn)象嚴(yán)重，許多土地已經(jīng)不適合種植農(nóng)作物甚至已經(jīng)消失。另一方面，由于人類經(jīng)濟(jì)活動對土地施加的壓力過大，比如，過度放牧、不合理灌溉、大量使用農(nóng)藥化肥等會使土壤肥力下降。并且隨著人口的增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，想要在有限的土地上滿足人類無限的欲望，無疑會對土地造成無法挽回的傷害，這樣就會造成一種惡性循環(huán)。

（二）農(nóng)村土地利用規(guī)劃、管理體系不完善

從當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃的情況來看，農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃一直以來都是以總體規(guī)劃為主，忽略了根據(jù)各個(gè)農(nóng)村的實(shí)際情況而制定的具體規(guī)劃。我國農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃大部分只停留在國家的宏觀層面，但具體到地方政府和村莊時(shí)，卻沒有全面、具體、詳細(xì)的規(guī)劃，很多農(nóng)村的土地資源都處于一種粗放型的開發(fā)狀態(tài)，缺乏有針對性的合理的規(guī)劃和管理，土地的利用率并不高。就管理方面來說，由于農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃與農(nóng)村土地開發(fā)管理之間存在著密切的聯(lián)系，管理體系不完善也會在一定程度上影響土地規(guī)劃工作的開展與實(shí)施。單一的管理體系和管理方法并不能適應(yīng)情況復(fù)雜多變的農(nóng)村，而且相關(guān)部門工作人員的管理能力也十分重要，如果工作人員的管理能力有所欠缺，肯定會導(dǎo)致農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃的管理工作難以開展。

（三）農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地之間矛盾激烈

由于城市地皮價(jià)格昂貴并且農(nóng)村地區(qū)擁有大量的廉價(jià)勞動力，許多投資商為了節(jié)約成本選擇在農(nóng)村地區(qū)投資建廠，占用了大量的農(nóng)業(yè)用地。一些工廠附近的村民受傳統(tǒng)觀念影響嚴(yán)重，認(rèn)為歸自己使用的土地就是自己的土地，從而放棄收入不高的農(nóng)業(yè)去大肆修建停車場、旅館來獲取更高的收益。近幾年掀起的拆遷之風(fēng)也引發(fā)了許多村民的投機(jī)行為，村民了解到房屋在被征收之后可能獲得高額的補(bǔ)償，于是私自在村莊的道路、耕地上面建造房屋以期獲得賠償。這些農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地之間的矛盾沖突往往都是以非農(nóng)業(yè)用地的勝利而結(jié)束，這就導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)用地逐漸減少，非農(nóng)業(yè)用地逐漸增多，使原本就不規(guī)范的農(nóng)村用地更加混亂，給農(nóng)村土地利用規(guī)劃工作造成了巨大障礙。

（四）農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱，土地利用總體規(guī)劃難以實(shí)施

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷加快，與此同時(shí)國家出臺的土地政策也不斷增多，但是由于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展較為落后，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，許多規(guī)劃難以開展。一方面，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，城鄉(xiāng)收入差距較大，許多農(nóng)村的青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工，造成了空心村的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些土地和房屋處于廢棄狀態(tài)。另一方面，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，交通不便利，很難吸引到優(yōu)質(zhì)的投資和人才，導(dǎo)致土地規(guī)劃工作因缺少人力、物力而難以落實(shí)。

（五）監(jiān)督不到位，相關(guān)法律法規(guī)不完善

農(nóng)村畢竟是我國最小的行政單元，受上有政策下有對策等不良觀念的影響，很多農(nóng)村的村民無視政府的規(guī)劃要求，私自占用土地以謀私利。正是由于缺乏有效的監(jiān)督，這些非法現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)隨處可見。雖然我國政府在全國范圍內(nèi)對這種非法現(xiàn)象進(jìn)行了一定程度的整治，但是由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，涉事人員并沒有受到應(yīng)有的懲罰。

三、創(chuàng)新舉措

（一）培養(yǎng)新型農(nóng)村土地規(guī)劃人才

現(xiàn)階段，我們必須培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)民、愛農(nóng)村的新型三農(nóng)人才，以促進(jìn)先進(jìn)理論在農(nóng)村土體規(guī)劃中的充分利用，并且通過各種先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段來對農(nóng)村土地規(guī)劃情況進(jìn)行有效落實(shí)。三農(nóng)人才的培養(yǎng)可以為農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃工作注入新鮮血液，并帶來更多、更合理、更與時(shí)俱進(jìn)的建議和方法，我國政府也應(yīng)該出臺一些政策鼓勵(lì)和呼吁三農(nóng)人才扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村。

（二）汲取國外的成功經(jīng)驗(yàn)

在高度信息化的今天，我國的農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃工作不能再像清政府一樣閉關(guān)鎖國，必須走出去、引進(jìn)來，認(rèn)真學(xué)習(xí)美國、日本以及歐洲等發(fā)達(dá)國家在農(nóng)村土地利用規(guī)劃方面的成功經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合我國各個(gè)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，制定一系列與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新的合理規(guī)劃。

（三）建立健全農(nóng)村土地規(guī)劃管理體系和法律體系，加大監(jiān)督力度

完善的管理體系是農(nóng)村土地規(guī)劃工作順利開展的關(guān)鍵，一方面要提高相關(guān)人員的管理能力，定期組織培訓(xùn)相關(guān)人員學(xué)習(xí)先進(jìn)科學(xué)的管理方法和管理經(jīng)驗(yàn)，另一方面要加大監(jiān)督力度，對違反土地利用規(guī)劃的行為進(jìn)行嚴(yán)格管制。這就要求國家立法部門健全農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃方面的法律法規(guī)，使得各個(gè)部門在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)有法可依、有法可循，并且能夠?qū)`法的有關(guān)組織和個(gè)人追究相關(guān)的法律責(zé)任，切實(shí)保證土地規(guī)劃工作的有效進(jìn)行。同時(shí)要完善外部監(jiān)督機(jī)制，防止有關(guān)人員在工作中出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、有法不究的腐敗現(xiàn)象。

（四）加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營

土地流轉(zhuǎn)指的是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)變，即擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。近年來，伴隨著青壯年勞動力的遷出，農(nóng)村閑置土地不斷增多，這不僅是自然資源的浪費(fèi)，而且也不利于保障中國的糧食安全。土地流轉(zhuǎn)作為實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營的不二途徑，國家應(yīng)給予政策優(yōu)惠，同時(shí)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)對農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。通過土地流轉(zhuǎn)，可以讓荒廢的土地重獲生機(jī)，土地流轉(zhuǎn)也可以帶來經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶可以通過土地轉(zhuǎn)讓獲得租金，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動力。事實(shí)證明，分散化、小規(guī)模的土地經(jīng)營模式已經(jīng)不能滿足市場的需求。培育規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有利于推動糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化，抵御市場帶來的風(fēng)險(xiǎn)。龍頭企業(yè)、專業(yè)農(nóng)戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有新技術(shù)、新機(jī)械，通過規(guī)模化生產(chǎn)使得糧食產(chǎn)量、收益增加，優(yōu)化了土地資源配置，提高了勞動生產(chǎn)率。

四、結(jié)語

總之，在當(dāng)前我國農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃中，由于各農(nóng)村資源稟賦、氣候環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異，這就要求各地方相關(guān)部門要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定合理的土地利用規(guī)劃。合理和科學(xué)的土地規(guī)劃不僅直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，還能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維持社會和諧穩(wěn)定。