風險治理中城市社區制度韌性的提升策略

廣東工業大學政法學院 龍釩

社區治理在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的基礎性作用愈加凸顯[1]，對作為保障機制的制度銜接提出了新的要求。當前所處風險社會一方面倒逼城市由應急管理向風險治理轉變。另一方面，治理重心下移成為顯著趨勢，社區風險治理成為助推社區治理能力現代化的關鍵內容。制度作為社區治理效能的前提和保障，面對風險日益嚴峻的現實情況，強化風險治理制度建設，提升其韌性是實現城市社區風險治理能力現代化建設的關鍵路徑。

一、制度韌性是城市社區風險治理的價值訴求

城市社區治理作為城市治理的組成單元，是國家治理體系在基層的具體探索與實踐。制度作為城市社區治理的前提和實踐依據，在新時代城市社區治理中發揮著至關重要的作用。推進面向風險治理的社區治理現代化，實現社區的有效治理，需要保持高度的自我完善和發展能力強化制度韌性建設，為城市社區風險治理的現代化提供新引擎，助推國家治理體系和治理能力現代化。

（一）社區制度是社區有效治理的根本前提和實踐依據

城市社區作為制度安排和行動實踐的社會集成系統，其治理過程更加強調治理的制度化、規范化和程序化。當前城市社區治理突出治理主體和方式的多元化價值，如何在社區中確保多元治理主體合法、有效、積極地參與到社區治理中成為挑戰，需要一定的制度加以規范，以進一步提升治理的時效性和實效性，建構起規范化、常態化和持久化的社區風險治理秩序[2]。因此，社區建設基本目標的實現關鍵在于制度與治理過程的統一，在治理過程中培育和強化制度意識，是在社區治理過程中有效地發揮治理效能的前提。

（二）社區制度為應對日益復雜的風險提供新引擎

當前我國正處于社會轉型期，社會治理層面的風險不斷增多，具有高度復雜性和不穩定性，給傳統城市社會管理帶來嚴峻挑戰。基層社區作為城市社會管理的基本單元，直接面對各類風險挑戰，這嚴重影響了基層社會和諧和基層政權的穩定，也對基層風險治理能力提出了現實要求，增強基層尤其是城市社區的風險治理能力成為社會治理能力現代化建設的題中應有之義。具有韌性的社區風險治理制度設計為治理活動提供引導和資源，為構建基層社會治理新格局、實現風險治理的有效推進創造了新動力、提供了新引擎。

（三）社區制度的韌性提升助推國家治理體系和治理能力現代化

制度在國家治理體系中起著根本性、全局性、長遠性的作用，國家治理體系和治理能力的現代化歸根結底就是制度的現代化[3]。城市社區是國家政權建設的“最后一公里”，在國家治理過程中發揮著基礎性作用。有效的城市社區治理需要全方位、多維度的制度保障。因此，創新城市社區治理需要通過規范、韌性的制度建設，調整現階段和城市發展相矛盾的制度框架，在政府、市場和社會等多元治理主體之間形成一套科學完備、執行有力、監督到位的社區治理制度，在傳導連鎖反應下推進國家治理體制體系和治理能力現代化。

二、社區風險治理制度韌性的缺失

城市社區風險治理作為制度安排與行動實踐二者相統一的社會過程，當制度系統繁雜、行動目標模糊時，風險治理制度如沒有足夠的韌性加以應對，治理主體的治理行為與治理實踐將會陷入無序的困境。從當前城市社區風險治理的行動實踐出發，伴隨著城市社區組織的異質化、公共事務的復雜化以及風險的多發頻發，當前城市社區風險治理制度韌性缺失。

（一）社區風險治理組織體系行政化傾向嚴重

改革開放前，我國沿襲戰爭年代軍事化管理的慣例，在鄉村和城市推行以“單位制”為基礎的社會管理體制。強調抗災救災的黨政包攬一切是新中國成立后很長時間內應對突發公共事件的顯著特點。居民委員會作為城市基層自治組織，成為政府管理公共事務的重要組成部分[4]，被動參與政府行政管理過程，實際上具有了準行政性。行政因素的大幅滲入導致居委會成為黨政機關事實上的附屬機構。這種行政化傾向嚴重的組織體系一方面帶來社區風險治理體系的失效，使社區風險治理進入低效率的運轉，更是損耗了政府公信力，引發系統性的治理風險。

（二）社區風險治理的制度結構不健全

我國城市管理體制傳統上實行科層制，采取管制和強制的治理方式、權威主義的治理手段，自上而下地實施命令。城市社區風險治理也同樣是采取這類模式，以上級行政機關的行政強制作為指導，制度結構并不健全。一方面是社區風險治理進入實踐環節較晚，政策法規建設存在滯后性。另一方面，這種自上而下的層級節制導致風險發生時基層消息上傳這種良性流動缺乏敏感，社區社會力量羸弱，難以與強大的行政力量進行“平等”對話。其次，當前城市社區雖然大力推進制定或修訂居民公約，以期形成多維度依法治理，但卻普遍存在形式化傾向，有關社區風險治理的居規民約鮮有涉及，更難以落實。

（三）社區風險治理制度執行力有所欠缺

執行作為制度的生命力，執行不力，制度就會變成無效的“空中樓閣”，無法轉化為實際的治理效能，制度的執行力成為推進國家治理現代化進程的關鍵因素。然而，在當前城市社區風險治理制度由上級行政機關單一化主導的行政化傾向下，風險治理工作中的治理制度“一刀切”“制度虛設”等執行不力現象普遍存在，極大地阻礙了國家治理現代化的建設進程。表現為一是風險治理制度的執行主體采取形式化手段規避風險治理制度的落實，二是城市社區風險治理制度落實過程中的簡單化、“一刀切”，這在很大程度上凸顯了社區風險治理制度強化其執行力的重要性與緊迫性。

三、城市社區風險治理制度韌性的提升策略

面對當前城市基層社區風險日益嚴峻的態勢，我國正積極推進社會治理方式的轉型，助推實現基層治理體系和治理能力現代化。推動風險治理制度更加具有韌性，更加注重制度設計及其執行框架。通過風險治理的制度建設，完善治理制度設計及其內部結構體系和具體執行過程的各環節，實現社區風險治理制度的韌性提升，最終為社區風險治理提質增效。

（一）促進社區風險治理主體協同聯動形成合力

長期以來，社區自治組織始終被異化為政府的“一條腿”，社區自治組織的自治職能始終落實不到位，對提升社區風險治理效能造成了影響。所以創新社區風險治理首先要從治理主體入手，促進風險治理主體協同共治。本質應當是公權力從政府到社會的回歸，是一個還政于民、權力下放的過程[5]，要調動社會組織、社區居民等多元治理主體參與風險治理的能動性和自主性，整合不同的結構和系統，發揮資源共享和協同效應，引導政府、社區居民、社會組織等參與治理過程，使社區各類資源在風險治理過程中得到有機銜接和配合，以多中心的治理主體夯實社區風險治理基礎，實現治理主體聯動。

（二）完善全方位的社區風險治理制度設計

城市社區需要通過建立全方位的正式制度對社區基層風險治理的權力關系進行“規制化”安排，使社區基層治理主體“嵌入”到嚴密的權力系統中。因此，在城市社區風險治理的制度設計中，傳統的行政制度主體要主動讓渡部分空間，主動契合風險治理的新要求，對社區基層治理主體進行還權賦能。同時，在社區基層治理主體自主性不斷發育的過程中，政府要對民間自發產生的制度創新進行認可和規范。通過調整不同治理主體的權責邊界、規范各自的權力關系，實現權責明晰、共同參與、均衡博弈的制度化風險治理格局，系統推進全方位的社區風險治理制度和標準體系建設。

（三）健全社區風險治理制度執行的長效機制

針對當前城市社區風險治理制度執行力有所欠缺的問題，需要在既定的城市社區風險治理制度環境中，讓城市社區風險治理主體繃緊“高壓線”，使制度得到完全執行。“令在必信，法在必行”。要想社區風險治理制度得到有效執行，就要加強制度的剛性約束。因此，在推進城市社區風險治理制度建設的過程中，必須堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性與權威性[6]。從社區風險治理工作現實要求來看，首先要重視完善風險治理的各項治理制度，更重要的是重視完善治理制度的執行落實，確保每項制度落實到位，有執行主體、有檢查監督、有問責機制，使之成為不可逾越的禁區、不可觸碰的“高壓線”，健全城市社區風險治理制度執行的長效機制保障。

四、結語

當前，我國正穩步推進人類歷史上速度最快、規模最大的城鎮化進程，各類社會矛盾和風險越發凸顯。城市社區作為社會治理工作的落腳點，構建具有韌性的城市社區風險治理制度是提升新時代社區治理效能的戰略選擇。針對現階段城市社區風險治理制度韌性缺失的現實桎梏，建構起具有韌性的城市社區風險治理制度，以此促進城市社區風險治理制度的優化提升，在風險治理中釋放韌性效能，是助推城市基層社區治理與國家治理現代化目標相銜接的必由之路。