風險治理中城市社區(qū)制度韌性的提升策略

廣東工業(yè)大學政法學院 龍釩

社區(qū)治理在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的基礎性作用愈加凸顯[1]，對作為保障機制的制度銜接提出了新的要求。當前所處風險社會一方面倒逼城市由應急管理向風險治理轉變。另一方面，治理重心下移成為顯著趨勢，社區(qū)風險治理成為助推社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的關鍵內容。制度作為社區(qū)治理效能的前提和保障，面對風險日益嚴峻的現(xiàn)實情況，強化風險治理制度建設，提升其韌性是實現(xiàn)城市社區(qū)風險治理能力現(xiàn)代化建設的關鍵路徑。

一、制度韌性是城市社區(qū)風險治理的價值訴求

城市社區(qū)治理作為城市治理的組成單元，是國家治理體系在基層的具體探索與實踐。制度作為城市社區(qū)治理的前提和實踐依據(jù)，在新時代城市社區(qū)治理中發(fā)揮著至關重要的作用。推進面向風險治理的社區(qū)治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)社區(qū)的有效治理，需要保持高度的自我完善和發(fā)展能力強化制度韌性建設，為城市社區(qū)風險治理的現(xiàn)代化提供新引擎，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）社區(qū)制度是社區(qū)有效治理的根本前提和實踐依據(jù)

城市社區(qū)作為制度安排和行動實踐的社會集成系統(tǒng)，其治理過程更加強調治理的制度化、規(guī)范化和程序化。當前城市社區(qū)治理突出治理主體和方式的多元化價值，如何在社區(qū)中確保多元治理主體合法、有效、積極地參與到社區(qū)治理中成為挑戰(zhàn)，需要一定的制度加以規(guī)范，以進一步提升治理的時效性和實效性，建構起規(guī)范化、常態(tài)化和持久化的社區(qū)風險治理秩序[2]。因此，社區(qū)建設基本目標的實現(xiàn)關鍵在于制度與治理過程的統(tǒng)一，在治理過程中培育和強化制度意識，是在社區(qū)治理過程中有效地發(fā)揮治理效能的前提。

（二）社區(qū)制度為應對日益復雜的風險提供新引擎

當前我國正處于社會轉型期，社會治理層面的風險不斷增多，具有高度復雜性和不穩(wěn)定性，給傳統(tǒng)城市社會管理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。基層社區(qū)作為城市社會管理的基本單元，直接面對各類風險挑戰(zhàn)，這嚴重影響了基層社會和諧和基層政權的穩(wěn)定，也對基層風險治理能力提出了現(xiàn)實要求，增強基層尤其是城市社區(qū)的風險治理能力成為社會治理能力現(xiàn)代化建設的題中應有之義。具有韌性的社區(qū)風險治理制度設計為治理活動提供引導和資源，為構建基層社會治理新格局、實現(xiàn)風險治理的有效推進創(chuàng)造了新動力、提供了新引擎。

（三）社區(qū)制度的韌性提升助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

制度在國家治理體系中起著根本性、全局性、長遠性的作用，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化歸根結底就是制度的現(xiàn)代化[3]。城市社區(qū)是國家政權建設的“最后一公里”，在國家治理過程中發(fā)揮著基礎性作用。有效的城市社區(qū)治理需要全方位、多維度的制度保障。因此，創(chuàng)新城市社區(qū)治理需要通過規(guī)范、韌性的制度建設，調整現(xiàn)階段和城市發(fā)展相矛盾的制度框架，在政府、市場和社會等多元治理主體之間形成一套科學完備、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位的社區(qū)治理制度，在傳導連鎖反應下推進國家治理體制體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、社區(qū)風險治理制度韌性的缺失

城市社區(qū)風險治理作為制度安排與行動實踐二者相統(tǒng)一的社會過程，當制度系統(tǒng)繁雜、行動目標模糊時，風險治理制度如沒有足夠的韌性加以應對，治理主體的治理行為與治理實踐將會陷入無序的困境。從當前城市社區(qū)風險治理的行動實踐出發(fā)，伴隨著城市社區(qū)組織的異質化、公共事務的復雜化以及風險的多發(fā)頻發(fā)，當前城市社區(qū)風險治理制度韌性缺失。

（一）社區(qū)風險治理組織體系行政化傾向嚴重

改革開放前，我國沿襲戰(zhàn)爭年代軍事化管理的慣例，在鄉(xiāng)村和城市推行以“單位制”為基礎的社會管理體制。強調抗災救災的黨政包攬一切是新中國成立后很長時間內應對突發(fā)公共事件的顯著特點。居民委員會作為城市基層自治組織，成為政府管理公共事務的重要組成部分[4]，被動參與政府行政管理過程，實際上具有了準行政性。行政因素的大幅滲入導致居委會成為黨政機關事實上的附屬機構。這種行政化傾向嚴重的組織體系一方面帶來社區(qū)風險治理體系的失效，使社區(qū)風險治理進入低效率的運轉，更是損耗了政府公信力，引發(fā)系統(tǒng)性的治理風險。

（二）社區(qū)風險治理的制度結構不健全

我國城市管理體制傳統(tǒng)上實行科層制，采取管制和強制的治理方式、權威主義的治理手段，自上而下地實施命令。城市社區(qū)風險治理也同樣是采取這類模式，以上級行政機關的行政強制作為指導，制度結構并不健全。一方面是社區(qū)風險治理進入實踐環(huán)節(jié)較晚，政策法規(guī)建設存在滯后性。另一方面，這種自上而下的層級節(jié)制導致風險發(fā)生時基層消息上傳這種良性流動缺乏敏感，社區(qū)社會力量羸弱，難以與強大的行政力量進行“平等”對話。其次，當前城市社區(qū)雖然大力推進制定或修訂居民公約，以期形成多維度依法治理，但卻普遍存在形式化傾向，有關社區(qū)風險治理的居規(guī)民約鮮有涉及，更難以落實。

（三）社區(qū)風險治理制度執(zhí)行力有所欠缺

執(zhí)行作為制度的生命力，執(zhí)行不力，制度就會變成無效的“空中樓閣”，無法轉化為實際的治理效能，制度的執(zhí)行力成為推進國家治理現(xiàn)代化進程的關鍵因素。然而，在當前城市社區(qū)風險治理制度由上級行政機關單一化主導的行政化傾向下，風險治理工作中的治理制度“一刀切”“制度虛設”等執(zhí)行不力現(xiàn)象普遍存在，極大地阻礙了國家治理現(xiàn)代化的建設進程。表現(xiàn)為一是風險治理制度的執(zhí)行主體采取形式化手段規(guī)避風險治理制度的落實，二是城市社區(qū)風險治理制度落實過程中的簡單化、“一刀切”，這在很大程度上凸顯了社區(qū)風險治理制度強化其執(zhí)行力的重要性與緊迫性。

三、城市社區(qū)風險治理制度韌性的提升策略

面對當前城市基層社區(qū)風險日益嚴峻的態(tài)勢，我國正積極推進社會治理方式的轉型，助推實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推動風險治理制度更加具有韌性，更加注重制度設計及其執(zhí)行框架。通過風險治理的制度建設，完善治理制度設計及其內部結構體系和具體執(zhí)行過程的各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)社區(qū)風險治理制度的韌性提升，最終為社區(qū)風險治理提質增效。

（一）促進社區(qū)風險治理主體協(xié)同聯(lián)動形成合力

長期以來，社區(qū)自治組織始終被異化為政府的“一條腿”，社區(qū)自治組織的自治職能始終落實不到位，對提升社區(qū)風險治理效能造成了影響。所以創(chuàng)新社區(qū)風險治理首先要從治理主體入手，促進風險治理主體協(xié)同共治。本質應當是公權力從政府到社會的回歸，是一個還政于民、權力下放的過程[5]，要調動社會組織、社區(qū)居民等多元治理主體參與風險治理的能動性和自主性，整合不同的結構和系統(tǒng)，發(fā)揮資源共享和協(xié)同效應，引導政府、社區(qū)居民、社會組織等參與治理過程，使社區(qū)各類資源在風險治理過程中得到有機銜接和配合，以多中心的治理主體夯實社區(qū)風險治理基礎，實現(xiàn)治理主體聯(lián)動。

（二）完善全方位的社區(qū)風險治理制度設計

城市社區(qū)需要通過建立全方位的正式制度對社區(qū)基層風險治理的權力關系進行“規(guī)制化”安排，使社區(qū)基層治理主體“嵌入”到嚴密的權力系統(tǒng)中。因此，在城市社區(qū)風險治理的制度設計中，傳統(tǒng)的行政制度主體要主動讓渡部分空間，主動契合風險治理的新要求，對社區(qū)基層治理主體進行還權賦能。同時，在社區(qū)基層治理主體自主性不斷發(fā)育的過程中，政府要對民間自發(fā)產生的制度創(chuàng)新進行認可和規(guī)范。通過調整不同治理主體的權責邊界、規(guī)范各自的權力關系，實現(xiàn)權責明晰、共同參與、均衡博弈的制度化風險治理格局，系統(tǒng)推進全方位的社區(qū)風險治理制度和標準體系建設。

（三）健全社區(qū)風險治理制度執(zhí)行的長效機制

針對當前城市社區(qū)風險治理制度執(zhí)行力有所欠缺的問題，需要在既定的城市社區(qū)風險治理制度環(huán)境中，讓城市社區(qū)風險治理主體繃緊“高壓線”，使制度得到完全執(zhí)行。“令在必信，法在必行”。要想社區(qū)風險治理制度得到有效執(zhí)行，就要加強制度的剛性約束。因此，在推進城市社區(qū)風險治理制度建設的過程中，必須堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性與權威性[6]。從社區(qū)風險治理工作現(xiàn)實要求來看，首先要重視完善風險治理的各項治理制度，更重要的是重視完善治理制度的執(zhí)行落實，確保每項制度落實到位，有執(zhí)行主體、有檢查監(jiān)督、有問責機制，使之成為不可逾越的禁區(qū)、不可觸碰的“高壓線”，健全城市社區(qū)風險治理制度執(zhí)行的長效機制保障。

四、結語

當前，我國正穩(wěn)步推進人類歷史上速度最快、規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進程，各類社會矛盾和風險越發(fā)凸顯。城市社區(qū)作為社會治理工作的落腳點，構建具有韌性的城市社區(qū)風險治理制度是提升新時代社區(qū)治理效能的戰(zhàn)略選擇。針對現(xiàn)階段城市社區(qū)風險治理制度韌性缺失的現(xiàn)實桎梏，建構起具有韌性的城市社區(qū)風險治理制度，以此促進城市社區(qū)風險治理制度的優(yōu)化提升，在風險治理中釋放韌性效能，是助推城市基層社區(qū)治理與國家治理現(xiàn)代化目標相銜接的必由之路。