精準扶貧階段青海減貧政策的作用機理研究*

中共青海省委黨校 楊小云

精準扶貧戰(zhàn)略及系列政策的全面實施，不僅推動了我國扶貧治理體系的創(chuàng)新發(fā)展，也推動實現(xiàn)了扶貧理念、模式和實踐的深層次轉變，這意味著我國的減貧事業(yè)進入了新的階段。從實質(zhì)上看，精準扶貧政策的作用機理就是根據(jù)貧困地區(qū)和貧困對象的差異化致貧原因，綜合運用各種政策工具和多元化的資源精確識別、精確幫扶、精確管理的減貧方式，核心在于精準，尤其是在政策推進中就要求各級黨委政府發(fā)揮重要作用。青海屬于西部最不發(fā)達的省份之一，致貧原因復雜多元、貧困類型多樣、減貧難度較大。進入新時期，在全面貫徹落實精準扶貧理念和政策的背景下，青海減貧機理與政策也發(fā)生了巨大變化。概括來看，完善有效的制度體系、精準的資源投入和鏈接、整體性扶貧和發(fā)展環(huán)境改善以及持續(xù)的能力建設正是精準扶貧階段青海減貧政策作用機理的集中體現(xiàn)。

一、完善有效的制度體系是減貧實踐的前提和保障

公共政策的制定需要制度保障，公共政策的有效執(zhí)行更是受到制度因素的直接影響。減貧政策作為典型的公共政策實踐，其執(zhí)行成效同樣受到正式和非正式的制度制約。精準扶貧政策實施以來，按照中央部署和對以往扶貧工作的反思，青海省通過加強頂層設計，建立健全了減貧發(fā)展的責任、投入、動員、監(jiān)督、考核等體系，為如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了有力的制度保障。一是責任方面。按照“省負總責、市縣抓落實”的工作機制，制定《脫貧攻堅責任制實施細則》，采取簽訂年度減貧責任書的方式明確相應的重點任務和脫貧具體目標，并逐級壓實責任。市（州）、縣（市、區(qū)）全面落實黨政一把手第一責任和分管領導直接責任，逐級組建作戰(zhàn)單元，簽訂責任狀，層層傳導壓力，形成了責任到人、上下貫通、橫向到邊、縱向到底的責任體系和五級書記抓扶貧的工作格局。二是投入方面。在整個扶貧資金資源投入上，政府投入始終發(fā)揮著主體和主導作用，建立了省級財政每年20%以上投入增長機制、建立了金融主辦行制度等，形成了“權責匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致”的統(tǒng)籌整合長效機制。三是社會動員方面。積極動員企業(yè)、社會力量開展扶貧，并結合“10.17”扶貧日系列活動和社會扶貧網(wǎng)，匯集社會幫扶強大合力，通過拓展參與空間和渠道構建起了全社會參與的大扶貧格局。四是監(jiān)督方面。先后印發(fā)《關于支持民主黨派省委開展脫貧攻堅民主監(jiān)督工作實施意見》、制定《脫貧攻堅督查巡查辦法》，聚焦監(jiān)督重點、明確監(jiān)督導向、創(chuàng)新監(jiān)督方式，定期開展督查巡查工作，完善雙月通報、季度巡查、半年督查制度，加強對脫貧攻堅政策舉措落實的跟蹤問效，以制度落實倒逼責任落實。同時還通過政府職能部門、媒體、社會等監(jiān)督力量，創(chuàng)新監(jiān)督方式，加強監(jiān)督指導。五是考核方面。省委辦公廳、省政府辦公廳先后印發(fā)《貧困縣脫貧攻堅績效考核辦法》《市（州）黨委和政府脫貧攻堅目標責任考核辦法》等一系列考核制度規(guī)定，逐項規(guī)范細化考核程序和考核結果，每年實施最嚴格的考核。此外，圍繞農(nóng)牧區(qū)精準識別、精準管理、精準退出各環(huán)節(jié)，發(fā)揮基層黨組織的引導作用，引導農(nóng)牧民建立村民評議、監(jiān)督制度，完善了村民參與等制度，很好地發(fā)揮了民間非正式制度的作用，有效彌補了正式制度的不足。通過完善有效的制度體系，推動形成了制度保障和制度促進減貧的良性互動，為減貧政策實踐提供了前提和保障。

二、精準化資源投入和有效的資源鏈接是提升減貧成效的關鍵

當前貧困的主要問題本質(zhì)上仍是發(fā)展問題，其中資源匱乏是制約發(fā)展諸要素中的主要方面。青海省的區(qū)位和自然環(huán)境制約了區(qū)域整體發(fā)展不充分、省域內(nèi)區(qū)域間資源分布不均、發(fā)展不平衡以及整體發(fā)展水平，這不僅包括傳統(tǒng)型資源如人力資源、物質(zhì)資源等，也包括社會發(fā)育狀況以及教育、文化、信息、人才等其他多種資源。本文將精準扶貧中的減貧資源投入和資源鏈接主要劃分為直接輸入性資源和鏈接性資源兩大類。一是直接輸入性資源層面。直接輸入性資源主要是貧困地區(qū)和扶貧對象急需的，但由于種種原因通過自身努力難以及時有效獲取，必須通過外來力量的幫助才能彌補欠缺性資源，也可理解為解決基本生存和生活性資源。如信息資源，實踐中由于信息不對稱和不透明以及信息獲取途徑不暢等造成的“后發(fā)性”貧困問題和發(fā)展不充分問題較為突出。在各地各領域扶貧過程中均將各類信息資源的傳導對接作為首要內(nèi)容。尤其是在“第一書記”和扶貧工作駐村隊，在信息資源的輸入和雙向對接上彌補了基層信息閉塞問題和“政策領會”不到位問題。聯(lián)點單位、社會組織和企業(yè)也積極為扶貧對象提供就業(yè)信息、政策宣講、法律知識、時事政策及市場信息等。二是鏈接性資源層面。圍繞脫貧與發(fā)展的目標，由政府、企業(yè)和社會組織等多元主體參與的扶貧工作，無疑是對貧困地區(qū)和貧困群體強有力的支持，但這更多地體現(xiàn)為一種資源的鏈接模式。近年來，青海一方面努力自主脫貧，同時也積極拓展外部合作，構建起了專項扶貧、行業(yè)扶貧、援青扶貧、東西部扶貧協(xié)作、社會扶貧“五位一體”的大扶貧格局。如在東西部扶貧協(xié)作結對中青海主動對接援青省市，加強中央單位定點扶貧工作，開展“百企幫百村、百企聯(lián)百戶”等精準扶貧行動，拓展和鏈接了外部資源，搭建起了包括項目、產(chǎn)業(yè)、銷售渠道、勞務輸出、人才培養(yǎng)等在內(nèi)的多種常態(tài)化的幫扶支持模式。在社會層面，通過捐資助學、助殘等形式的扶貧，實現(xiàn)了社會力量在基層社會的深度接觸，延伸了社會力量的實踐空間。在經(jīng)濟領域，包括企業(yè)、專業(yè)合作社，通過市場機制、市場信息和市場資源的引入，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。

三、整體性環(huán)境改善是推進區(qū)域減貧發(fā)展的重要手段

多維貧困理論在解釋貧困產(chǎn)生、發(fā)展的諸多因素中，區(qū)域整體性環(huán)境的不利方面往往是導致貧困發(fā)生的重要原因，在減貧實踐中整體性環(huán)境的改善往往也是難度和投入最大的方面。青海98%的地區(qū)屬于國家劃定的集中連片特困地區(qū)，區(qū)位地理、生態(tài)環(huán)境以及特殊的人文歷史等多因素的疊加，使得青海特別是涉藏地區(qū)連片特困6州成為青藏高原和全國貧困發(fā)生面最廣、貧困程度最深、治理難度最大的地區(qū)之一。精準扶貧階段，青海主要通過易地搬遷、生態(tài)扶貧、新型城鎮(zhèn)化建設等推動實現(xiàn)“環(huán)境改善”與“扶貧開發(fā)”統(tǒng)籌發(fā)展，最終贏得了國家深度攻堅評估組給予的“區(qū)域性整體貧困問題得到有效解決，探索出了具有青海特色的工作經(jīng)驗”的肯定性評價。其中，易地扶貧搬遷在整個脫貧攻堅中被作為“頭號工程”和“標志性工程”。同時，通過有益性資源投入和平臺經(jīng)濟以及飛地經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅。中央深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會召開后，青海審慎確定了15個深度貧困縣、129個深度困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)、559個貧困村和24.1萬深度貧困人口。通過持續(xù)加大組織、資金、政策、人才保障力度、大力發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)、努力擴大就業(yè)、補齊發(fā)展短板等，切實改善了深度貧困地區(qū)脫貧致富的基礎條件，通過發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社、開發(fā)生態(tài)公益性崗位、生態(tài)補償?shù)壬鷳B(tài)扶貧措施，確保了深度貧困地區(qū)絕對貧困“清零”目標如期實現(xiàn)，為青海整體脫貧、實現(xiàn)全面小康奠定了堅實基礎。

四、持續(xù)的能力建設是激發(fā)政策目標群體脫貧的動力源泉

政府的扶貧開發(fā)能力和貧困群體自我發(fā)展能力提升始終是影響減貧成效的核心所在。從具體內(nèi)容看，政府的扶貧開發(fā)能力主要是政府的社會動員能力、資源整合能力、政府決策能力和政策執(zhí)行能力幾個方面。貧困群體運用所學知識、技能,拓展和獲取社會資源實現(xiàn)自身價值的能力即為貧困群體的自我發(fā)展能力。從實現(xiàn)路徑看，提高貧困群體的自我發(fā)展能力需要政府提供相應的政策制度作為支撐，并動員和整合基本的社會資源，通過具體的行動為貧困群體賦能，也就是通俗講的“從輸血轉變成造血”，讓貧困群體提升發(fā)展能力，進而實現(xiàn)自主且可持續(xù)的發(fā)展。當然，不管是政府也好，還是貧困群體，能力建設對于雙方都有著內(nèi)在的要求，這也是長期以來各國扶貧開發(fā)工作的重要內(nèi)容之一。在青海的貧困類型中能力缺乏是突出方面，并且也是未來貧困治理主要面對的問題。在精準扶貧階段，青海制定了《青海省轉移就業(yè)脫貧攻堅行動計劃》和《青海省推進勞務協(xié)作促進就業(yè)扶貧三年實施方案》，從而指導全省就業(yè)培訓工作。人社等多部門逐步建立了工作聯(lián)動、信息共享機制，合力推進就業(yè)培訓工作助力貧困群體的能力提升。并堅持以省內(nèi)勞務協(xié)作為主，積極拓展跨省勞務協(xié)作，形成了省內(nèi)短線與省外長線相結合，組織輸出與個人外出相結合，多層次、寬領域的勞務輸出模式。同時，對接需求，注重培訓實效，建立了培訓檔案，實施了規(guī)范化系統(tǒng)化管理。各地在培訓過程中，注重加強社會用工需求對接，不斷提升培訓就業(yè)成效。根據(jù)用人單位需求，組織開展“定向”和“訂單式”培訓，及時進行考核鑒定和辦理職業(yè)資格證書，進一步激發(fā)了貧困群體脫貧致富的內(nèi)生動力，讓貧困群體實現(xiàn)造血式發(fā)展成為了可能。

注釋

①根據(jù)青海省扶貧開發(fā)局2018年—2020年歷年的青海脫貧攻堅工作總結和數(shù)據(jù)匯總信息整理。

②根據(jù)2015年-2010年各年度《青海統(tǒng)計年鑒》和青海省市（州）級統(tǒng)計公報計算整理。