城鄉融合視域下Y市鄉村社會治理創新研究

中共英德市委黨校 周國平

鄉村社會治理是國家治理的基礎。鄉村社會治理的有效是鄉村全面振興的內在要求和應有之義。加強和創新社會治理工作關鍵在基層,而農村則是社會建設的基礎，更是加強社會治理的重點。在城鄉融合發展理念指導下,優先發展農業農村,不斷推動社會治理重心向基層下移,建立起黨組織領導,經濟組織、自治組織、社會組織各司其職、相輔相成的鄉村治理體系。

城鄉融合發展利在鄉村。Y市在城鄉融合發展方面取得新突破。本文試圖對城鄉融合視域下對該市鄉村社會治理創新進行探究。

一、Y市加強和創新鄉村社會治理,建立健全鄉村社會治理體制

該市高度重視鄉村社會治理工作,認真貫徹落實中央的決策部署,發揮農村黨組織戰斗堡壘作用,持續健全鄉村治理體系,鄉村治理內容、手段、方式不斷創新發展,社會治理網格化管理持續發力,鄉村治理能力持續加強和提升,涌現出許多好經驗好做法。

（一）全面加強黨的領導,強化黨的建設

該市堅持黨的領導,把黨的領導貫徹到社會治理各個方面和全部過程。黨的領導是加強和創新社會治理的政治保證和組織保證，充分發揮黨集中力量辦大事的政治優勢,為加強和創新社會治理凝聚人心、匯聚力量。堅持和加強黨的領導為創新社會治理理論和實踐提供了根本保證。

（1）突出強化組織建設，留下治理有效的機制。強化黨建引領,“三個在先”強堡壘。大力實施黨組織優化設置在先，黨員作用發揮在先，黨組織領導決策在先。抓好“領頭雁”培育工程，提升村黨總支的戰斗力。一是建立村組基層治理體制機制，推動“三個重心下移”，規范自然村村民理事會建設，大力激發村民自治的內生動力和活力。二是建立文明村創建促基層治理機制，組織志愿者開展專項服務，在文化夜校辦起專業培訓班，促進貧困戶的轉移就業和創業技能培訓，解決等靠要思想。推進村企黨建結對共建工作，積極培育農村致富帶頭人。三是建立基層黨建引領基層治理的工作機制，重點推進組織生活質量提升，黨支部調整及標準化規范化建設。優化調整黨支部設置，強化支委力量，推進黨支部規范化建設。健全“1+3+X”(黨總支部+支部+各類村級基層組織)工作機制，大力推行“四議兩公開”制度。

（2）高站位建設鄉村振興領導班子,高標準建設黨群活動陣地。該市全面加強黨的基層組織建設,高標準建設黨群活動陣地。探索建設“黨群議事廳”:通過黨群議事廳常態化開展重大事項議事決策,組織黨員和群眾提事議事決事,及時通報上一次會議事項的落實情況,現場向黨員和群眾代表收集最近急難愁盼急需解決的問題。

建設鄉村振興領導班子政治站位高。一是加強黨組織核心引領作用,建立健全以“四議兩公開”為核心的重大事項決策制度,明確凡是涉及本村經濟建設和社會發展的重大事項、重要問題和重要工作必須由黨總支部討論通過,把黨總支的領導貫穿鄉村振興全過程。二是組建鄉村振興駐村工作組。通過建設鄉村振興領導班子,及時梳理解決民生問題,加強人才培訓,開展形式多樣的感恩奮進主題教育實踐活動,引導黨員群眾形成推進鄉村振興的強大合力。

（3）加強村黨組織書記隊伍建設。該市推動落實“選、育、管、用、儲”全鏈條建設頭雁工程。通過持續落實相關規定，壓實責任。注重從農村致富帶頭人、轉業退伍軍人、返鄉大學生等三類群體中選任農村黨組織帶頭人；樹立頭雁典型。2020年開展“脫貧攻堅頭雁”、最美鄉村老支書評選活動，通過評選優秀頭雁，帶動其他村(社區)黨組織書記向優秀看齊；加強頭雁教育。2020年，該市舉辦了黨組織書記示范班，完成了全市村（社區）黨組織書記全員輪訓和縣級備案。

（二）創新基層治理方式,提升鄉村治理現代化水平

該市在基層治理方式上加強實踐創新,以為群眾辦實事辦好事的強烈擔當精神和求真務實的踏實作風，以服務于農村經濟社會發展為目標導向，首創“鄉村新聞官”制度，組織該市村支書或回鄉創業的“新鄉賢”任鄉村新聞官,為群眾提供農業信息、農業政策等服務，面向農村一線為農民提供發展生產、便利生活的信息等服務,形成新型鄉村振興模式，為破解城鄉二元結構、促進城鄉融合發展探索出了新辦法、新舉措，推動了基層治理方式的實踐創新,豐富了新時代清遠經驗的內涵。

該市積極探索鄉村新聞官建設發展路徑，依托“鄉村名嘴”“鄉村能人”力量，借助“講堂”“電臺”平臺，抓播報、出品牌、辦活動、聚合力，以更接地氣的方式、更靈活多樣的形式、更通俗易懂的語言，探索形成覆蓋更廣泛、信息更通暢、傳播更快速地鄉村新聞播報樣本，并積極探索建立鄉村新聞官建設管理長效機制，為破解城鄉二元結構問題注入更多源頭活水。

（三）創新議事協商形式,助力鄉村社會治理

該市進一步豐富村民議事協商形式，增強村級議事協商的可操作性和規范性，完善村黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。一是創新協商議事形式和活動載體，豐富具體的協商實踐。該市積極推進村民自治體系建設，即在村（社區）黨組織領導下，在“四議兩公開”議事制度的基礎上，通過村民會議、村民代表會議實行民主決策；由村（居）民委員會落實執行有關決策及村務公開，保障村民知情權；村（居）務監督委員會強化村務、財務事項的監督。積極落實村（居）委會成員人選的常態化聯審工作。根據省、市文件精神，積極推進“紅色村”城鄉社區治理示范建設，同時探索完善新時代黨領導下的村民議事機制，指導完善該市龍華村村民議事廳建設。二是規范村級組織工作事務。該市積極落實村（社區）減負工作，在日常下鄉調研工作收集各種工作事項，定期向下摸排與村級職責無關的各項工作事項。

（四）積極引導、鼓勵支持多元主體參與鄉村治理

該市健全以黨組織為核心的鄉村治理體系。緊扣實現鄉村治理有效，在關鍵領域和重要環節大膽創新、積極探索，著力健全以基層黨組織為領導核心、引導多元主體參與的鄉村治理體系。該市進一步厘清村民理事會的定位及職責，促進村民理事會更好地發揮作用。該市西牛鎮小灣塘面村在村民理事會的帶領下積極開展土地整合工作，村干部發動群眾清理沙糖桔病樹、竹子，按照“小塊變大塊、多塊變一塊”的原則整合耕地三百余畝。整合土地后以“公司+黨支部+合作社+農戶+基地”的發展模式，與公司合作種植韭菜產業，盤活土地資源，培育企業，促進集體增收農民致富。

持續推動村務監督工作體制機制建立健全，更好地發揮村務監督委員會在基層自治的作用。加大基層小微權力腐敗懲治力度。2020年，該市24鎮（街）共有256個村務監督委員會、43個社區居務監督委員會，村務監督委員會成員職數995人。落實村（居）務監督委員會按照“九有”標準（有人員、場所、牌子、章子、制度、獎懲、培訓、經費、作為）建設。強化日常村務監督工作,加強履職考核。根據法律法規規定，每年對村（居）務監督委員會進行年度考核及民主測評工作。

探索設置城鄉社會工作崗位。目前該市某街道辦城西社區具備條件購買社會工作服務（費用為30萬元/年），其他社區暫無法承擔購買社工服務費用。而省“雙百社工”目前一、二批人員覆蓋了全市9個村（社區）。

二、鄉村社會治理面臨的挑戰

鄉村社會治理是國家治理的基礎環節,也是鄉村全面振興的重要方面。鄉村社會治理有效不僅是適應社會主要矛盾轉化的必然要求,防范化解重大風險挑戰的迫切需要,也是鞏固黨在農村的執政基礎,實現鄉村全面振興,滿足農民群眾美好生活需要的內在要求。當前,我國農村仍處于從激烈的社會轉型之中,城鄉關系正經歷重塑調整,鄉村治理結構、治理規則和秩序持續調整、逐步完善,鄉村治理面臨著許多待破解的難題和挑戰。

當前,該市鄉村治理體系不完善、治理能力現代化水平不高成為制約鄉村全面振興、推進城鄉融合發展的一大短板,治理理念、治理方式、治理手段發展滯后,成為制約鄉村全面振興、推進城鄉融合發展的重要因素,鄉村社會治理需要破解的難題還不少。調研中發現,許多村莊外出務工人員多,留守農民老齡化現象突出,特別是農村黨員外出多,在家黨員少且大部分年齡偏大,農村“三留守”問題較為突出。黨建示范建設工作中仍存在著一些不足,黨組織領導核心作用發揮不夠理想,群眾組織化程度有待進一步提高等。

（1）鄉村社會治理從治理主體的角度看,正處于單一化的困境與多元化的調整之中。隨著農村人口向城鎮和非農產業轉移,農村人口流失,甚至“空心化”,導致農民在鄉村治理中“缺席”。常住農村的村民受文化素質、參與能力等影響,實施自治的能力不夠強,村民參與社會治理的意愿也不夠強,村民自治后勁不足,自我管理、自我服務、自我監督不到位。同時,農村社會治理各主體的治理行動平等協商、協同行動的治理理念有待進一步加強。鄉村精英流失,治理主體能力弱化,鄉村治理人才短缺和社會治理主體明顯弱化,這些都使得社會治理績效短期內難以提升。

從前些年的實踐看，由于政府往往是鄉村社會治理的強勢主體,對農村事務大包大攬,導致對村(居)民自治組織的社會自我調節空間的擠壓和村(居)民自治組織對政府的反向依賴程度的強化，降低了群眾的參與動力和積極性，群眾的自治作用發揮得比較有限,自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的內生動力、積極性、能力都不高。

鄉村社會治理協商水平有待提高。主要表現為城鄉社區協商的內生動力不足。從協商主體上看，村民對鄉村自我管理、自我服務、自我監督的協商參與度不高，有協商之名，無協商之實等。

在農村,參與鄉村社會治理的社會組織數量較少,有利于促進農村、農民、農業發展的社會組織形成、發展比較緩慢?，F有的社會組織存在規模小、獨立性差、承接政府職能轉移能力不足等問題,在社會治理中發揮作用有限。

（2）從鄉村治理的突出問題看,農村社會治理及社會公共服務能力和水平還不能有效滿足農民需要。城鄉公共服務的差距仍然較大。農村公共服務滯后,農村基礎設施建設不完善?；鶎诱⒔∪l展農村社會公共服務的體制機制,滿足人民群眾日益增長的多樣化、個性化的公共服務需求。村民自治組織自我管理、自我服務、自我監督功能較為薄弱,功能作用沒能有效發揮,治理主體地位弱化。村民自治組織在農村社會治理中的責任和優勢沒有發揮出來,在農村公共事務管理中出現缺位現象。

（3）從實現鄉村社會治理手段上看,還存在著較多不適應治理手段多樣化的地方。要提高鄉村社會治理現代化水平必須堅持多種手段綜合治理。運用行政、法律、經濟、道德、教育、科技等多種手段的綜合治理受多種因素影響,整體效果不甚理想,還需要進一步提高。對一些社會問題，要從提高人的思想道德素質、從道德規范的自律約束方面入手，而不能僅僅就事論事，就矛盾論矛盾，要把事情和矛盾放在道德規范約束中去考量,社會治理的成效才會充分發揮。當前，雖然我們已經建立健全了與社會主義市場經濟相適應的中國特色社會主義法律體系，但在培育好、發展好全社會公民的法治意識、法治思維方面存在明顯弱項,是一個制約鄉村治理水平不斷提高的較為明顯的短板。

三、加強和創新鄉村治理的思考

調研組深入該市鎮、村,摸查調研、分析研判,為該市加強和創新基層治理推出了一系列重大舉措，取得了一系列重要成就。同時,調研中也發現,當前該鄉村治理體系和治理能力現代化水平還不高,鄉村社會治理需要破解的難題還不少,基層治理還存在一些短板。鑒于此,課題組就提高鄉村社會治理水平,提出了自己的一些思考。

（一）完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制

（1）全面加強黨的領導和黨的建設,不斷強化基層黨組織建設。推動黨的全面領導在基層落地落實。下大力氣解決農村黨的領導虛化弱化、層層遞減等問題,重點破解農村基層黨組織領導力組織力不強的問題。全力以赴抓好農村基層黨建示范創建工作。持續優化農村基層黨組織設置,不斷擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。強化村(社區)黨群服務中心和村(居)民小組黨支部活動中心建設,提升服務和治理效能。

該市結合鎮(街)體制改革,優化黨政機構設置。圍繞國家城鄉融合發展試驗區連樟樣板區建設和改革發展,積極復制推廣“連樟經驗”。努力實現各鎮黨委有黨建標桿,各村(社區)有黨建強項。大力實施基層治理“強鎮戰略”。嚴格落實黨委書記抓“頭雁”工程第一責任人的規定,不斷提升基層黨組織“頭雁”隊伍綜合素質。全面推行“幫推引督”工作機制,推動鎮(街)領導班子成員與所駐村“頭雁”建立“一對一”幫帶工作格局。

（2）完善村民自治,激活鄉村治理活力。加強基層組織建設,探索有效自治機制。強化黨組織領導核心地位,同時,通過“定權責立規范”，明確村級各類組織崗位職責、議事規則，確保村級各類組織運作有法可依、有規可循、有章可行，使自治活動有序開展。一是規范各項規章制度，明確村級各類組織職責。為使村級各類組織職責明晰、運作高效，進一步厘清村級各組織的權責關系，使其各負其責，各盡所能又相互配合，相互支持。二是規范村民自治程序，確保議事、理事依法依規。全面推行“四議兩公開”“民主決策機制”等制度規范村民議事規則，引導村級各類組織在黨支部的領導下開展各項工作，村中事務都由黨支部在廣泛征求村民意見的基礎上討論決定、領導實施，注重強化黨支部的領導核心作用。三是以村規民約為抓手,落實村規民約，確保村莊健康發展，推動健全現代基層社會治理體制機制。

（二）深化農村綜合改革,提升鄉村治理水平

農村經濟社會的發展、鄉村治理水平的提升需要不斷深化農村綜合改革來提供根本動力。以改革添動力,在鄉村振興、破解城鄉二元結構、促進城鄉融合發展方面要牢牢把握改革開放關鍵一招,以項目實施推動各項改革。

（1）構建農村綜合服務體系。實現城鄉融合發展要持續推進城鄉公共服務均等化,建立健全普惠共享的城鄉基本公共服務體系。鄉村社會治理的最終目的不在政府績效的提升,而是民生訴求的有效回應,是公共服務供給。建立農民綜合服務平臺,為農民提供便捷、高效、優質的“一站式”綜合服務,有效滿足農民對公共服務的多樣化、多層次、個性化的需求。農村中社會資本和社會組織的發展情況直接影響農村公共服務的水平和質量。優先保障“三農”投入,完善涉農資金統籌整合長效機制,強化農業金融服務,落實支持農業發展的各項稅收優惠政策。支持村集體經濟組織發展壯大,推進村集體經濟發展,支持新型農業經營主體發展壯大,積極開展“三變”改革,不斷增加村集體經濟收入。深入推進平安村建設、“民主法治村”創建。推動城鄉社區網格化服務管理,鼓勵各類主體參與社區設施建設與服務供給,加快形成基層社會治理多元化投入格局。

（2）加快推進重點項目建設,推動一、二、三產業融合發展示范項目和一批文旅農旅融合項目落地落實。積極推進農村集體經營性建設用地入市改革,通過建設房屋合作社、土地合作社、資金合作社、消費合作社“一村四社”鄉村治理體系建設,整合農村現有資源,激發鄉村試驗改革內生動力,發展集體經濟,提高村民收入。

（三）建優鄉村治理人才隊伍

鄉村治理是一個長期的系統工程,鄉村治理有效,離不開人才隊伍的支撐。推進鄉村振興,鄉村社會治理有新氣象,煥發新活力,要建優配強振興鄉村的人才隊伍。強化人才隊伍培訓,完善培訓培養計劃,深化人才發展體制機制改革,培養造就德才兼備的高素質人才。

（1）精選領路人。村級班子要政治過硬，本領高強,作風踏實。學歷層次要不斷提升,科學文化素質和思想道德素質普遍提高。

班子隊伍要更加年輕化,年齡結構、性別結構要不斷優化,增強整體功能。

（2）全方位深入明確人才引領發展的戰略地位，深入實施“起航計劃”等,搭建并依托人才服務平臺，探索建立多元化多層次農村實用人才培訓體系,開展農業專家下基層行動。完善配套體制機制,制定、實施人才培養和激勵計劃,培養并造就大批德才兼備的高素質人才，形成具有吸引力的人才制度體系,激勵人才積極主動參與服務于本地產業發展和社會發展。