社會救助制度的國際經驗及其對我國的啟示

南京大學政府管理學院 蔣浩飛

中國社會救助制度的起源是1993年于中國部分地區引入的面向生活困難者的最低生活保障制度，正式形成于1999年頒布實行的《城市居民最低生活保障條例》。隨著改革開放政策的實施和社會主義市場經濟的發展，社會救助制度也進一步豐富，2014年2月21日國務院發布了《社會救助暫行辦法》（下稱《辦法》），并于2014年5月1日起正式實施?！掇k法》正式實施后，我國建立起最低生活保障、農村五保供養發揮核心作用，醫療救助、住房救助、教育救助發揮輔助作用，臨時救助發揮補充作用的新型社會救助體系。雖然我國已建立起廣覆蓋的社會救助體系，但在實際運行過程中仍存在法制化水平欠佳、救助水平低、城鄉分立、地區差異明顯、管理責任劃分不清等問題。

一、中國社會救助制度的顯著問題

（一）法制化水平亟待提高

《社會救助暫行辦法》的發布機關為國務院，效力級別屬于行政法規，立法層次偏低。這導致《辦法》缺乏強制力和可操作性，對于一些現實中存在的問題也未能予以覆蓋。

（二）社會救助制度不統一

（1）城鄉分立。中國社會保障制度城鄉分立由來已久，在制度創設之初便已顯雛形。1951年《勞動保險條例》頒布，城市政府機關干部和國有企業員工的養老金、醫療給付有了制度化的規定，而農村社會保障卻以人民公社等生產團體內部的互助制度的形態而存在。改革開放之后，中國社會保障制度中農業戶口和非農業戶口的戶籍區分和公務員、企業員工、農民的職業區分逐漸走向制度化。作為社會救助制度的重要組成部分，最低生活保障制度在1999年便建立于我國城市區域。相較于城市區域建制時間較早的事實，直至2003年，農村最低生活保障制度才受到國家的重視，2007年才正式建立，晚于城市8年。城鄉分立的體制提升了制度運行成本，擴大了城鄉待遇差距。據相關數據顯示，除北京、天津、上海三市之外，其余各省、市、自治區的城市低保標準均高于農村低保標準，部分地區的城鄉差距甚至超過兩倍以上。（2）地區差異明顯。我國人口基數大且經濟發展水平呈明顯的地區差異性，加之中央出臺的法規和政策的強原則性及要求剛性，我國不同省份間的社會救助待遇標準存在明顯差異，東南沿海省份與中西部內陸省份的低保標準差距最高甚至達到了兩倍以上。

（三）社會救助水平偏低

（1）低保標準偏低。中國最低生活保障標準的制定會考慮到各地的生活狀況和財政狀況等因素，由各地方政府決定。從數據上看，城市低保標準制定原則為當年城鎮居民人均可支配收入的1/5，農村低保標準制定原則為當年農村居民人均可支配收入的1/4—1/3之間，雖然相對比重保持著逐年增加的趨勢，但絕對水平卻較低。形成這種低水平的低保標準的原因在于我國一直是以收入水平的高低去界定貧困事實的存在與否，這是以絕對貧困的視角去測量低保水平，社會救助的目標“保障公民的基本生活”實際上為“解決溫飽問題”。在此種理論視角下，低保人員的最低生活需要成為低保標準制定的重要參考標準，低保標準的提高與否也取決于物價指數的變化，這種輸血型社會救助僅能滿足低保人員最低生活需要，除此之外并不能使受救助者具備進行人力資本投資、提高自身技能等實現脫貧的經濟條件，而只能長期處于貧困狀態。（2）醫療救助起付線過高、報銷比例有限。我國醫療救助的對象主要有低保戶及其家屬、特困人員以及按政策規定的其他困難人群。救助對象的具體基準由各地方民政部門和財政部門根據各地經濟條件、醫療救助基金的狀況、困難家庭的負擔能力和醫療需求等因素共同制定。救助內容主要為對醫療保險費用需個人負擔部分的補貼及對超出醫療保險覆蓋范圍外的醫療費用的補貼。

（四）社會救助管理責任劃分不清

管理責任包括決策權、執行權和監督權。中國社會救助管理責任的劃分如下：《辦法》規定：國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設；國務院及縣級以上地方人民政府民政、應急管理、衛生健康、教育、住房城鄉建設、人力資源社會保障、醫療保障等部門統稱為社會救助管理部門；鄉鎮人民政府、街道辦事處負責有關社會救助的申請受理、調查審核，具體工作由社會救助經辦機構或者經辦人員承擔；縣級以上人民政府及其社會救助管理部門應當加強對社會救助工作的監督檢查，完善相關監督管理制度。這種政出多門，多頭管理的體制會造成各部門互相推諉責任，造成工作重復，降低行政效率，提高運行成本，浪費公共資源。

二、國外社會救助制度簡介

（一）美國社會救助制度

美國針對老年人、殘疾人、兒童等不同的對象，實施各項分立的社會救助制度，且各州也存在著獨立運行的社會救助制度。美國現存有五項主要的社會救助制度：針對貧困家庭的暫時性援助、針對貧困人群的醫療保險、針對困難家庭的營養援助、針對困難家庭的普通收入以及常態化設置的救助服務。另有廣義的收入保障：勞動所得稅收豁免（Earned Income Tax Credit，EITC）制度。

1.貧困家庭的暫時援助（TANF）

州政府在對有兒童和孕婦的貧困家庭給予現金給付時，聯邦政府向州政府提供的定額補助。TANF是美國1996年福利改革的一環，目的是促進就業。資金的用途由各州裁量，給付內容由各州獨立決定。總計獲得5年給付的家庭會失去接受給付的資格。2018年6月覆蓋約224萬人、約97萬個家庭。

2.醫療救助（Medicaid）

聯邦政府針對包括婦女、老人、兒童等在內的社會弱勢群體實施的一項救助服務。聯邦政府負責政策涉及及標準制定，聯邦政府和地方政府共同負責籌備資金，具體的管理工作則由地方政府具體負責。

3.補充營養援助計劃（SNAP）

補充營養援助計劃是美國社會救助中的食物供給項目，聯邦政府負主體責任，向無法滿足基本食物需求的家庭提供資金援助。僅2018年一年，該項目就覆蓋了全美約1940萬家庭、3858萬人，資金支出總量共計48億美元。

4.補充收入保障（SSI）

聯邦政府直接管理，針對低收入者的現金給付制度。65歲以上的老年人或殘疾人中，滿足于資產和收入有關的資格條件，則可以獲得給付。對無資產者的給付上限為每月750美元（2018）。若有其他收入或OASDI等其他給付，SSI的給付額會相應地減少。多數州會在聯邦收入保障的基礎上額外追加給付額。2018年10月SSI覆蓋人數約為816萬人，支出合計48億美元，平均每月551.37美元。

5.一般救助（GA）

僅在一部分州實施，針對的對象是未能獲得TANF和SSI的人。資格條件和給付內容各州各異。

6.勞動所得稅收抵免（EITC）

由聯邦政府負責實施，給有工資收入的家庭一份補貼，只要這個家庭的工資收入沒有達到法定的標準，就可以得到額外的補貼，以改善家庭的經濟貧困、社會保障和兒童撫養等問題。補貼額根據收入額和子女數而有不同，有兩個孩子時，最高的補貼額可達每年5728美元（2018）。同時，全美有20多個州也以州或地方所得稅為財源，制定和實施了本州的EITC法案。

（二）英國社會救助制度

英國的現金給付分為繳費型給付、無需家計調查的非繳費型給付、家計調查型收入關聯給付，其中收入關聯給付相當于社會救助。具體來講，包括收入補助（Income Support）、求職者給付（Jobseeker’s Allowance）、兒童稅收（Child Tax Credit，CTC）和家庭稅收豁免計劃（Family’s Tax Credit）。英國就業年金部將于2023年末以前逐漸廢止上述制度，將復雜的福利給付簡化，統合上述制度，創設普遍性給付制度（Universal Credit）。

（1）收入補助。收入補助制度以每周工作時間不滿16小時且收入和資產低于維持生計所必須的費用者為對象。具體來講，主要包括老年人、失能者、疲于家庭事務或育兒等原因而無法就業的人。根據申請者的年齡、家庭構成和殘疾程度計算出其用于維持生計所必須的費用，再用該費用減去實際的收入，得到給付額。若無收入，則最低給付額為每周57.90英鎊（2018）。

（2）求職者給付。求職者給付具有失業保險和社會救助的雙重屬性，以政府稅收作為財源，根據年齡、配偶者、孩子數計算給付額，以18歲以上的英國居住者為對象，且須滿足8項資格限制。

（3）兒童稅收抵免。該減免額度的最終決定權在當地稅務局。申請人及其家庭成員如若正領取英國各項社會救助津貼，他們將不用申請即可獲得兒童稅收豁免權。只要申請人領取兒童稅收抵免期間家庭總收入低于一萬六千英鎊，（在滿足WFTC資格的情況下家庭年總收入要求降低至六千四百英鎊），就一直享有領取資格；按照應出盡出原則，當申請人的家庭收入超過規定范圍時，抵免額會按照一定比例降低直至取消。

（4）工作家庭稅收抵免。工作家庭稅收抵免的對象是25歲以上（若有子女，則為16歲以上）、每周工作時間高于16小時的低收入家庭。與兒童稅收抵免政策一樣，家庭年收入超過6420英鎊時，獲得的補助額會相應地減少。工作家庭稅收抵免的最終額度由基礎因素、伴侶或單身、每周工作時間30小時因素、殘疾因素、重度殘疾因素和育兒費用共同決定。

（三）德國社會救助制度

德國《社會法典》第12編規定應對沒有親屬的支援且無法就業的困難者予以幫助。在德國，社會救助項目主要有生活救助、特別救助、基礎保障等部分，且都須進行家計調查。各項制度由德國聯邦勞動社會部管理，各州和市負責實施。

德國規定，地方政府是社會救助的運營主體，且財源為地方政府的一般財政收入。但2014年后，開始由聯邦政府負責基礎保障的全部支出，并將該負擔逐漸向地方公共團體轉移。

1.生活救助

生活救助的給付內容包括：食物、住房、衣服、家具、取暖及日常生活中個人的需要（一定限度內參與社交和文明的生活等）的費用，對兒童和青少年，特別是成長和發展所需的費用也包括其中（如：教材費）。給付額=必要不可少的生計費用-收入-從其他制度獲得的現金給付。接受生活救助的人的數量約為37.4萬人（2016），其中，65歲以上者因有基礎保障的給付，因此只有8.3萬人。

2.特別救助

特別救助的給付內容包括：醫療救助、針對殘疾人的社會綜合救助、護理救助、為克服特別的社會性困難的救助、針對其他遭遇的救助，每一項都有相應的支援措施。接受特別救助的人的數量約為141萬人（2016）。

3.基礎保障

基礎保障指對因年老或無法獲得收入，無法期待能獲得生活所需的足夠的資源的人提供給付。對象是生活貧困者中65歲以上或18歲以上收入能力減少或喪失的人。接受基礎保障的人數為105.9萬人（2017）。

（四）日本社會救助制度

日本政府于20世紀50年代頒布并施行了現行的《生活保護法》，建立了覆蓋全民的社會救助制度。日本的社會救助制度具有普遍性、保障最低生活、補足性的特點。生活保護以家庭為單位實施。需要保護者獲得給付以提出申請為前提，申請人可以是需要保護者本人，也可以是其法定扶養人或同居的親屬。生活保護給付標準由厚生勞動大臣制定，給付標準的制定須考慮受助者年齡、性別、家庭構成和居住地等因素，20世紀80年代末期，日本政府將其最低生活標準按照待遇標準分層分類，其中待遇最優的都市區域為1類，1類區域中有兩個層級；縣級區域為2類，2類區域中也有兩個層級；市町村區域為3類，3類區域也存在兩個層級?；谏鲜龇謱臃诸惖姆椒?，日本政府分別給予不同地區不同人群生活、教育、住宅、醫療、護理等全方位的救助，上述各項救助的子項目在《生活保護法》中均有詳細規定。政策制定方面，厚生勞動省社會援護局是國家層面的主要負責機構,地方層面主要由社會福祉事務所具體負責。國家與地方共同負責吸納資金,其中生活保護、設施維護、委托代理等費用國家財政負責了絕大部分。地方政府負責了生活保護費、設施維護和委托代理等費用的25%。

三、政策建議

（一）提升社會救助法制化水平

法律是國家執行政權的工具，是規范社會各種行為的重要手段，其指引性功能、評價性功能和強制性功能更是在政治生活中發揮著不可替代的作用，提升社會救助法制化水平是完善我國社會救助制度的第一步。具體的做法包括：第一，加快《社會救助法》立法進程，將其轉為人大立法，效力級別上升為法律。這樣一方面可以避免行政立法存在的部門分割和利益沖突等問題，更重要的是，社會救助政策瞄準困境人群，人大立法可以充分吸收弱勢群體的意見，更能體現立法過程的民主性，也能夠推進立法的精細化。第二，明確以權利為基礎的立法理念，以權力為基礎的立法理念能夠保證受救助者地位的平等，維護其作為人的尊嚴。《社會救助法》既可以直接進行規定，賦予公民以社會救助權；也可以在《辦法》第一條規定的基礎上具體到憲法的某一條款，例如，具體到憲法第三十三條第三款：“國家尊重和保障人權”或第四十五條第一款：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！?/p>

（二）縮小社會救助制度的城鄉異質

統一的社會救助制度并非意味著單一的社會救助制度。中國幅員遼闊、人口眾多，各地經濟發展水平不一，國民生活水平也存在一定差異，無法建立單一標準的社會救助制度，但也不能過分強調和夸大地區差異而忽視中西部地區、非城市區域及困境人群的社會保障制度。社會救助制度作為社會保障的最基本層面，推進社會救助制度走向統一對于維護社會公平具有重要意義。具體的做法包括：第一，整合城鄉制度，不以戶籍作為區分，對于城鄉居民都實行無差別的社會救助制度，做到城鄉標準統一、主管機關統一、申領程序統一、法律責任統一。第二，將全國各省、市、自治區按經濟發展水平分為若干類地區，設立不同的社會救助待遇標準，但同類地區的待遇標準要一致。第三，針對不同類型的家庭設立不同的待遇標準，在制度設計上要充分考慮家庭構成、子女數量、殘疾人、老人等因素，以最大限度覆蓋各類風險。

（三）提升社會救助水平

一方面，遵循人民對美好生活的向往，建設美好社會。社會救助水平的提高對于解決發展之“不平衡”具有重要意義，這使得提升社會救助水平具有了必要性。另一方面，中國經濟持續發展，從長期來看也將穩居世界第二位，能夠投入更多的資金用于發展社會保障事業，這使得提升社會救助水平具有了可行性。

具體的做法包括：第一，變革傳統的城鄉低保標準的不統一，根據物價水平及經濟發展水平適時適量調節低保給付基線，不能停留在維持溫飽這一基準上，而是應該以保證全體公民足以過上最低限度的健康且文明的生活為目標。第二，廢除或降低困境人群的醫療費用報銷起付線，并適度提高大病報銷比例。該舉措在中國部分地區已經開始實行，積累了豐富的經驗。提升報銷比例則有助于減輕貧困家庭的負擔，減少因病致貧的現象，這對我國的反貧困事業大有助益。