基于全過程管理的控制性詳細規劃及城市設計編制探索與實踐 以武漢甘露山文旅城為例

周小虎 王自峰

武漢市作為全國第二批城市設計試點城市，城市設計已經作為管理手段介入到城市規劃管理中，但現實管理實踐中實效不足，普遍存在著編制與管理實施銜接不暢的現象。武漢甘露山文旅城在開發建設過程中，以一種動態的思路相互校正，以應對市場出現的變化和平衡政府、開發主體以及公眾的利益。通過整體城市設計、區段城市設計、地塊城市設計，逐步優化空間形態方案，細化城市設計要求。借助控制性詳細規劃、規劃設計條件、土地出讓合同等法定文件，落實城市設計要求。保證規劃實施的連續性和穩定性，最終確保原有規劃目標的實現。以武漢市甘露山文旅城首開區為例，從全過程管理控規及城市設計的編制思路和管理實施保障等方面介紹，目的在于為其他城市的管理實施方面提供實踐經驗。

一、文旅城項目概況

為促進武漢疫后重振，加快復工復產，推動黃陂全域旅游提檔升級，樹立武漢市旅游品牌標桿，打造國家全域旅游示范區，按照要求，開展武漢甘露山文旅城控制性詳細規劃及城市設計編制工作。

文旅城項目用地與黃陂前川新城“隔灄水相望”，灄水作為文旅城整體形態感知前景區，有較好的開敞視距，在功能上、景觀上將是前川新城的重要呼應。從旅游資源區位看，2019年，黃陂擁有景區21家，位居全國前列。豐富的自然山水、文化特色，是黃陂區當選“中國有影響力的全域旅游示范區”的客觀基礎。在交通區位上，文旅城與全市各個區域性交通樞紐聯系便捷，又能與各大景區景點緊密聯系。作為全域旅游的游客服務中心，是游客達到黃陂的第一印象區。文旅城組團四至清晰，是一個完整獨立的城市功能組團。場地現狀建設主要為農村生產生活用途為主，相對于城市建成區，屬于空白區，城市新區屬性明顯。

二、編制總體思路及內容

本次規劃基于項目發展條件分析，從“保護底線、凝聚產業、構建格局、塑造形態”四個方面形成了規劃構思與方案。

1.構建綠色生態、活力多元的開放空間體系

以自然山水脈絡為框架，突出片區特色空間本底，落實低沖擊理念，充分利用現狀低地、洼地、溝渠構建開敞空間網絡體系。以甘露山、灄水河自然生態要素為設計本底，堅持綠色高質量的發展理念。以自然山水資源為本底要素，梳理場地高程、現狀植被，整合城市生態、山水視線、文旅產業、旅游服務布局框架，挖掘文化資源，梳理文化脈絡，建立觀覽游線，豐富公共空間與生態空間內涵。形成“廊網交織、綠城融合”的公共開放空間與綠色生態體系。

2.構建文旅主導、文創支撐的產業功能體系

以文旅產業特征為導向，構建全域旅游服務體系，研究全域旅游產業發展基礎，梳理文化脈絡，融合區域發展格局，構建高效分工、錯位發展、便捷聯系、相互補充的旅游服務功能格局。完善旅游服務設施保障，建立全域旅游服務平臺。研究文化旅游產業發展特征，結合文旅產業發展趨勢，深度發掘自身發展條件，從文化主題、業態類型、游客規模、支撐配套等方面分析項目功能定位，確定項目建設目標與業態構成，建立“商、養、學、閑、情、奇”多元融合的文旅+文創產業體系。

3.構建安全韌性、集約高效的用地功能格局

以促進國際交往為目標，構建全域旅游服務中心，基于“文+旅創”產業融合構架，著力提升區域發展能級和品質，強化城市協同，完善公共服務設施配套，全面提升公共安全保障能力，構建全域旅游服務中心，提升城市吸引力與影響力。以支撐產業功能為導向，構建旅游服務、休閑服務、綜合服務三大功能核心，契合公共開放空間體系，形成“T”型城市服務功能軸，支撐全域旅游服務職能。分析總結全市新城建設發展模式，統籌考慮人、地、房協調關系，按照生活圈層級，復合社區服務職能建設鄰里中心，構建集約高效的生活服務體系。加強文旅城內外交通集散能力，堅持保障安全、保障功能、尊重自然的原則，建立安全韌性的支撐保障體系。

4.塑造整體協調、個性鮮明的城市空間印象

以城市形態管控為抓手，塑造城市形象標志地區，發掘本土文化元素、梳理歸納文旅主題、聚焦山水本底特征、匹配文旅功能定位，從整體形態、特色空間、街區品質三個方面，塑造城市形象。突出對城市整體形態、文旅片區特色、地塊建設品質的打造。一是通過山水視線廊道、濱水空間天際線，地標場所設計，塑造城市整體形象。二是強化濱水空間開放性、營造公共空間尺度、提升公共空間活力，展現地域特色與內涵；三是在街區層面通過對功能業態、建筑形態、公共空間、街道界面的設計引導，提高街區地塊的空間與形象品質。

三、編管合一的實施路徑

1.全周期跟蹤服務，刷新疫后重振“武漢速度”

規劃工作貫穿項目立項、功能策劃、整體城市設計、用地布局研究、控制性詳細規劃、區段城市設計、地塊城市設計，配合參與建設用地報批、土地整理、供地方案編制、規劃設計條件擬定等相關工作；實現規劃設計工作全流程跟蹤服務，從項目立項到開工建設僅用6個月時間，刷新“武漢速度”。保障時間進度的同時，有效傳導、落實規劃設計理念。

2.全過程設計引領，構建多維度設計工作模式

規劃方案編制過程，平面格局與三維形態相互校正。通過整體城市設計、地塊城市設計、節點深化設計，逐步優化空間形態方案，細化視線廊道、開敞空間、標志界面、建筑形態、街區尺度等空間設計要求。借助控制性詳細規劃、土地出讓合同、規劃設計條件等法定文件，落實城市設計要求。探索出城市規劃與城市設計相互融合補充的多維度工作模式。

3.全系統保障韌性，構建復合化設施支撐體系

為提升城市防災減災及災害適應能力，規劃編制城市防洪、排澇、十五分鐘救助圈、地下空間、靜態交通等專項規劃。通過與城市綠地系統、開敞空間布局銜接，構建完善的城市服務體系、安全保障體系、基礎設施支撐體系。

4.全要素管控引導，踐行城市設計法定化模式

按照全周期跟蹤服務的工作模式，全過程設計引領的規劃方法；以控制線詳規劃成果、規劃設計條件作為為法定手段。嘗試創新城市設計管控方法，通過創新“建筑包絡體”提升建筑高度管控精度，通過“建筑灰空間、屋頂空間、室外空間的開放利用率”精細管控建筑形態。

四、結語

當前，品質提升已是城市發展的主旋律，環境品質越來越受到各界的重視。作為提升城市環境品質的重要抓手，實施性城市設計發揮了重要的作用，目前已作為城市規劃管理的主要手段，然而實踐過程中，城市設計的實施效果通常不盡人意，其可操作性往往達不到預期效果。應該認識到的是，實施過程中影響城市設計作用發揮的關鍵在于城市設計的編制階段與實施階段的通暢銜接。“空間形態思維主導方案設計全過程”的規劃方法，“城市設計服務貫穿項目全周期”的工作機制，是兩個階段產生有機聯系的基礎。在這一基礎上，通過控規管理平臺融合城市全系統工程，對城市設計全要素進行歸納管控，實現提高城市設計的可操作性的最終目的。

本文提出的城市設計編制思路與實踐更重要的是一種“精細化管理”，雖然強調其管理屬性。實質是利用城市設計技術手段的支撐，通過組織政府部門，實施企業、規劃人員、社會公眾交流協商，最終實現精致城市管理的過程，是針對大都市發展區外圍新城區的深刻實踐，了解當前存在的問題，并且針對問題去進行解決，最終形成良好的整體城市空間形態，實現城市品質提升，充分體現了規劃編制與實施的結合，具有良好的示范性作用。