淺談雙牌灌區農業水價綜合改革

唐海云

（湖南省雙牌水庫管理局，湖南 永州425100）

1 雙牌灌區運行管理機制基本情況

雙牌灌區位于湘西南永州市境內，設計灌溉范圍為永州市的雙牌縣、零陵區、冷水灘區、祁陽縣4縣區17個鄉鎮198個行政村3400余個村民小組以及永州市柑桔示范場、水產試驗場、林科所、紅壤所等國營場所，灌溉面積為32.54萬畝，受益人口近50萬人。灌區工程實行分級管理。灌區干渠等骨干工程由湖南省雙牌水庫管理局管理，支渠以下（含支渠）及結瓜塘庫工程由受益的雙牌縣、零陵區、冷水灘區、祁陽縣的4個支渠管理所管理。

2 雙牌灌區存在的問題

1）水價形成機制不合理。在現行的管理水平和計量設施條件下計算出的成本水價準確度不高；雙牌灌區現執行水價采用的是1998年批復的0.055元/m3，與終端運行成本水價0.113元/m3相差甚遠；水費收入遠不夠灌區運行費用。

2）終端精準計量設施設備嚴重不足。目前，雙牌灌區支渠向斗渠配水的斗口處數735個，已建計量設施只有21個，遠達不到精準計量用水量的標準，導致水價測算和水費收繳缺乏科學依據。

3）水權制度尚未創建。目前，雙牌灌區尚未開展農業用水使用權確權登記，無法保障農業取水的合法性，也不利于灌區節水工作的推進，從而影響農業水價綜合改革的實施。

4）節水獎勵制度不健全。雙牌灌區尚未建立健全的節水獎勵制度及水權交易制度。

3 項目區范圍

本次農業水價綜合改革的試點范圍擬定為雙牌灌區灌溉的雙牌縣及零陵區范圍內，主要包括一支渠、二支渠、三支渠、四支渠、五支渠、六支渠、七支渠7條支渠以及干渠直灌的斗渠，灌溉面積100 164畝。

近幾年，雙牌灌區不斷推進渠系配套設施設備建設，如2016年雙牌灌區續建配套與節水改造項目、2017年冬上四所除險加固及信息化維修工程、2017年冬下四所除險加固及信息化維修工程、2017年省級配套資金一期項目工程、2018年新增量測水設施建設項目等。經過除險加固和配套建設，渠系完好率為76%，灌溉水保證率為90%，渠系水利用系數0.538。擬定范圍內的渠系條件滿足本次水價綜合改革的要求。

4 雙牌灌區改革措施

農業水價綜合改革是一個系統工程，需要綜合配套、整體推進才能發揮整體效益。

1）建立合理的水價形成機制。建立雙牌灌區農業用水終端水價機制，解決水費低、計收難、管理缺位等現象，確定本次實施項目區農業灌溉終端水價及末級渠系水價，按“四分法”制定科學合理的農業水價政策。水價將分虧本、保本、微利三個階段實施，直至農業水價滿足田間水利工程及末級渠系日常管護運行要求。

2）計量設施配套。經過50多年的灌區水利工程建設，灌區內灌溉系統已基本形成，近年來，雖然在灌區內修建了一些計量設施，但由于缺乏對水計量設施的統籌規劃和資金投入嚴重不足等原因，灌區水計量設施數量極其有限，布局也不夠合理，尤其斗渠口及分水口無計量設施，使得分水不準，用水不清，無法做到準確計量，經常發生用水糾紛，制約了用水管理。雙牌灌區骨干水源取水口處數1個，已建計量設施；干渠向支渠分水的分水口處數18個，已建計量設施；支渠向斗渠配水的斗口處數735個，已選擇斗口較大處建計量設施21個；干渠各所水位、流量交接點處數7個，已建計量設施7個。為了解決計量監測設施設備數量有限、布局不合理導致用水計量不準確的難題，本次設計按照因地制宜、經濟實用的原則建設適宜的供水計量設施和監測設施。本次試驗區通過在干渠直灌斗口、支渠向斗渠配水的斗口及大型分水口布設計量點，逐步縮小計量單元，盡量做到精確計量。

3）建立農業節水精準補貼機制和節水獎勵。建立農業節水精準補貼機制，通過相關的績效考核，將結果與協會星級評定、升級、行政經費補助掛鉤；在小農水建設、“民辦公助”補助、“以獎代投資金”等各項水利建設資金優先對協會投入，星級認定越高，各類優惠政策越多。

建立節水獎勵機制，實施節獎超罰的水價政策，讓節水管理到位的取用水戶獲得實際的節水經濟效益。根據《湖南省農業水價綜合改革獎補資金管理辦法》，如雙牌灌區基礎水價為0.198元/m3，在水權定額以內，回購價格按基礎水價的40%支付，即0.079元/m3。超水權定額不到20%按1.5倍執行水價執行，不到50%按2倍執行水價執行，超50%按3倍執行水價執行。年末按照考核結果，根據制定的水費使用辦法，以水利管理資金對灌區協會進行返還和獎勵，并向灌區協會進行公示。協會和分會在灌區代表大會后，向用水戶報告用水情況和水費收支情況，并以協會或分會為單位向用水戶公示，接受鄉鎮、水主管單位及群眾監督。基金不足部分，由縣級財政補充資金。

4）確定農業水權。實行農業用水總量控制，雙牌灌區根據湖南省水利廳核定用水總量紅線為21055.34萬m3。灌區設計灌溉面積32.54萬畝，有效灌溉面積31.5萬畝；近3年實際平均灌溉早稻面積21.50萬畝，中稻面積9.10萬畝，晚稻面積19.80萬畝，其他糧食作物6.20萬畝，經濟作物3.80萬畝。由此測算充分灌溉條件下50%灌溉保證率的農田灌溉用水總量為18161.80萬m3/年。

明確農業初始水權，明確農民用水戶協會的用水權利和義務，注明用途、總量、期限、可轉讓水量、轉讓條件等。試點灌區以總量控制為核心，科學決策調度、合理分配水權，有效發揮蓄水工程調節作用、有效發揮價格調節作用，堅持超用加價原則，優化水資源配置，保證入庫生態流量和統籌生活、生產、生態用水需求。

5）實行水權轉讓。鼓勵用水戶對節約的水量進行轉讓。在過渡階段也可以采取以下方式：同一農民用水合作組織內部的轉讓，由農民用水合作組織統一協調、用水戶之間平等協商，跨合作組織的由灌區管理單位協調。政府或其授權水行政主管部門、灌區管理單位可利用節水獎勵基金對節約用水量進行回購，保障用水戶獲得節水效益。在滿足區域內農業用水的前提下，節約的水量可以跨區域、跨流域、跨行業轉讓。

6）小型水利工程產權制度改革和管護機制。為貫徹落實水利部、財政部、國家發改委《關于開展農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作的通知》及湖南省湘水工管〔2014〕124號文件精神，扎實做好農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作，為了解決灌區灌溉工程老化失修、灌區末級渠系管理主體缺位、灌溉用水水費收繳困難、水費被挪用、農戶灌溉用水積極性不高、農業供水不及時，灌溉用水利用率低下以致灌區效益衰減等一系列問題，雙牌灌區開始探討一種能走出灌溉用水惡性循環的管理模式——參與式的灌溉管理體制，即把灌區斗渠及以下的田間工程交給農民自己管理。農民成立一種合作組織——農民用水戶協會，承擔起渠系的管護、灌溉配水、水費收繳等工作。

通過開展灌區農田水利產權現狀調查，明晰已建農田水利設施的產權，在確定產權工程范圍和基本原則的基礎上，完善程序和產權移交流程，發放產權證或簽訂產權協議，全面落實各種農田水利設施的產權、管護主體和責任。

在明晰農田水利工程所有權或產權協議的基礎上，采取政府對管護業務進行指導，由工程產權所有者自主選擇水利工程管護模式。管護經費的籌集以水利工程所有者為主、政府績效考核進行獎補為輔的辦法建立落實工程管護經費的長效機制。

5 結 語

通過農業水價綜合改革，執行終端水價，改革末級渠系管理體制能降低成本。末級渠道用水管理由用水戶協會自主管理，使農民真正體會到“誰投資、誰管理、誰維護、誰受益”，認識到自己是工程的主人，增強工程管護責任心和自覺性，不但讓農民增收，也保證了國家的糧食安全，還建立了工程運行管理的長效機制。促進節約用水，達到節水增效，提高水的利用率，改善生態環境，增加社會效益的目的。促進按用水計量收取水費，解決以前“大鍋水”造成的群眾負擔不合理問題，改善了項目區農業生產用水秩序，減少了水事糾紛。

項目實施，不僅直接改善了項目區生產條件，而且通過總結改革經驗，探索適應當前農村經濟特點的群管模式，有利于推進灌區全面實行“定額供水、計量收費、梯級計價、節約有獎、超用加價、水權可流轉”的農業水權制度，建立良性運行機制，實踐意義重大。