基層黨組織社會治理現代化探索*

中國民航大學 李汀，黃梓庭，陳宇新，陳文靜

一、基層黨組織社會治理現代化的困境

（一）基層黨組織領導法治建設的能力不足

堅持以法治推進社會治理是實現社會治理現代化的必經之路，也是實現社會治理現代化的首要步驟。然而，由于基層群眾自治組織缺乏一定的規范性、約束性，基層治理非法治化的現象尤為突出。因此，基層黨組織作為黨在最基層的組織，兼具作為執政黨的領導作用，自然就承擔起了將中央的思想貫徹到地方進而轉化到基層實踐中的重任。近年來，基層黨組織遵循黨中央的領導，不斷以法治治理推進基層社會治理，取得了不小的成就。但受到多種現實因素的制約，基層黨組織進行法治化治理依然存在一定的問題。

第一，基層黨組織黨員沒有較為系統地學習法律知識，因而法治意識比較淡薄。法律知識的學習是形成法律思維的理論基礎，對于推進基層治理法治化具有重要的價值。令人擔憂的是，在基層治理中，多數黨員僅以黨自上而下發布的紅色文件為依據，卻忽視法律規范在基層治理中的重要性。此外，法律體系的龐雜性決定了基層黨員需要耗費大量時間與精力進行學習，系統的學習方法能極大提升學習效率，但缺乏系統的學習方法成為一大阻礙，從而進一步降低了基層黨組織的工作效率。

第二，部分基層黨組織未將法治精神深度貫徹到治理實踐當中。實踐與運用是法律的重要價值。而當下，部分基層黨組織習慣以常識理論和道德規范為依據，以按照慣例和請教上級為方法治理基層，缺乏法治治理的實踐活動。

第三，治理可依據的法律法規和黨內規范不健全。國家的法律體系日益完善不置可否，但是基層治理所處理的多為生活瑣事，因而需要更為細致的規范來指導基層黨組織進行治理。

第四，部分基層黨組織黨員的非法行為未得到懲治。雖然目前國家對公權力濫用的打擊已取得一定成就，但仍有少部分基層黨員存在貪污賄賂等違法犯罪行為。基層治理是重要的治理環節，亦是最薄弱的監管環節。之所以薄弱，是因為基層扎根于群眾，部分群眾對于黨員干部的定位依舊是“官員”定位，對于黨員干部的形象認識依舊是“官官相護”。基層黨組織治理存在著類似“顯業績，可圖利”的大事搶著做，群眾剛需的服務卻未到位的現象。對內，這不但不利于基礎黨組織的作風建設，對外，更會降低其在群眾心中的威信。

（二）治理主體多元化背景下——基層黨組織協同能力的薄弱

現代治理理論強調政府并不是國家唯一的權力中心，各種公共的和私人機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的權力中心[1]。近年來，我國社會治理理念相較于社會管理的轉變，社會治理活動的主體不再單一化，而是更加強調治理主體的多元性，以及多元主體之間的協同作用。這就要求包括政府、社會組織及各部門、基層群眾在內的各種社會治理主體共同參與、協同治理。因此，如何充分調動多元主體共同治理，以及在多元主體共治背景下基層黨組織如何作為多元主體的“粘合點”，協調多個主體落實“共建共享共治”的基層治理理念，成為基層治理現代化建設的一大問題。

在常態化治理模式下，基層黨組織協調治理能力有待提升。以天津市松風東里社區為例，在常態化治理模式下，當地基層黨組織經常聯合當地大學舉辦社區活動、聯合律師事務所進行社區普法以及法律咨詢，還領導創建社區志愿者團隊，協同解決社區治理問題。但是在天津市松風東里社區這種多元化社會治理的體制下，依然存在多元主體協同能力有限的問題。由于基層黨組織協調能力薄弱，導致諸如其與基層志愿者團隊、大學、律師事務所等各主體以及這些主體之間溝通不夠順暢，其他主體與基層群眾粘合度不夠高，進而難以調動基層群眾參與各項事務的積極性。群眾作為基層治理的主體之一乃至對象之一，其參與基層治理的熱情至關重要，長此以往，基層社會治理能力的提升將受到一定的影響和阻礙。

總之，現代化治理對基層黨組織組織動員多元主體共治以及協調多元主體之間的資源配置、溝通交流提出了一定的要求。但現階段，由于基層黨組織協同能力的薄弱以及基層有效的工作制度的缺乏，導致其難以發揮“橋梁”的作用，難以達到聯動各個治理主體的效果。

（三）信息化治理背景下——基層黨組織智慧治理能力的缺乏

時代的不斷進步以及科技的迅猛發展，對基層黨組織的智慧治理能力提出了更高的要求。新科技譬如大數據、互聯網、云計算的出現為基層黨組織提供了一定的智慧治理的基礎，然而現階段卻較為缺乏系統的運用這些新科技解決基層黨組織治理社問題的能力，使得智慧治理的推進受到阻礙。

譬如數據基礎設施的建設問題。目前我們正由信息時代邁向數據時代，數據是開展基層治理工作的基石，如何獲取和存儲數據就成了亟須解決的問題。當前依靠寬帶網絡、物聯網、云計算等構建的公共服務平臺已經無法滿足需要。加之對于數據的抓取不全面、不精確會導致結果的謬以千里，而且我國數據處理技術發展較晚，目前仍處于追趕和模仿的階段，沒有更加先進的數據分析手段，在和別國的較量中難以獲得上風。如何能不滿足于現有的智慧治理結果，利用互聯網開源優勢，專注于開發更加先進的軟件平臺和算法，滿足大數據大規模運用的需求，是數據時代給我們的另一個挑戰。

在信息交流方面，也存在一些問題迫切需要借助“智慧治理”予以解決。基層黨組織需要將上級黨組織所發布的信息及時傳遞給人民群眾。另一方面，對于群眾普遍反映并且僅靠基層力量無法解決的問題，基層黨組織又需要及時將群眾反映的問題向上級組織進行反饋，進而解決基層問題，達到凝聚民心、有效治理的目的。然而，由于信息建設系統的缺乏，信息不對稱、信息獲取以及信息反饋滯后的現象頻頻發生，對基層黨組織信息建設造成了一定的沖擊。最后，智慧治理大背景下，信息數據的使用也會在一定程度上帶來道德倫理上的沖擊，給原有治理體系提出了問題。在大數據時代，每個人都像是透明的，一點看似微不足道的小信息都會暴露公民的私人信息。隱私權和知情權該怎樣保障、數據共享該怎樣實現就成為需要思考的問題。

二、基層黨組織社會治理現代化的策略

（一）提升法治能力

1.推選具有法治能力的黨員充實基層黨組織

黨員是基層黨組織的重要組成部分，推選黨員則是基層黨組織法治建設的重要環節之一。因此，民主科學地推選黨員顯得尤為重要。基層法治建設工作離不開人民群眾的支持與配合，而推選黨員時讓群眾參與其中，能夠讓群眾切實感受到黨組織對于人民權利的保護、對于法律制度的維護，讓推選成為民主推選，進而增強群眾對黨的信賴程度，推進基層黨組織的法律治理。

同時，科學推選也是提升基層黨組織法治能力的一大法寶，是提升基層黨組織法治能力的重要推力。科學推選黨員具體表現為對被推選的黨員各方面素質的考察，其中考察的重點是被推選者的法治思維。通過科學推選，可以提高黨內人員的科學素質與法律素養的平均水平。進而讓這些被推選成為干部的黨員在基層治理過程中可以提出有效的法治建議，供其他基層黨員思考法治問題、進行法治實踐，也能夠在黨內營造法治學習的濃厚氛圍，達到提升基層黨組織法治能力的良好效果。

民主推選與科學推選并行，讓基層黨組織成為以群眾信任為基石、以法律治理為階梯的基層法治治理的主體。

2.于黨內開設法律課堂

法治思維是可以通過后天的學習培養和發展的學習型思維。在黨內開設法律課堂宣講，鼓勵基層黨員積極參與以培養其法治思維。

在課堂模式上，為使所有基層黨員都可接受法律知識教育，可以開設線上線下兩種課堂模式，既可以考慮路途的遠近，也可以解決師資不平衡的問題。在授課內容上，以經過實踐檢驗并在基層中實用性較強的法律規范為主要內容，保障宣講法律條文的實用質量，合理減少基層黨員在法律體系中需要掌握的篇幅。在授課形式上，將法律規范和基礎實踐相結合，列舉全國基層法治的成功案例，采取視頻、實地考察等方式增強基層黨員對法治的理解和認同，學習依法治理的服務方法，樹立以法服眾的作風。

3.健全涉及基層黨組織的國家法律法規、黨內法規

有法可依是基層黨組織法治的前提。有關基層黨組織的國家法律法規、黨內規范是指導基層法治的科學依據。而今我國關于基層黨組織的國家法律法規、黨內法規還有待完善，需采取必要措施進行進一步完善。

首先，健全涉及基層黨組織的國家法律法規。在國家根本法、基本法和其他法律規定中，需進一步明確規定基層黨組織的權利和義務，規范基層黨組織治理行為和活動的原則和程序[2]。其次，完善涉及基層黨組織的黨內法規。黨內法規體現黨的意志和要求，現今需在黨內法規規范中增加基層黨組織的工作、活動和黨員行為的行為規矩[3]，方可更好地約束基層黨員干部，整頓基層黨組織。再次，在健全涉及基層黨組織的國家法律法規、黨內法規的過程中，還需傾聽黨員的基層立法建議，提高立法民主性。最后，在規范制定后普及的形式上，可以編輯基層黨規黨紀和法律法規手冊，并發放至基層黨員手中，以方便黨員集中學習和查找。

4.完善黨內外基層監督體系

監督是檢驗黨組織是否貫徹實施法治建設的一大利器。完善黨內外基層監督體系，將黨內監督和黨外監督有機結合，進而能夠全面從嚴治黨。在黨外監督上，成立人民、政府、民主黨派監督基層工作的領導小組，圍繞法治進行日常監督，對基層黨組織法治建設進行評價，對于不足之處提出建議。在黨內監督上，則要重點落實上級黨組織對違反紀律問題和法律問題的黨員干部的教育和處理，及時懲戒違法違紀的黨員干部。在黨內會議上，要批評怠于服務群眾的黨員，揭發檢舉黨員的違法違紀和腐敗行為并嚴厲打擊。由內而外完善基層黨組織監督體系，能夠更好地促進其法治建設。

（二）健全多元聯動機制

基于基層黨組織在社會治理中協同能力的薄弱，我們提出構建基層社會治理的聯動機制，即堅持黨的領導，吸納基層力量，聯動各基層治理主體共同治理，最終實現基層治理一加一大于二的治理效果。

1.堅持基層黨組織的領導地位

首先，黨的領導是當代中國基層社會治理最顯著的特征，黨領導基層社會治理是鞏固黨的執政基礎的客觀需要，是推進基層治理現代化的根本保障。而基層黨組織本身就是黨在基層的核心力量，因此，在基層社會治理中，有必要堅持基層黨組織的領導核心地位。

其次，堅持基層黨組織的領導是讓黨的力量深入到基層、使黨的思想貫徹至基層、使黨的政策有效落實在基層的有效途徑之一。黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。依靠基層黨組織充分發揮領導指揮以及模范先鋒的作用，不僅從政治上、思想上，更是從外化的行動上引領基層治理。除此之外，基層黨組織還能依托受其思想指導的基層政府執行的事務，強化其領導地位，以確保對基層社會的領導地位。

2.倡導其他治理主體共同參與

建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是我們基層黨組織的目標，對基層社會治理就提出了“包括基層黨組織、基層政府、社會組織及其部門、基層自治組織、基層群眾在內的全部主體”共同參與治理的要求。在這些主體之中，基層黨組織和基層政府是基層社會的治理主體，吸納其他主體共同參與治理則成為基層黨組織治理時需要思考的問題。

第一，吸納社會組織參與共治，基于基層黨組織的動員有效性、組織吸納性和政治性[4]，吸納動員社會組織及其部門參與社會共治本身就是基層黨組織潛在的優勢之一。另外，基層黨組織還能協同基層政府共同吸納社會組織和參與共治。

第二，吸納基層群眾自治組織參與自治、調動基層群眾自治積極性。群眾不僅要成為社會治理的參與者，也要在社會治理中積極成為自治者。首先，基層黨組織作為基層社會的戰斗堡壘，應當充分發揮其深入農村和社區凝聚民心、匯聚力量的作用，積極宣傳和調動群眾自治積極性。其次，基層黨組織要堅持以人民為中心，為人民謀幸福。目前，我們存在著人民日益增長對美好生活的需求與不平衡、不充分的發展之間的矛盾。基層黨組織應該完善網狀化的群眾訴求表達機制，即不是自下而上的表達機制，而是沒有權利中心、平等協商的機制。通過傾聽群眾的需求，組織開展滿足人民更高生活需求的活動，進而增強群眾對“共治”的心理認同感。最后，建立相應的激勵機制也是動員群眾共治的方法之一。

3.建立“整合式”的治理機制

通過吸取社區治理“三社聯動的治理機制”以及基層黨組織應急管理中的“整合式危機管理體系”的經驗，我們也提出在基層社會治理中建立一種“整合式”的治理機制，即以基層黨組織為領導者，構建“政府、社會組織、基層群眾自治組織”協同治理、基層群眾廣泛參與的機制。

想要達到整合式治理的效果，必須以一些機制的完善作為保障。首先，為了整合各類要素和資源，需要健全完善基層網格化組織架構，即建立基層“全科網格”[7]。在這種架構下，各個治理主體分類梳理、逐級分流、按責轉辦網格工作，使得基層工作效率得到明顯的提高、治理范圍也得到較為全面的覆蓋。其次，為了提升各主體之間的關聯性，主體間溝通交流、共享資源的平臺建設也是不可或缺的，這部分問題的解決還要依靠智慧治理的方法，將科技“云網”與網格“人網”相結合。

（三）提高智慧治理能力

“科技支撐”助力社會治理體系的完善，在這一大方向下，智能治理之路迎來了新的契機。智能治理旨在保障民生、環保，維護公共安全，為群眾創造更好的城市生活，是提高服務水平，打造服務型政府的必然選擇。提高智慧治理能力可從以下思路入手：

1.加快建設數據基礎設施

我們應加強對時代的認識，加大對數據這一領域的投入，運用5G、萬物互聯等技術，吸取Hadoop生態圈的優秀經驗，打造屬于自己的數據技術。基層黨組織應合零為整，打造一個一體化的公共服務平臺。此平臺依靠大數據，應具有完整性、系統性。各部門加強協作，整合現在掌握的數據，對外進行適當程度的開放，對內互相交流。例如，健康碼時期，個人信息的提取和調用就有多部門的協作，既便利了群眾又節約了時間。我們應借鑒當前大數據應用方法，公開如人口、氣象、地理、經濟等原始數據，搭建屬于我國的大數據基礎設施平臺，加速數據交流，優化公共服務。

2.加速建立信息交流平臺

在信息交流方面，要建設合理有效的信息系統，達到上傳下達零障礙、零延遲的目的。建立統一的政務信息平臺，基層黨組織產生和接收到的數據可以實時上傳，高一級的管理機構也可以直接調用最原始的信息，最大限度地減少信息損失，避免層層傳遞過程中的二次解讀和各自為政。也可以借助人工智能技術來解決信息傳遞“最后一公里”的問題，通過人工智能應用，可以銜接過程和結果，破解信息傳播困境，解決基層黨組織“有信息，無平臺”和公民“有需求，無能力”的矛盾局面。使信息精準、快速投遞。

3.加快立法以規范數據運用

在治理體系方面，我們應構建規范的、嚴格的數據管理制度，平衡安全和自由。隨著透明化行政的不斷發展，公民會對決策的方式和結果提出質疑，決策的合法性和正當性如何保證？

答案是立法先行。中國亟須一部可以通過對數據提出質疑甚至申訴的法律來規范數據的合理運用，加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡空間保護、互聯網社會管理等方面的法律法規，依法規范網絡行為，為網絡這片“無法之地”套上法律的準繩。推動數據立法，建立符合中國特色社會主義現狀的數據應用法律體系，構建數據管理制度。完善網絡、技術、安全三方面的立法和規范，最終全方位地保障公民信息安全。加快制定數據從產生到利用這一鏈條的產業規范，明確擁有者，使用者、管理者，的權責，對于越線行為加以嚴懲。并以國家公信力為依托，對數據進行保密處理。

三、結語

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨和國家事業的重要目標，而基層黨組織社會治理的現代化建設又是實現國家治理體系和治理能力現代化的要求和體現。時代在變，人們的思想觀念在變，社會治理現代化的要求也一直在革新。因此，推進基層黨組織社會治理現代化，需要基于現代化治理的要求，順應時代的發展、聚焦社會的協同、關注科技的進步，多方位、多角度進行建設。堅持以法治治理為本，堅持基層黨組織的引領，吸納多元主體參與社會共治，健全多元聯動機制，融合智慧治理，使基層黨組織社會治理現代化建設得以推進，為國家治理體系和治理能力現代化增添力量。