政府推進清單制度存在的困境研究

中共株洲市委黨校 周敏

推進地方政府“清單制度”建設，是黨中央、國務院部署的重要改革任務，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎，與當年重塑市場經濟主體地位、構建中國特色社會主義市場經濟體系、實現經濟管理能力現代化有異曲同工之處。全面深化改革要求在公共生產領域重塑公共治理主體，而政府恰恰是公共治理的核心主體。重塑公共治理主體，客觀上要求政府推行“清單制度”，讓政府回歸本位進“籠子”，確保其依法依規行使公共權力，履行公共責任，并為其它治理主體的責任履行和權力行使提供保障。明確政府權力范圍、理清政府與市場邊界、激發社會組織活力等“清單制度”建設的內容是公共治理理論的彰顯，更是中國特色社會主義理論的重要實踐。

一、政府推進“清單制度”建設的背景

政府推進三張施政“清單”即為：政府要拿出“權力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”；給出“負面清單”，明確企業不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責任清單”，明確政府該怎么管市場，做到“法定責任必須為”。在我國進行全面深化改革重要關頭詳解“三個清單”，具有特定的國際、國內背景。

（一）國際治理中國需主動參與、主動作為

1.高標準的全球貿易投資規則體系正在加快形成

改革開放40多年，我國經濟社會發展成就舉世矚目，政府治理、市場治理等不斷規范和完善。但對標TPP的設定標準，在關稅減讓、勞工標準、農產品貿易、知識產權保護等方面存在許多不足。因此，推進“清單制度”建設，重塑公共治理主體、流程和標準，提高我國在新規則新體系中的競爭力勢在必行。

2.現代化的全球治理體系及能力需共商共建共享

積極參與全球政治、經濟規則制定，充分表達我國對建立國際政治經濟新秩序的主張和訴求，推動國際政治、經濟秩序朝著更加公正合理的方向發展，是我國維持并進一步開創有利于深化改革開放、發展國際環境的需要，也是滿足國際社會希望中國發揮更大作用的需要。隨著我國經濟社會的發展，引導國際話語權的影響力也在不斷提升，中國亟需主動參與國際政治經濟新秩序的構建。推進“清單制度”建設，主動融入全球治理體系。中國要想真正融入全球治理體系，必須改造和提升自己以兼容國際通行的治理標準和模式，而改造和提升的一個重大實踐就是推進“清單制度”建設，通過深化體制機制改革這一舉措來優化現行政府行為模式，通過積極推進我國政府及市場與國際接軌，積極參與到國際規則的制定之中，進一步促進我國治理體系和治理能力的國際化。

（二）國內治理我們需重塑主體、提質升級

1.重塑公共治理主體，夯實國內治理提質升級的基礎

公共治理主體既包括政府，也包括公共領域等其它公權力主體，國內治理提質升級的一個重要前提和保障就是重塑公共治理主體，開列“權力清單”，理清政府與市場、社會之間的邊界。2013年首次提出“權力清單”概念:“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，有利于把政府權力關進制度的籠子里，打造有限、有為、有效的法治政府和服務型政府。2013年底指出要“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，而“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”是加快建設法治政府的重要內容。重塑公共治理主體，就要對照國際通行規則，既要重塑政府治理主體，也要重塑公共領域的其它治理主體。當前，地方政府已加緊進行權力清單制度的編制和公開工作。我們要實現“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設新目標，要發揮市場在資源配置中的決定作用，要激發社會組織活力，公開“權力清單”是極其重要的一步。

2.明確公共治理權責，強化國內治理提質升級的保障

要真正實現國內治理提質升級，還必須明確公共治理主體權責。“權力清單”制度的編制和公開，有利于從源頭上預防和遏制腐敗。但把權力關進制度的籠子里是否就意味著一勞永逸、萬事大吉呢？答案是否定的，雖然權力被關進叫做“權力清單”的籠子里，但如果籠子不甚牢固或是間隙較大，權力還是可以跑出來，照樣會傷人。要想“權力清單”真正發揮作用，“責任清單”還需及時跟上。只有形成全方位、經常化、立體式的監督和責任追究機制，將責任、義務與手中的權力有機結合起來，“權力清單”才能真正體現公開，取得應有成效，真正做到還權于眾、還權于民。

二、我國“清單”制度建設存在的困境

從國際、國內的背景分析來看，政府“清單”制度的建設是政府當前和今后一段時期全面深化改革的戰略任務，也是政府改革的難點。

（一）對 “清單”制度建設整體認識不充分

對地方政府“清單”制度建設問題的認識，迄今為止理論界并無統一的標準，在理論的深度和廣度上有待進一步的研究。政府“清單”制度的建設同樣面臨此類問題，具體表現在以下幾個方面：

1.對“清單”制度建設理論上認識不高不深

（1）理論認識的深度、廣度不足，不系統、不全面。政府“清單”制度建設作為國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，地方政府的決策者在認識上還存在一定的差距，往往不能從國家戰略的高度認識“清單”建設對于全面深化行政體制改革、促進政府轉型，建設法治政府、創新政府、廉潔政府具有重要意義。據調查，涉及到的政府主要部門如市政府法制辦、市發改委、市編辦、市財政局等部門在編制“清單”時，缺乏系統思維，相互間的協調和配合不夠，有些各自為政，有些生搬硬套，缺乏創新。其根本原因在于對“清單”制度認識缺乏理論上的指導，對清單制度建設的現實意義認識不足。

（2）就事論事，以文件應付文件，沒有上升到法治政府、服務型政府的高度。“清單”制度的建設，不能僅僅停留在就事論事的層面，而應該從系統治理的高度，認識到清單制度的落實，必須依賴于其他相關配套制度的建立和完善。如“權力清單”制度的編制，主要是由市政府法制辦牽頭制度，很少有相關專家、第三方權威機構以及市民代表參與，難免會影響清單制度的執行。特別是在推行“清單”制度時，公眾的知曉度不高，對制度出臺所帶來的政策紅利宣傳不到位，離服務型政府的要求相差較遠。

2.對“清單”制度建設操作層面照搬乏新

對“清單”制度建設的推行，首先操作者主觀上對該制度缺乏統一認識；其次在操作標準上，沒有形成統一標準，給制度的推行帶來阻力。再次，對后續清單制度改革沒有長遠規劃，工作主動性不強，積極性不高。如對政府機關改革中事業單位行政職能回歸問題，上級政府還未明確如何操作，因此地方政府的改革只能是等待上級的指示，這就勢必影響到地方政府改革的進一步推進。

（二）“清單”制度建設推進過程中頂層設計不完善

1.“清單”制度推進主體單一，參與方式簡單

雖然在“清單”制度的推進工作進展順利，在推進進程中排在領先地位，但在推進方式上習慣于由政府推進的“運動式”方式，參與主體單一，形式重于內容，有些部門往往采取應付式的態度，走走過場，實際效果不佳。如，為應付上級部門的檢查，市級部門采取“趕場子”的方式，要求各個部門在上報本部門的權力清單和責任清單時，往往采取應付的態度，先報上去再說，至于是否符合本市經濟社會發展的要求考慮較少。特別是清單制度制定過程缺乏權威第三方參與，屬于自娛自樂式推進。這種推進方式，往往會導致制度推進的利益相關者會產生較多的分歧和矛盾，降低政府的公信力和制度的權威性。

2.推進過程中各部門分工協調配合不足

雖然清單制度的工作推進，明確了牽頭部門和配合部門，但部門之間的分工協作不足，導致推進工作的效率不高。比如按照市里的統一部署，市縣兩級必須在今年6月底前公布“權力清單”和“責任清單”，但從實際推行情況看，縣市區的推進速度比較滯后。

（三）“清單”制度建設推進效果不明顯

1.推進效果缺乏后續評估

清單制度推行將近一年的時間，但對制度運行的效果評價，還未出臺相應的措施。雖然每年的年終考核會涉及到政府部門的履職情況，但清單制度剛剛建立，對清單制度的推行效果還未納入考核的范圍。因此在清單制度的推行中勢必會導致動力不足，積極性不高。

2.推進效果的評估主體不明確

清單制度的評估主體主要依賴上級政府部門，而并未引進第三方評估機構。較為單一的制度推行主體導致政府部門缺乏動力和目標，影響工作的積極性，使評估的效果大打折扣。

3.推進效果的評估標準不統一

標準不一導致各部門往往從各自部門利益出發，影響到制度的整體推進。由于省級政府對市級政府的評估也缺乏統一的標準，部門之間的條塊分割嚴重，各自站在部門的利益出發，給清單制度的推行帶來了較大的阻力。

4.推進效果的評估結果對政府部門約束力不強

缺乏強制性的約束，政府部門之間的協作性就不高，工作的主動性就不強。只有把制度評估的結果作為考核部門績效的重要依據，才能有力地促進各個部門的積極性與主動性。同時也需要地方的主要領導人認識清單制度對全面深化政府改革的戰略意義，才能真正推進清單制度的順利實施和進一步的完善。