政府推進(jìn)清單制度存在的困境研究

中共株洲市委黨校 周敏

推進(jìn)地方政府“清單制度”建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，與當(dāng)年重塑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位、構(gòu)建中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理能力現(xiàn)代化有異曲同工之處。全面深化改革要求在公共生產(chǎn)領(lǐng)域重塑公共治理主體，而政府恰恰是公共治理的核心主體。重塑公共治理主體，客觀上要求政府推行“清單制度”，讓政府回歸本位進(jìn)“籠子”，確保其依法依規(guī)行使公共權(quán)力，履行公共責(zé)任，并為其它治理主體的責(zé)任履行和權(quán)力行使提供保障。明確政府權(quán)力范圍、理清政府與市場(chǎng)邊界、激發(fā)社會(huì)組織活力等“清單制度”建設(shè)的內(nèi)容是公共治理理論的彰顯，更是中國特色社會(huì)主義理論的重要實(shí)踐。

一、政府推進(jìn)“清單制度”建設(shè)的背景

政府推進(jìn)三張施政“清單”即為：政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負(fù)面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府該怎么管市場(chǎng)，做到“法定責(zé)任必須為”。在我國進(jìn)行全面深化改革重要關(guān)頭詳解“三個(gè)清單”，具有特定的國際、國內(nèi)背景。

（一）國際治理中國需主動(dòng)參與、主動(dòng)作為

1.高標(biāo)準(zhǔn)的全球貿(mào)易投資規(guī)則體系正在加快形成

改革開放40多年，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就舉世矚目，政府治理、市場(chǎng)治理等不斷規(guī)范和完善。但對(duì)標(biāo)TPP的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，在關(guān)稅減讓、勞工標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面存在許多不足。因此，推進(jìn)“清單制度”建設(shè)，重塑公共治理主體、流程和標(biāo)準(zhǔn)，提高我國在新規(guī)則新體系中的競(jìng)爭(zhēng)力勢(shì)在必行。

2.現(xiàn)代化的全球治理體系及能力需共商共建共享

積極參與全球政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定，充分表達(dá)我國對(duì)建立國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的主張和訴求，推動(dòng)國際政治、經(jīng)濟(jì)秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展，是我國維持并進(jìn)一步開創(chuàng)有利于深化改革開放、發(fā)展國際環(huán)境的需要，也是滿足國際社會(huì)希望中國發(fā)揮更大作用的需要。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，引導(dǎo)國際話語權(quán)的影響力也在不斷提升，中國亟需主動(dòng)參與國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序的構(gòu)建。推進(jìn)“清單制度”建設(shè)，主動(dòng)融入全球治理體系。中國要想真正融入全球治理體系，必須改造和提升自己以兼容國際通行的治理標(biāo)準(zhǔn)和模式，而改造和提升的一個(gè)重大實(shí)踐就是推進(jìn)“清單制度”建設(shè)，通過深化體制機(jī)制改革這一舉措來優(yōu)化現(xiàn)行政府行為模式，通過積極推進(jìn)我國政府及市場(chǎng)與國際接軌，積極參與到國際規(guī)則的制定之中，進(jìn)一步促進(jìn)我國治理體系和治理能力的國際化。

（二）國內(nèi)治理我們需重塑主體、提質(zhì)升級(jí)

1.重塑公共治理主體，夯實(shí)國內(nèi)治理提質(zhì)升級(jí)的基礎(chǔ)

公共治理主體既包括政府，也包括公共領(lǐng)域等其它公權(quán)力主體，國內(nèi)治理提質(zhì)升級(jí)的一個(gè)重要前提和保障就是重塑公共治理主體，開列“權(quán)力清單”，理清政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的邊界。2013年首次提出“權(quán)力清單”概念:“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，有利于把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，打造有限、有為、有效的法治政府和服務(wù)型政府。2013年底指出要“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，而“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”是加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。重塑公共治理主體，就要對(duì)照國際通行規(guī)則，既要重塑政府治理主體，也要重塑公共領(lǐng)域的其它治理主體。當(dāng)前，地方政府已加緊進(jìn)行權(quán)力清單制度的編制和公開工作。我們要實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設(shè)新目標(biāo)，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，要激發(fā)社會(huì)組織活力，公開“權(quán)力清單”是極其重要的一步。

2.明確公共治理權(quán)責(zé)，強(qiáng)化國內(nèi)治理提質(zhì)升級(jí)的保障

要真正實(shí)現(xiàn)國內(nèi)治理提質(zhì)升級(jí)，還必須明確公共治理主體權(quán)責(zé)。“權(quán)力清單”制度的編制和公開，有利于從源頭上預(yù)防和遏制腐敗。但把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里是否就意味著一勞永逸、萬事大吉呢？答案是否定的，雖然權(quán)力被關(guān)進(jìn)叫做“權(quán)力清單”的籠子里，但如果籠子不甚牢固或是間隙較大，權(quán)力還是可以跑出來，照樣會(huì)傷人。要想“權(quán)力清單”真正發(fā)揮作用，“責(zé)任清單”還需及時(shí)跟上。只有形成全方位、經(jīng)?；?、立體式的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，將責(zé)任、義務(wù)與手中的權(quán)力有機(jī)結(jié)合起來，“權(quán)力清單”才能真正體現(xiàn)公開，取得應(yīng)有成效，真正做到還權(quán)于眾、還權(quán)于民。

二、我國“清單”制度建設(shè)存在的困境

從國際、國內(nèi)的背景分析來看，政府“清單”制度的建設(shè)是政府當(dāng)前和今后一段時(shí)期全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)，也是政府改革的難點(diǎn)。

（一）對(duì) “清單”制度建設(shè)整體認(rèn)識(shí)不充分

對(duì)地方政府“清單”制度建設(shè)問題的認(rèn)識(shí)，迄今為止理論界并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在理論的深度和廣度上有待進(jìn)一步的研究。政府“清單”制度的建設(shè)同樣面臨此類問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.對(duì)“清單”制度建設(shè)理論上認(rèn)識(shí)不高不深

（1）理論認(rèn)識(shí)的深度、廣度不足，不系統(tǒng)、不全面。政府“清單”制度建設(shè)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，地方政府的決策者在認(rèn)識(shí)上還存在一定的差距，往往不能從國家戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)“清單”建設(shè)對(duì)于全面深化行政體制改革、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府具有重要意義。據(jù)調(diào)查，涉及到的政府主要部門如市政府法制辦、市發(fā)改委、市編辦、市財(cái)政局等部門在編制“清單”時(shí)，缺乏系統(tǒng)思維，相互間的協(xié)調(diào)和配合不夠，有些各自為政，有些生搬硬套，缺乏創(chuàng)新。其根本原因在于對(duì)“清單”制度認(rèn)識(shí)缺乏理論上的指導(dǎo)，對(duì)清單制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義認(rèn)識(shí)不足。

（2）就事論事，以文件應(yīng)付文件，沒有上升到法治政府、服務(wù)型政府的高度?！扒鍐巍敝贫鹊慕ㄔO(shè)，不能僅僅停留在就事論事的層面，而應(yīng)該從系統(tǒng)治理的高度，認(rèn)識(shí)到清單制度的落實(shí)，必須依賴于其他相關(guān)配套制度的建立和完善。如“權(quán)力清單”制度的編制，主要是由市政府法制辦牽頭制度，很少有相關(guān)專家、第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)以及市民代表參與，難免會(huì)影響清單制度的執(zhí)行。特別是在推行“清單”制度時(shí)，公眾的知曉度不高，對(duì)制度出臺(tái)所帶來的政策紅利宣傳不到位，離服務(wù)型政府的要求相差較遠(yuǎn)。

2.對(duì)“清單”制度建設(shè)操作層面照搬乏新

對(duì)“清單”制度建設(shè)的推行，首先操作者主觀上對(duì)該制度缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)；其次在操作標(biāo)準(zhǔn)上，沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，給制度的推行帶來阻力。再次，對(duì)后續(xù)清單制度改革沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃，工作主動(dòng)性不強(qiáng)，積極性不高。如對(duì)政府機(jī)關(guān)改革中事業(yè)單位行政職能回歸問題，上級(jí)政府還未明確如何操作，因此地方政府的改革只能是等待上級(jí)的指示，這就勢(shì)必影響到地方政府改革的進(jìn)一步推進(jìn)。

（二）“清單”制度建設(shè)推進(jìn)過程中頂層設(shè)計(jì)不完善

1.“清單”制度推進(jìn)主體單一，參與方式簡(jiǎn)單

雖然在“清單”制度的推進(jìn)工作進(jìn)展順利，在推進(jìn)進(jìn)程中排在領(lǐng)先地位，但在推進(jìn)方式上習(xí)慣于由政府推進(jìn)的“運(yùn)動(dòng)式”方式，參與主體單一，形式重于內(nèi)容，有些部門往往采取應(yīng)付式的態(tài)度，走走過場(chǎng)，實(shí)際效果不佳。如，為應(yīng)付上級(jí)部門的檢查，市級(jí)部門采取“趕場(chǎng)子”的方式，要求各個(gè)部門在上報(bào)本部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單時(shí)，往往采取應(yīng)付的態(tài)度，先報(bào)上去再說，至于是否符合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求考慮較少。特別是清單制度制定過程缺乏權(quán)威第三方參與，屬于自娛自樂式推進(jìn)。這種推進(jìn)方式，往往會(huì)導(dǎo)致制度推進(jìn)的利益相關(guān)者會(huì)產(chǎn)生較多的分歧和矛盾，降低政府的公信力和制度的權(quán)威性。

2.推進(jìn)過程中各部門分工協(xié)調(diào)配合不足

雖然清單制度的工作推進(jìn)，明確了牽頭部門和配合部門，但部門之間的分工協(xié)作不足，導(dǎo)致推進(jìn)工作的效率不高。比如按照市里的統(tǒng)一部署，市縣兩級(jí)必須在今年6月底前公布“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，但從實(shí)際推行情況看，縣市區(qū)的推進(jìn)速度比較滯后。

（三）“清單”制度建設(shè)推進(jìn)效果不明顯

1.推進(jìn)效果缺乏后續(xù)評(píng)估

清單制度推行將近一年的時(shí)間，但對(duì)制度運(yùn)行的效果評(píng)價(jià)，還未出臺(tái)相應(yīng)的措施。雖然每年的年終考核會(huì)涉及到政府部門的履職情況，但清單制度剛剛建立，對(duì)清單制度的推行效果還未納入考核的范圍。因此在清單制度的推行中勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致動(dòng)力不足，積極性不高。

2.推進(jìn)效果的評(píng)估主體不明確

清單制度的評(píng)估主體主要依賴上級(jí)政府部門，而并未引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。較為單一的制度推行主體導(dǎo)致政府部門缺乏動(dòng)力和目標(biāo)，影響工作的積極性，使評(píng)估的效果大打折扣。

3.推進(jìn)效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致各部門往往從各自部門利益出發(fā)，影響到制度的整體推進(jìn)。由于省級(jí)政府對(duì)市級(jí)政府的評(píng)估也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，部門之間的條塊分割嚴(yán)重，各自站在部門的利益出發(fā)，給清單制度的推行帶來了較大的阻力。

4.推進(jìn)效果的評(píng)估結(jié)果對(duì)政府部門約束力不強(qiáng)

缺乏強(qiáng)制性的約束，政府部門之間的協(xié)作性就不高，工作的主動(dòng)性就不強(qiáng)。只有把制度評(píng)估的結(jié)果作為考核部門績(jī)效的重要依據(jù)，才能有力地促進(jìn)各個(gè)部門的積極性與主動(dòng)性。同時(shí)也需要地方的主要領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)清單制度對(duì)全面深化政府改革的戰(zhàn)略意義，才能真正推進(jìn)清單制度的順利實(shí)施和進(jìn)一步的完善。