政府推進清單制度存在的困境研究

中共株洲市委黨校 周敏

推進地方政府“清單制度”建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，與當(dāng)年重塑市場經(jīng)濟主體地位、構(gòu)建中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系、實現(xiàn)經(jīng)濟管理能力現(xiàn)代化有異曲同工之處。全面深化改革要求在公共生產(chǎn)領(lǐng)域重塑公共治理主體，而政府恰恰是公共治理的核心主體。重塑公共治理主體，客觀上要求政府推行“清單制度”，讓政府回歸本位進“籠子”，確保其依法依規(guī)行使公共權(quán)力，履行公共責(zé)任，并為其它治理主體的責(zé)任履行和權(quán)力行使提供保障。明確政府權(quán)力范圍、理清政府與市場邊界、激發(fā)社會組織活力等“清單制度”建設(shè)的內(nèi)容是公共治理理論的彰顯，更是中國特色社會主義理論的重要實踐。

一、政府推進“清單制度”建設(shè)的背景

政府推進三張施政“清單”即為：政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府該怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”。在我國進行全面深化改革重要關(guān)頭詳解“三個清單”，具有特定的國際、國內(nèi)背景。

（一）國際治理中國需主動參與、主動作為

1.高標(biāo)準(zhǔn)的全球貿(mào)易投資規(guī)則體系正在加快形成

改革開放40多年，我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就舉世矚目，政府治理、市場治理等不斷規(guī)范和完善。但對標(biāo)TPP的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，在關(guān)稅減讓、勞工標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面存在許多不足。因此，推進“清單制度”建設(shè)，重塑公共治理主體、流程和標(biāo)準(zhǔn)，提高我國在新規(guī)則新體系中的競爭力勢在必行。

2.現(xiàn)代化的全球治理體系及能力需共商共建共享

積極參與全球政治、經(jīng)濟規(guī)則制定，充分表達我國對建立國際政治經(jīng)濟新秩序的主張和訴求，推動國際政治、經(jīng)濟秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展，是我國維持并進一步開創(chuàng)有利于深化改革開放、發(fā)展國際環(huán)境的需要，也是滿足國際社會希望中國發(fā)揮更大作用的需要。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，引導(dǎo)國際話語權(quán)的影響力也在不斷提升，中國亟需主動參與國際政治經(jīng)濟新秩序的構(gòu)建。推進“清單制度”建設(shè)，主動融入全球治理體系。中國要想真正融入全球治理體系，必須改造和提升自己以兼容國際通行的治理標(biāo)準(zhǔn)和模式，而改造和提升的一個重大實踐就是推進“清單制度”建設(shè)，通過深化體制機制改革這一舉措來優(yōu)化現(xiàn)行政府行為模式，通過積極推進我國政府及市場與國際接軌，積極參與到國際規(guī)則的制定之中，進一步促進我國治理體系和治理能力的國際化。

（二）國內(nèi)治理我們需重塑主體、提質(zhì)升級

1.重塑公共治理主體，夯實國內(nèi)治理提質(zhì)升級的基礎(chǔ)

公共治理主體既包括政府，也包括公共領(lǐng)域等其它公權(quán)力主體，國內(nèi)治理提質(zhì)升級的一個重要前提和保障就是重塑公共治理主體，開列“權(quán)力清單”，理清政府與市場、社會之間的邊界。2013年首次提出“權(quán)力清單”概念:“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”，有利于把政府權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，打造有限、有為、有效的法治政府和服務(wù)型政府。2013年底指出要“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，而“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”是加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。重塑公共治理主體，就要對照國際通行規(guī)則，既要重塑政府治理主體，也要重塑公共領(lǐng)域的其它治理主體。當(dāng)前，地方政府已加緊進行權(quán)力清單制度的編制和公開工作。我們要實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設(shè)新目標(biāo)，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，要激發(fā)社會組織活力，公開“權(quán)力清單”是極其重要的一步。

2.明確公共治理權(quán)責(zé)，強化國內(nèi)治理提質(zhì)升級的保障

要真正實現(xiàn)國內(nèi)治理提質(zhì)升級，還必須明確公共治理主體權(quán)責(zé)。“權(quán)力清單”制度的編制和公開，有利于從源頭上預(yù)防和遏制腐敗。但把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里是否就意味著一勞永逸、萬事大吉呢？答案是否定的，雖然權(quán)力被關(guān)進叫做“權(quán)力清單”的籠子里，但如果籠子不甚牢固或是間隙較大，權(quán)力還是可以跑出來，照樣會傷人。要想“權(quán)力清單”真正發(fā)揮作用，“責(zé)任清單”還需及時跟上。只有形成全方位、經(jīng)常化、立體式的監(jiān)督和責(zé)任追究機制，將責(zé)任、義務(wù)與手中的權(quán)力有機結(jié)合起來，“權(quán)力清單”才能真正體現(xiàn)公開，取得應(yīng)有成效，真正做到還權(quán)于眾、還權(quán)于民。

二、我國“清單”制度建設(shè)存在的困境

從國際、國內(nèi)的背景分析來看，政府“清單”制度的建設(shè)是政府當(dāng)前和今后一段時期全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)，也是政府改革的難點。

（一）對 “清單”制度建設(shè)整體認(rèn)識不充分

對地方政府“清單”制度建設(shè)問題的認(rèn)識，迄今為止理論界并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在理論的深度和廣度上有待進一步的研究。政府“清單”制度的建設(shè)同樣面臨此類問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.對“清單”制度建設(shè)理論上認(rèn)識不高不深

（1）理論認(rèn)識的深度、廣度不足，不系統(tǒng)、不全面。政府“清單”制度建設(shè)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，地方政府的決策者在認(rèn)識上還存在一定的差距，往往不能從國家戰(zhàn)略的高度認(rèn)識“清單”建設(shè)對于全面深化行政體制改革、促進政府轉(zhuǎn)型，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府具有重要意義。據(jù)調(diào)查，涉及到的政府主要部門如市政府法制辦、市發(fā)改委、市編辦、市財政局等部門在編制“清單”時，缺乏系統(tǒng)思維，相互間的協(xié)調(diào)和配合不夠，有些各自為政，有些生搬硬套，缺乏創(chuàng)新。其根本原因在于對“清單”制度認(rèn)識缺乏理論上的指導(dǎo)，對清單制度建設(shè)的現(xiàn)實意義認(rèn)識不足。

（2）就事論事，以文件應(yīng)付文件，沒有上升到法治政府、服務(wù)型政府的高度。“清單”制度的建設(shè)，不能僅僅停留在就事論事的層面，而應(yīng)該從系統(tǒng)治理的高度，認(rèn)識到清單制度的落實，必須依賴于其他相關(guān)配套制度的建立和完善。如“權(quán)力清單”制度的編制，主要是由市政府法制辦牽頭制度，很少有相關(guān)專家、第三方權(quán)威機構(gòu)以及市民代表參與，難免會影響清單制度的執(zhí)行。特別是在推行“清單”制度時，公眾的知曉度不高，對制度出臺所帶來的政策紅利宣傳不到位，離服務(wù)型政府的要求相差較遠。

2.對“清單”制度建設(shè)操作層面照搬乏新

對“清單”制度建設(shè)的推行，首先操作者主觀上對該制度缺乏統(tǒng)一認(rèn)識；其次在操作標(biāo)準(zhǔn)上，沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，給制度的推行帶來阻力。再次，對后續(xù)清單制度改革沒有長遠規(guī)劃，工作主動性不強，積極性不高。如對政府機關(guān)改革中事業(yè)單位行政職能回歸問題，上級政府還未明確如何操作，因此地方政府的改革只能是等待上級的指示，這就勢必影響到地方政府改革的進一步推進。

（二）“清單”制度建設(shè)推進過程中頂層設(shè)計不完善

1.“清單”制度推進主體單一，參與方式簡單

雖然在“清單”制度的推進工作進展順利，在推進進程中排在領(lǐng)先地位，但在推進方式上習(xí)慣于由政府推進的“運動式”方式，參與主體單一，形式重于內(nèi)容，有些部門往往采取應(yīng)付式的態(tài)度，走走過場，實際效果不佳。如，為應(yīng)付上級部門的檢查，市級部門采取“趕場子”的方式，要求各個部門在上報本部門的權(quán)力清單和責(zé)任清單時，往往采取應(yīng)付的態(tài)度，先報上去再說，至于是否符合本市經(jīng)濟社會發(fā)展的要求考慮較少。特別是清單制度制定過程缺乏權(quán)威第三方參與，屬于自娛自樂式推進。這種推進方式，往往會導(dǎo)致制度推進的利益相關(guān)者會產(chǎn)生較多的分歧和矛盾，降低政府的公信力和制度的權(quán)威性。

2.推進過程中各部門分工協(xié)調(diào)配合不足

雖然清單制度的工作推進，明確了牽頭部門和配合部門，但部門之間的分工協(xié)作不足，導(dǎo)致推進工作的效率不高。比如按照市里的統(tǒng)一部署，市縣兩級必須在今年6月底前公布“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，但從實際推行情況看，縣市區(qū)的推進速度比較滯后。

（三）“清單”制度建設(shè)推進效果不明顯

1.推進效果缺乏后續(xù)評估

清單制度推行將近一年的時間，但對制度運行的效果評價，還未出臺相應(yīng)的措施。雖然每年的年終考核會涉及到政府部門的履職情況，但清單制度剛剛建立，對清單制度的推行效果還未納入考核的范圍。因此在清單制度的推行中勢必會導(dǎo)致動力不足，積極性不高。

2.推進效果的評估主體不明確

清單制度的評估主體主要依賴上級政府部門，而并未引進第三方評估機構(gòu)。較為單一的制度推行主體導(dǎo)致政府部門缺乏動力和目標(biāo)，影響工作的積極性，使評估的效果大打折扣。

3.推進效果的評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致各部門往往從各自部門利益出發(fā)，影響到制度的整體推進。由于省級政府對市級政府的評估也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，部門之間的條塊分割嚴(yán)重，各自站在部門的利益出發(fā)，給清單制度的推行帶來了較大的阻力。

4.推進效果的評估結(jié)果對政府部門約束力不強

缺乏強制性的約束，政府部門之間的協(xié)作性就不高，工作的主動性就不強。只有把制度評估的結(jié)果作為考核部門績效的重要依據(jù)，才能有力地促進各個部門的積極性與主動性。同時也需要地方的主要領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識清單制度對全面深化政府改革的戰(zhàn)略意義，才能真正推進清單制度的順利實施和進一步的完善。