國家視閾下的環(huán)境治理策略

中國海洋大學水產(chǎn)學院 王思遠

一、引言

各國經(jīng)濟體之間的密切往來帶來了信息、資金、商品等的快速流動和交換。一方面，經(jīng)濟全球化下的商業(yè)文明憑借其繁復多樣的物質資料給人們的生活帶來了動力、給社會的發(fā)展帶來了推力；另一方面，出于資本的逐利天性以及當代社會對物質文明的過分依賴，顯示出明顯的弊端。由于技術上的不足與政策上的不完善，即便各國積極推行清潔能源、資源利用率提升等策略，對于環(huán)境的開發(fā)利用與保護也依舊停留在一個較低的水準。世界各國的學者通過不同的研究方法，采取不同的案例發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染間存在著廣泛、深入且密切的聯(lián)系。較為典型的事例有：自Grossman和Krueger（1995）[1]提出倒U型環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC）以來，關于經(jīng)濟與環(huán)境方面關注和研究逐步增多，比如Ekins（1997）[2]、De Bruyn和 Heintz（1998）[3]等。Abdul Jalil和Syed F Mahmud （2009）[4]利用自回歸分布滯后模型對CO2排放和經(jīng)濟增長間的關系進行了分析，認為二者之間存在環(huán)境庫茲涅茨曲線。Shahbaz 等人（2013）[5]建立了VEC 模型證實了EKC的存在。這些不同的研究結論盡管采取的研究方法各不相同，但都從不同的角度表明了經(jīng)濟與環(huán)境之間的密切關系。

二、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的博弈

近年來，中國經(jīng)濟步入高速發(fā)展期，在發(fā)展的同時也存在著資源粗放地無序消耗、環(huán)境污染等問題。

首先，集約化程度不高而導致資源利用率不高。即便相關資源某種程度上已經(jīng)做到時間和空間上的集中，但是未能注入“管理”策略，從而使得現(xiàn)有的物質資源未能發(fā)揮最大化效用，未能從根本上使發(fā)展效率得到明顯的提升。王兵、羅佑軍[8]選取了2001-2010年間中國29個省市區(qū)的數(shù)據(jù)，測算了以上這些地區(qū)的工業(yè)效率，以及內部的生產(chǎn)效率和環(huán)境治理效率，同時對影響工業(yè)效率的各種因素進行了理性的實證分析。研究中采用的案例顯示，觀察期的案例在實現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)效率增長趨勢平穩(wěn)的同時，時間區(qū)間并沒有實現(xiàn)同步提升，甚至出現(xiàn)環(huán)境治理效率下降的趨勢，呈現(xiàn)出“治理”的短板效應，一定程度上呈現(xiàn)負效應。

第二，企業(yè)的逐利天性使得對于環(huán)境治理的關注度不夠。企業(yè)對于利益的過分追求，使其在發(fā)展過程中，對環(huán)境造成巨大的破壞，比如大氣污染、水體污染、農(nóng)林廢棄物等問題在我國愈發(fā)顯著。從事制造業(yè)的企業(yè)將大量資金投入技術創(chuàng)新，在提高生產(chǎn)效率的同時，給市場提供更加豐富的產(chǎn)品體系和供給能力，從而在市場上建立起與競爭對手之間的強有力的技術壁壘和貿(mào)易護城河，以獲得更加豐厚的利潤。但企業(yè)對環(huán)境治理的投資因為收益不明顯，同時產(chǎn)生了更多的能源消耗，在生產(chǎn)過程中排放的污染物，在一定程度上降低了環(huán)境治理效率提升的可能性。環(huán)境治理成果在產(chǎn)業(yè)化階段應用的時間差，帶來環(huán)境治理績效的滯后。

第三，環(huán)境保護與治理缺乏行業(yè)范式。對于優(yōu)良環(huán)境的定義，社會各界的責任缺乏清晰的界定。我國目前解決環(huán)境問題的途徑是以政府為主導，但實際上，企業(yè)在環(huán)境治理方面投入的經(jīng)費，往往并沒有因為政府加大扶持，而同比例地顯著增加，政府扶持有時難以有針對性地激勵企業(yè)采納清潔生產(chǎn)技術，因而產(chǎn)生“公地悲劇”，陷入“囚徒困境”，使得區(qū)域之間的合作，尤其是地方政府間合作因為各自的立場，而成為難以實現(xiàn)的理想狀態(tài)[6]。地方政府在關、停、并、轉重污染企業(yè)，追加公共投資的同時，企業(yè)的生產(chǎn)成本提高，收益降低，間接導致了地方GDP的下降。一些地方政府往往更加注重短期效益，追求自身效用或利益最大化，在環(huán)境治理決策的時候，更加傾向于選擇任期內的“最優(yōu)”策略，對環(huán)境污染治理等涉及全局或者其他地區(qū)利益的事則態(tài)度冷漠[7]。污染排放自身存在著顯著的動態(tài)積累效應，故而環(huán)境治理本身就具有一定難度。綜上所述，改進各種弊病有利于實現(xiàn)高效的環(huán)境治理。

三、國家治理下的環(huán)境治理對策

為改變目前經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護不平衡的現(xiàn)狀，社會各界亟須從國家視閾下重新審視生態(tài)環(huán)境保護的新策略。

（1）對于企業(yè)而言，應當承擔更多的社會責任。尤其是生產(chǎn)型的企業(yè)。首先，制造業(yè)企業(yè)應當樹立正確的發(fā)展理念，在確立發(fā)展目標的同時應當將環(huán)境承載力作為重要的因素予以考慮，同時在生產(chǎn)過程中，將生產(chǎn)對環(huán)境產(chǎn)生的影響、應對效率等階段性特征納入考慮，將節(jié)能減排的指標向生產(chǎn)過程分解，從而實現(xiàn)綠色增長。其次，考慮到目前現(xiàn)實中的科研成果還不足以支撐和應對環(huán)境治理中產(chǎn)生的全部問題，企業(yè)自身的科技創(chuàng)新能力不斷提升，體現(xiàn)在利用各項生產(chǎn)資源的過程中提高利用率，減少三廢排放，最大化地增加產(chǎn)品附加值，同時不斷加大對環(huán)境治理方面的科技投入，提升效率。第三，制造業(yè)企業(yè)在處理好自身與環(huán)境治理之間關系的同時，也能夠為其他行業(yè)提供示范和引領，并使得環(huán)境治理與企業(yè)自身發(fā)展形成良性互動。

（2）對于政府而言，應實現(xiàn)協(xié)作治理和統(tǒng)籌推進。首先，政府內部間應形成良性競爭與協(xié)作的關系。通過強化體制機制，逐步完善科學、合理、有效的激勵約束機制，引導地方政府在自利的同時，實現(xiàn)他利和多方共贏及區(qū)域間整體利益的最大化。譬如在區(qū)域一體化磋商時，在分配方式方面進行加權考量。發(fā)揮市場基礎性作用，既不損害現(xiàn)有主體方的既得利益，又能保護“準主體”的利益。建立和完善科學、合理的地方政府績效評估考核機制有其必要性。中央政府通過統(tǒng)籌考慮，引導強化地方政府樹立區(qū)域環(huán)境治理合作意識，從而減少過度的自利所帶來的地方保護主義等不良行為，并激發(fā)地方政府環(huán)境保護利益的主體意識，避免機會主義行為出現(xiàn)過度的影響。其次，政府應當在全社會宣傳、完善、引導建立綠色消費制度，引導社會民眾的消費導向，在社會上形成倡導綠色消費的理念，努力實現(xiàn)從生活的點滴源頭上減少“三廢”排放，實現(xiàn)不斷提高資源利用效率的目標，以期緩和環(huán)境治理上的壓力。

（3）對于國家而言，要形成“環(huán)境國家”的概念。對于“環(huán)境國家”這一概念最具代表性的界定出自德國學界的庫福爾教授。他曾對環(huán)境國家進行了三次不同層面的界定： 第一次界定，他從國家目標出發(fā)，認為環(huán)境國家的目標是保護環(huán)境(1994)；第二次界定，他提出環(huán)境國家是指“以不損害環(huán)境為任務、并以對此作為決策基準與目標的國家制度”(1989)；第三次界定，他認為環(huán)境國家是“將環(huán)境保護的目標一體化，并以此作為優(yōu)先任務的國家。”(1994)。實際上，環(huán)境保護是一個復雜問題，涉及利益多元，是一個描述性、開放性的概念，憲法通過確認基本權的保障，避免過于偏激的環(huán)境保護帶來的“生態(tài)專制”，從而保障公民的基本權利。其次，需明確“環(huán)境憲法”的規(guī)范領域。而“環(huán)境國家”這一概念的優(yōu)越性既兼顧了社會、經(jīng)濟、環(huán)境、民生等多重利益的平衡與協(xié)調，又突出了國家責任，具有最大程度的可接受性。從國家視角，更加深刻認識并對待環(huán)境治理問題有益于擴展視野和統(tǒng)籌部署。

相關鏈接

中國環(huán)境治理，從總體戰(zhàn)略上看，西部地區(qū)的發(fā)展在我國社會經(jīng)濟長遠發(fā)展中的戰(zhàn)略地位十分顯著。搞好生態(tài)環(huán)境保護和建設已成為西部開發(fā)的根本任務。要采取“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的綜合性措施。

2015年1月16日閉幕的全國環(huán)境保護工作會議上，環(huán)保部部長周生賢透露，“土十條”已基本編制完成，將適時上報國務院。全國“土十條”出臺后，與“大氣十條”“水十條”一起成為環(huán)境保護的“三大戰(zhàn)役”。

2015年2月，各省區(qū)市陸續(xù)召開了地方兩會，從各地方的政府工作報告來看，環(huán)境污染治理成為2015年地方兩會的一大焦點。各省區(qū)市在大氣、水、土壤三大領域紛紛出臺了重磅措施，打響了環(huán)境污染防治的攻堅戰(zhàn)，未來“美麗中國”的實現(xiàn)應該不會太遠。

大氣污染防治成為工作重中之重

以迅猛態(tài)勢席卷全國的霧霾讓廣大民眾“談霾色變”。“消除霧霾，重塑藍天”已成為民生改善的當務之急。在2015年的地方兩會上，大氣污染防治成為熱議話題，也成為各省區(qū)市環(huán)保工作的重中之重，黨和政府體恤民情，開始治理空氣污染。

北京市政府審議了《北京市大氣污染防治條例》，首次把一部法規(guī)的執(zhí)行情況作為專項工作向市人代會做報告。天津人大會議也審議了《天津市大氣污染防治條例》，并加大對“拒改”排污行為的處罰力度。

強力治霾，減煤、脫硝、除塵、控車成為關鍵詞。2015年，北京核心區(qū)將實現(xiàn)“無煤化”，城六區(qū)將全部取消燃煤鍋爐，開征施工揚塵、揮發(fā)性有機物的排污費；河北則大幅壓減煤炭用量，提高清潔能源利用比重；陜西全面推行超凈排放、熱電聯(lián)產(chǎn)、脫硝除塵技術，以西安周邊100公里無煤化為目標拆改城區(qū)燃煤鍋爐。