編制鄉鎮國土空間規劃應注重的問題及舉措

安徽省亳州市蒙城縣樂土國土資源管理中心所 鄧華

為適應社會發展需要，我國先后對土地管理法進行三次修訂，五級土地利用總體規劃也先后經歷三次修編。為貫徹落實《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發）［2019］18號文（以下簡稱《若干意見》），“五級三類”國土空間規劃正在緊鑼密鼓地進行中，結合這次規劃，我們主要探討在編制鄉鎮國土空間規劃時應注重遇到的問題及舉措。

一、問題

（一）多規合一，怎么合、誰來合

按照《若干意見》規定的國土空間規劃編制規程、相關技術標準、工作要求和完成時限，要求業務人員要有較高的業務水準，及時了解和準確把握以往主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等的規劃內容，這些規劃的成果怎么融入新編制的同級國土空間規劃中、怎么銜接到位。在當前，由于業務部門的重新組合，基層專業人員極度缺乏，業務不精，這是本次編制工作關鍵難點，也關乎這次規劃編制的質量。“多規合一”不僅合規劃，而且合人才。

（二）區域劃定難度大，三大紅線怎么保

國土空間總規劃師莊少琴指出：我國國土空間規劃分為“五級三類”。“五級”是縱向看，對應的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。不同層級側重點和編制深度不同，國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。科學評估三條控制線，結合主體功能區劃分，科學評估既有生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等重要控制線的劃定，對將來15年之內鄉鎮區域發展需要又要有科學評估預測，在此基礎上再進行必要調整完善。理論上走的通，在實際工作中，受原有規劃側重點的不同，有交叉有重合等因素的制約。按照《若干意見》《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》中相關要求，三條控制紅線的劃定，受業務量大、涉及領域多、專業人員少、業務不精等因素的影響，直接制約這次規劃編制的質量、可操作性、指導性。

（三）上下職能指導不清晰、材料搜集不準確

鑒于”多規合一“的情況，由于不同部門頂層設計不同，側重點不同，功能分區也不同，有交叉又有重復。上層規劃指導不明確，這樣導致在基層遇到問題，上層業務指導存在推諉扯皮。同時由于基層缺乏業務骨干，在領略國土空間規劃編制規程、相關技術標準上把握不清，材料搜集、調研評估定位等往往出現偏差，工作反反復復，浪費時間精力。這種情況下，業務人員也容易出現厭倦情緒和打疲勞戰。結果就是上下級指導不清晰，下級搜集材料信息不準確，依據不充分，在紅線的劃定上、專項規劃上、詳細規劃上布局上等出現偏差，嚴重影響編制的進程和質量。

（四）村莊規劃布點仍然是最大的難點

“五級三類”中的三類是指規劃的類型，分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃。總體規劃強調是綜合性，強調的是行政全域范圍內涉及的國土保護、開發、利用、修復做全局性的安排。詳細規劃強調是實施性，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排，相關專項規劃一般指是海洋帶、自然保護、交通、能源等在某一區域的專項規劃。村莊規劃就屬于詳細規劃。近年來隨著農村農業合作化推進，大量農民工外出，農民逐步富裕起來，改善住房是農民的迫切需求，土地調整難，同時也為了出行方便，造成沿路建房居多，配套設施無法完善。在編制村莊規劃時，基礎調查資料的翔實、征求意見是否全面、定性是否準確、論證是否到位、村莊定位和用地規模是否合理，是這次編制鄉鎮國土空間規劃是否成敗的關鍵點和難點。

（五）當前工作中受原規劃約束存在問題的梳理

第三次鄉鎮級土地利用總體規劃修編制定時，為了保證縣域經濟發展用地需要，除了縣城所在地鄉鎮基本農田保護率低以外，其余周邊鄉鎮基本農田保護率都在90%左右，一般耕地，有條件建設區的劃定可想而知。在實施的過程中，設施農用地、養殖用地的備案，鄉鎮企業用地的需求嚴重受到限制；農民建房符合村莊規劃內的受耕地指標的限制，無法報批，規劃外的農民建房屬于違法用地，更無法履行報批手續，群眾不能理解。特別是農村不動產登記發證，矛盾暴露無疑；在“三調”基礎上的土地開發整治的專項規劃的界定尤為重要。在這次鄉鎮國土空間規劃中，結合當前的矛盾點，處理好遺留問題，更好地理順土地管理。

二、舉施

（一）機制探討，多方參與、夯實調查資料基礎

國土空間規劃的編制和實施需要加強專業人員的隊伍建設，需要全社會的共同參與和各部門的協同配合，需要有關部門建立健全人口、資源、生態環境、財政、金融等配套政策，保障規劃有效實施。建議利用進村入戶，通過無人機、微信等現代科技與實地踏勘相結合，實事求是地了解當地風土人情，生態環境和文化傳承。結合微信群、抖音平臺向村民宣傳這次規劃的相關政策，積極引導社會各界大眾獻計獻策。以“三調”數據作為基礎空間數據，在此基礎上結合現狀與發展需求，反復論證，有效整合村莊布點規劃、土地利用規劃、建設規劃等。充分利用大數據手段將相關的業務有機結合，夯實基礎調查資料的準確性，為規劃的編制提供可靠的數據支撐。

（二）村莊布點規劃注重把控環境治理、生態宜居的總要求

為發揮規劃的前瞻性、指導性、實用性。村莊布點要把控好環境治理、生態宜居的總要求。具體舉措：（1）資料收集要嚴謹，依據三調數據底圖，制定標準化村莊基礎資料調查表和資料收集清單，向縣鄉鎮相關部門、村組織和村民委員會收集材料，充分掌握村域范圍內村莊自然人文狀況、地質災害、基礎設施、人口、經濟和產業等基礎資料。（2）實地調研要詳實，開展駐村入戶調研、詳細了解村莊發展歷史文化背景、自然生態、風土人情，引導村民積極參與。（3）村莊發展現狀分析要準確。靈活把握用地規模和村民需求，當前我國常住人口城鎮化率逐年提高，準確把握制約因素及問題導向，準確定位好規劃村莊的位置、用地規模。（4）村莊發展定位要有特色。從發展定位、村域空間布局、產業引導、基礎設施、人居環境、生態保護等方面著手，打造“一村一景”，杜絕“千村一面”。（5）意見征求要全面。組織相關行業專家、村民代表組成評審小組，充分論證規劃成果。

（三）嚴格把控“四個”控制紅線的界定

在2019年3月5日，習近平總書記參加十三屆人大二次會議內蒙古代表團審議時提出：“要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線”。《若干意見》在這次國土空間規劃編制中，對劃定生態保護紅線、永久基本農田的劃定、城鎮開發邊界的邊界做出明確的要求。在鄉鎮一級國土空間規劃編制中，嚴格按照界定，堅持生態優先、綠色發展和內涵式發展要求，優先劃定生態保護紅線、永久基本農田，再劃定城鎮開發邊界，嚴守糧食安全、生態安全、國土安全底線。除了把控好上面三個紅線的界定，村莊邊界的劃定也是本次規劃的重點核心。在實際工作中，除了要扎實做好基礎數據資料的調查，還要多方征求意見，充分發揮群眾的主體作用。在規劃村莊的位置上、用地規模上實事求是做足做透文章，確保規劃能用、好用、實用、有效。

（四）做好“多規合一”“四個紅線劃定”的有效銜接

對現行土地利用總體規劃、城市（鎮）總體規劃實施中存在矛盾、問題的圖斑，要結合統一的國土空間基礎信息平臺的建設，按照《若干意見》的要求作一致性處理。作為國土空間用途管制的基礎，一致性處理不得突破土地利用總體規劃確定的2020年建設用地和耕地保有量等約束性指標，不得突破生態保護紅線和永久基本農田保護紅線，不得突破土地利用總體規劃和城市（鎮）總體規劃確定的禁止建設區和強制性內容。堅持“四統一”，統籌推進。按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的要求，上下聯動、區域協調，確保劃定的四條控制線不交叉、不重疊、不沖突，有機銜接。

（五）對過去土地衛片涉及的熱點難點等問題的把控

結合以往工作實際，涉及設施用地、養殖用地備案不能解決的問題，特別是衛片涉及的關乎民生的工程項目，如農民剛需住房、土地整治項目等，結合鄉村振興戰略，通過實地調研，專家評估論證，政府批準，借助這次規劃解決好遺留問題。但要守住四個紅線，認真區別對待。

總之，新的國土空間規劃注重能用、管用、好用，關鍵是編制鄉鎮國土空間規劃時注重把控好生態保護紅線、永久基本農田的劃定、城鎮開發邊界劃定、規劃村莊的邊界的劃定，把規劃裝在既定邊界的籠子里，有效推進節約集約用地。同時有利于合理配套住房、就業、休閑、娛樂等生產生活設施，優化生態保護、歷史文化的保護格局，達到了環境治理、生態宜居的總要求。特別是全國國土空間規劃“一張圖”的實現，將國土空間基礎信息逐步平臺化，使數據共享和信息交流暢通，有利于鄉鎮國土空間規劃的實施，極大地滿足了人民群眾對美好生活的向往。