國土空間規劃背景下鄉村規劃的基本思路

深圳市新城市規劃建筑設計股份有限公司成都分公司 劉飛甫

鄉村振興戰略實施后，“三農”問題受到了更多的關注和重視，鄉村規劃工作亦是如此。鄉村規劃不單單是國土空間規劃的重要組成部分，同時也是確保鄉村振興戰略目標實現的重要前提。在推動農村社會經濟建設發展中，必須要始終堅持以人為本的鄉村規劃工作原則，致力于優化改善農民群眾的生活環境，解決過去鄉村規劃工作中暴露出的問題，要實事求是、因地制宜地開展鄉村規劃工作。

一、鄉村振興戰略下鄉村規劃的內涵與要求

首先，新型城鎮化建設環境下城鄉資源的雙向流動。因為城鎮化建設促進了農村人口朝著城市的轉移，從某種角度上來說也讓鄉村人居空間資源閑置。近年來，中央政府對農村的財政投入日益增加，資金和技術等資源開始逐漸朝著鄉村地區流動。另外，隨著農村土地制度改革的深入推進，農村土地權利制度壁壘慢慢被打破，鄉村地區的建設發展也開始從過去資源單向供給的狀況轉變為城鄉資源雙向流動的態勢。同時能夠預見到，在未來的很長一段時間，鄉村地區整體收縮與資源回流必然會演變為一個非常突出的特點。越來越多資金、技術和人口朝著鄉村流動，鄉村人居空間的發展也會獲得“自下而上”的內生動力，這是鄉村規劃發展的基本背景[1]。

其次，從單一生產功能到具備消費功能的角度過渡。因為過去一直以來都是農業生產力水平來判斷生產關系，這也在很大程度上影響到鄉村空間布局，在以糧食生產為重心的農耕時代，自給自足的小農經濟和農村地區的封閉性，導致鄉村聚落空間長時間處在一種自發性的演變交替中。農業生產力的解放和農村經濟的逐漸發展，鄉村角色逐漸變得更加豐富，慢慢從過去的糧食生產功能朝著兼具消費功能的方向過渡，鄉村地區因為具備良好的生態環境、獨有的特色文化，也持續推動了觀光農業、休閑度假等旅游項目的發展。鄉村的角色過渡也有效推動了城市資源的回流，為鄉村規劃發展提供了更多保障，能夠充分開發利用好過去處于閑置狀態的鄉村資產，對鄉村特色文化資源予以轉化弘揚，促進鄉村地區生命力的增強。

最后，因為一直以來城鄉二元結構導致鄉村地區始終處在政府規劃建設的重點以外，造成目前國內很多地區的村莊都沒有進行科學規劃，鄉村生產、生活、生態三者的空間布局較為混亂，在很大程度上制約了鄉村的持續健康發展。另外，對于目前已順利完成的鄉村規劃來說，一些規劃人員依舊秉承著城市規劃思想，但因為鄉村規劃在自身性質、具體內容和規劃方法等各個方面都表現出很大差異，造成鄉村規劃不合理，沒有充分結合鄉村地區的實際條件。鄉村振興戰略的推進落實和國土空間規劃格局的形成，鄉村規劃必須要著力處理好生態、產業、文化、空間、設施等具體問題。

二、國土空間規劃視閾下鄉村規劃的變革

國土空間規劃格局的創新與變革對鄉村規劃理論和方法都給出了更高更新的要求。鄉村規劃理念從過去的發展規劃逐漸轉變為以生態文明保護為主的規劃，更加注重鄉村生態環境的保護和資源節約。鄉村規劃的具體內容也從過去的鄉村聚落空間過渡為國土空間規劃，積極研究探尋鄉村科學規劃與持續發展的新模式。鄉村規劃主體從城市規劃人員為主朝著多學科結合下的鄉村規劃參與演變。鄉村規劃工作的基本內涵從過去僅僅注重空間布局轉變為更加強調鄉村權屬視角下的空間規劃。鄉村規劃的最終目標也開始朝著實用化轉變。借助于科學合理的鄉村規劃，充分發揮出鄉村地區的多樣化功能，為鄉村地區的建設發展帶來更多動力支持，促進城市與鄉村資源的有效流動，建立更加良好和諧的城鄉關系[2]。

對于鄉村規劃的創新與變革來說，鄉村地區得到了更為豐富的發展契機，但在這一過程中也暴露出了一些問題，導致城鄉地域空間發展秩序不協調，所以必須要真正從實際情況著手，因地制宜地開展鄉村規劃工作，對城鄉規劃理論與方法展開深入探討，為鄉村規劃工作提供正確科學的指導。

三、國土空間規劃背景下鄉村規劃的基本思路

（一）明確鄉村規劃在國土空間規劃中的作用

可以從縣域層面出發把鄉村規劃納入國土空間規劃體系中來，將鄉村規劃當作是現階段的重要研究課題。鄉村規劃從本質上來說屬于結構型規劃，基于宏觀來看，其具備明確鄉村發展方向、確保資源合理配置、有效協調城鄉關系、確定村莊類型布局的重要價值；基于微觀來看，能夠為鄉村建設發展帶來科學指導，借助于空間管制措施來保障鄉村的有序建設。鄉村規劃納入國土空間規劃體系，這是新形勢下科學規劃體系建立的必然趨勢和客觀要求。首先，鄉村規劃能夠促進城鄉規劃、土地利用規劃以及環境規劃的充分整合，統籌落實城鄉居民生活、生產、生態空間的一體化構建；其次，鄉村規劃的空間統籌作用能夠確保城鄉一體化規劃體系的不斷完善，真正貫徹落實國土空間規劃“一張圖”的目標。

（二）對村莊土地實施科學合理的規劃布局

第一，應當建立健全管理機制，把村莊規劃和土地規劃統一整合，這是確保鄉村規劃科學開展的關鍵所在。進一步提升監管工作力度，積極加強和農民群眾的溝通交流，健全土地流轉機制，把一戶一個宅基地政策貫徹執行，推動土地規劃的有序實施，避免鄉村土地資源的浪費。第二，應當不斷規范技術圖紙。鄉村規劃需要落實科學指導的原則，對農村土地當前分類予以優化，真正處理好工作底圖差異化的現象，更好地貼合國土空間規劃所提出的要求。對鄉村地區來說，第三次國土資源所收集到的調查數據無法有效支持對居民點的具體規劃布局，而鄉村規劃是一項系統性、細致性的規劃工作，因為鄉村空間尺度不大，因此對精準度也提出了更加嚴格的要求，所以需要真正執行多規合一的要求，做到一張藍圖，打破過去空間規劃的壁壘，實現技術底圖的統一。第三，對鄉村土地實施準確分類。國土空間規劃應當嚴格按照三區三線的劃定，避免鄉村土地資源浪費，貫徹落實農村留白制度，保證鄉村地區產業發展與文化保護的土地需求充分滿足，促進鄉村空間利用效率的提升，對鄉村土地予以合理布局[3]。

（三）堅持以推動四項基本功能發展為目的

第一是生產功能。尤其要注重基本農田的保護工作，牢牢守好耕地面積紅線，這不單單直接影響到鄉村生產力水平和農民群眾的幸福指數，同時也是基于國家糧食安全的考慮。與此同時，對于鄉村產業發展來說，必須要真正做到農業生產現代化、生產資料利用集約化、產業經營規模化、管理工作精細化、農產品產銷市場化以及生產模式持續化之間的協調，促進鄉村產業更新轉型，增加農民群眾的經濟收入。

第二是生活功能。鄉村規劃必須要堅持以宜居宜養為基本要求，不單單要服務農民群眾，還需要對暫居鄉村地區的相關從業者、旅游度假者和觀光體驗鄉村生活的城市居民帶來更加優質的空間環境，開展好鄉村建設用地的規范化管理，促進鄉村建設效率的持續提升。

第三是生態功能。對于鄉村地區生態保護來說，必須要做到時間與空間的統一。生態環境保護屬于國土空間規劃視閾下鄉村規劃工作的核心一環，在鄉村規劃過程中應當嚴格遵循綠色理念和低碳生活的要求，對鄉村林地、濕地、水網以及郊野等國土空間予以合理布局規劃。按照各個地區鄉村的實際情況，有針對性地實施規劃，真正實現鄉村的可持續發展[4]。

第四是文化功能。鄉村地區是傳承和保護優秀歷史文化遺產的關鍵載體，這些都是珍貴的不可再生資源，在農耕文化朝著現代農業文化逐漸過渡時，很多鄉村地區獨有的文化遺產都遭到了一定程度的損壞，反映出鄉村規劃同質化、審美趨同化等突出問題，造成鄉村地區發展狀態不協調。科學的鄉村規劃必須要遵循傳承與保護好優秀傳統文化的基本原則，應當在鄉村規劃體系中明確國土空間層面的文化保護紅線。

（四）盡快建立鄉村規劃發展綜合評價體系

一方面是建立以雙評價結果為參考的鄉村發展和保護評價體系。雙評價對于鄉村規劃所發揮出的作用包含了基礎性和非基礎性兩個層面。基礎性作用即是評價結果能夠直觀呈現出實際情況，比如說國土空間的自然環境和鄉村宜居程度；非基礎性作用即是傾向于以發展適宜性和環境承載力為重點評價指標的鄉村格局優化、國土空間發展保護的風險管控、鄉村地區發展前景探討等。與此同時，從雙評價的角度出發還能夠研究構建“雙評價+”的決策體系，比如說雙評價+鄉村文化、鄉村經濟等評價體系。基于鄉村發展與鄉村保護的雙評價體系屬于鄉村規劃工作中了解掌握鄉村基本情況的重要輔助性工具。

另一方面是建立鄉村地區發展記錄和反饋糾偏評價體系。需要把鄉村空間具體劃分成偏向發展型、偏向保護型以及其他類型這等空間類型，隨后構建一個囊括各要素的全面綜合評價機制，其中涉及鄉村地區生態環境、產業經濟發展情況、耕地情況、特色文化以及鄉村活力等，對鄉村規劃發展的實際情況予以全面調研評價，確保評價指標能夠真正反映出客觀情況且評價體系具有靈活性與操作性，對鄉村規劃實施定期“體檢”，更好地發現可能存在的問題與偏差。

四、結語

總而言之，隨著近年來城鎮化進程的不斷提速，城鄉資源要素已經表現出雙向流動的突出特點，新形勢下的鄉村規劃必須要基于國土空間規劃體系，堅持從城鄉融合的角度出發，不但應當符合鄉村發展的實際需求，同時還應當靈活運用現代化的規劃理念，借助于科學合理的規劃編制，促進鄉村地區的持續健康發展，真正實現“生態環境有保障、傳統文化有保護、人居環境有改善”的目標。