做好鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革“后半篇”文章的調查與思考
——以蒲江縣為例

中共蒲江縣委黨校 王津梅，閻笑寒

2019年以來，蒲江縣積極、穩妥、有序地完成了兩項改革，全縣調整撤并鄉鎮4個，調減幅度33.3%，調整撤并村（社區）41個，調減幅度30.6%。兩項改革以來，朝陽湖鎮全面摸底排查，梳理出一批閑置國有和集體資產、可利用水域以及農村閑置宅基地。通過建立“政府主導、項目帶動、市場運作、群眾主體”運行機制，探索用項目來促進資源活化利用，以此帶動改革發展。鐵牛村緊抓建制調整契機，依托本村悠久的歷史、深厚的文化資源以及村里的山、水、田等自然風光，利用被撤并的青山村、鎮村資源，走出了一條具有蒲江特色的鄉村振興發展之路。

一、基本情況

（一）原白云鄉基本情況

原白云鄉幅員面積37.36平方千米，轄6個行政村、6000余人，耕地1.03萬畝、林地3.4萬畝，人口230余戶、600多人，僅有一條長約150米的街道。原白云鄉生態環境良好，人文資源積淀深厚，但由于地理位置偏遠、人口總量少、場鎮生活服務和生產帶動功能弱，缺乏重大項目支撐，使得良好的生態資源價值轉化不足。

原朝陽湖鎮地處成都西南端，境內有石象湖國家4A級景區、飛仙閣唐代石窟等旅游資源，是全國環境優美鄉鎮、國家衛生鄉鎮。全鎮幅員面積28.61平方千米，轄5個村、1個社區，有1.07萬人，耕地面積1.17萬畝，2019年全鎮農民人均可支配收入為23532元。

兩項改革將原白云鄉整體劃歸朝陽湖鎮。調整后的朝陽湖鎮幅員面積為68平方公里，人口為1.65萬人，森林覆蓋率達70%，境內有國家、省、市級文保單位3個、不可移動文物點37處，是蒲江縣重要的生態涵養區和文旅資源富集區。

（二）原鐵牛村基本情況

鐵牛村地處西來鎮北部，全村幅員面積4.95平方公里，耕地面積2798畝，下轄10個村民小組，528戶、1708人。全村產業有柑橘5800畝、獼猴桃900畝、漁業250畝，2019年全村人均可支配收入超23000元。

原青山村毗鄰鐵牛村，全村幅員面積5.5平方公里，其中耕地3443畝，經濟林有1200畝，轄14個村民小組，643戶、1951人。主導產業有柑橘4100畝、獼猴桃500畝、漁業650畝，2019年全村人均年收入18500元。

兩項改革后，鐵牛村和青山村合并為鐵牛村，全村產業以漁果業為主，其中，柑橘9900畝、獼猴桃1400畝、漁業900畝。為更好地統籌推進整村協調發展，新鐵牛村發揮本村資源優勢，整體包裝策劃推進鄉村資源有效轉化的項目，積極引入社會主體參與開發打造西來郊野公園，有效利用各項資金，將閑置的資源資產進一步盤活，啟動了“丑美生活館”、有機水果示范園等項目，大力推動鐵牛村發展，老百姓生活水平極大提高。2020年全村人均可支配收入達26000元以上。

二、主要做法

（一）“白云”主要做法

（1）科學精準規劃發展路徑。一是明晰功能定位。立足朝陽湖鎮作為省級風景名勝區的生態優勢和區位條件，依托“三湖一閣”30平方公里生態旅游產業基礎和生態旅游品牌，著力建設全域旅游示范區，打造高品質生活宜居地。二是堅持規劃引領。挖掘川西林盤特色資源，對“云頂水鄉”項目、趙壩、窯埂、小葉壩等8個精品林盤進行規劃編制，明晰業態布局和開發時序。三是統籌資源活化。堅持“生態產業化”理念，梳理資源清單，重塑空間格局，摸底原白云鄉和朝陽湖鎮轄區生態旅游資源，編制活化利用機會清單，盤活現有生態閑置資源，促進生態效益向經濟效益轉變。

（2）堅持政府引導市場運作。一是推進多方協作提質區域功能。建立健全“政府+民營企業+集體經濟組織”的項目統籌協調機制，充分利用3400余萬元的社會資本，參與推進國家生態旅游示范區旅游環線改造提升、補植復綠、場鎮污水處理等項目，實現朝陽湖鎮全域自來水、光纖、天然氣等全覆蓋，生態旅游配套功能全面提升。二是撬動社會資本，盤活國有資產。建立政府牽頭完善產權、第三方公司評估作價、市場主體租用開發的封閉式國有資產利用流程，梳理閑置資源30余宗，招引市場主體13家，規劃實施合作項目15個。三是引入市場主體，喚醒沉睡資源。通過騰退、評估、掛牌交易等，探索“點狀供地”方式，有效解決了13個精品民宿項目產業發展用地過程中出現的問題，帶動市場投資3000多萬元。

（3）強化項目帶動主體培育。一是引入重大項目示范帶動。引進“云頂水鄉”田園綜合體項目，“懸崖聽風”“劉氏竹編”等特色旅游項目，加速推進閑置資源的活化利用。二是包裝配套項目豐富業態。盤活荒地灘涂、閑置集體用房等集體資產23宗270畝，建成“樅樹灘露營基地”“咖啡書吧”等集體經濟項目11個。三是培育經營主體打造品牌。依托“云頂水鄉”田園綜合體項目等重大項目，構建財政資金引導、社會資本參與、群眾自愿籌集的多元投入機制，實現農民工資性收入60多萬元。

（二）“鐵牛”主要做法

（1）堅持規劃引領，繪就嶄新藍圖。一是摸底整合現有資源。梳理出四大特色優勢并進行深入挖掘，明確打造“天府林盤·魚果水鄉”的目標定位。二是創新生態資源轉化路徑。整體包裝策劃“西來郊野公園”項目，編制西來郊野公園、鐵牛寨精品林盤、青山林盤等規劃。三是加強基礎配套建設。加大對基礎設施配套建設力度，有序推進水質凈化、濕地景觀和生態渠系打造、西漢及宋代冶鐵遺址保護、停車場及內聯步道等設施建設，全面實施大地景觀梳理提升，加快核心區內綠道藍網形態優化功能完善。

（2）依托比較優勢，豐富鄉村業態。一是夯實特色農業本底。引進禾然有機等專業機構，打造50畝有機種植示范園、150畝生態養殖示范基地，推動全村特色水果和特色魚類進入高端市場。二是促進鄉村創業孵化。引進成都吾鄉鄉創孵化器有限公司和四川丑美生活文化旅游發展有限公司，鏈接共創方四川時觀、上海BottleDream等近十家文創、社創企業進駐鐵牛村搭建城鄉共創平臺。三是發展文創特色產業。依托本村資源優勢，打造一批文創農創產品，如“五面山物”雜貨鋪、塘塢露營、媽媽的廚房等，開設一批文旅體驗產品，如“丑美生活節”“鐵牛村開放日”等。

（3）聚合多元共創，創新社區營造。一是推進人居環境營造。實施新村人居環境整治，全面提升節點景觀和公共休閑空間配套。二是創新開展社區營造。引進社會組織推進全村社區營造，圍繞“主題研究+社區活動”的營造模式，形成生態農業發展、鄉土文化營造、塘塢場景營造、鄉村創業支持、社區發展治理5大板塊。三是豐富社區營造活動。策劃并成功舉辦“小魚兒”夏令營、“塘塢花課”、生態柑橘手工紙制作等各類活動50場次。

三、幾點啟示

（一）做好兩項改革“后半篇”文章須加強統籌規劃

規劃是鄉村發展建設的藍圖，要強化規劃引領、有序推進。原白云鄉加強規劃引領，有序規劃編制“云頂水鄉”項目以及趙壩、窯埂、小葉壩等8個精品林盤，對自身的發展業態更明晰，在規劃編制的基礎上進一步明確了各項項目的開發時間、開發順序。新鐵牛村依托本村資源優勢，堅持規劃先行，包裝策劃了“西來郊野公園”項目，并在此基礎上進一步對鐵牛寨精品林盤、青山林盤打造設計進行規劃編制，這將有利于新鐵牛村的進一步發展，為提升新鐵牛村群眾的生活水平打下了基礎。

（二）做好兩項改革“后半篇”文章須注重因地制宜

原白云鄉正確分析自身條件，認識到生態稟賦是自身最優質的資源，充分利用好自身的山、水、鳥、林等自然資源，明確發展定位，科學編制村、鎮空間規劃以及鄉村振興規劃，經濟社會發展狀況相比調整前有明顯提升。鐵牛村利用自身得天獨厚的自然資源和極具民俗特色的人文風情，狠抓重大項目支撐、特色農業產業提升、人居環境綜合整治等工作，推動西來郊野公園、精品林盤及水美鄉村等重點項目落地，使得當地老百姓的居住、生活環境得以不斷優化，群眾的生活幸福感不斷提升。

（三）做好兩項改革“后半篇”文章須加強基層治理

基層治理是一篇復雜的大文章，要做好兩項改革的“后半篇”文章，必須加強基層治理，主要從三方面著手，一是在治理核心上，要充分發揮基層黨組織的“核心引領”作用，任何治理離開黨組織的引領都是空談，必須要發揮基層黨組織的核心引領作用。二是在治理領域上，要正確區分鄉村和城市治理的不同之處，著力找到有效治理鄉村的工作機制。三是在治理模式上，要有效推進自治、法治、德治“三治”融合，加快形成共建共治共享的基層治理新格局。原白云鄉充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用，統籌推進產業發展、公共服務和基層治理，村規民約、“黨建+自治物業管理”“雙諾雙評”“河長制”“林長制”等社區治理長效機制得到鞏固加強。鐵牛村充分發動基層組織和當地群眾發展特色產業，參與社區營造，成效明顯。