做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革“后半篇”文章的調(diào)查與思考
——以蒲江縣為例

中共蒲江縣委黨校 王津梅，閻笑寒

2019年以來，蒲江縣積極、穩(wěn)妥、有序地完成了兩項改革，全縣調(diào)整撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個，調(diào)減幅度33.3%，調(diào)整撤并村（社區(qū)）41個，調(diào)減幅度30.6%。兩項改革以來，朝陽湖鎮(zhèn)全面摸底排查，梳理出一批閑置國有和集體資產(chǎn)、可利用水域以及農(nóng)村閑置宅基地。通過建立“政府主導(dǎo)、項目帶動、市場運作、群眾主體”運行機制，探索用項目來促進資源活化利用，以此帶動改革發(fā)展。鐵牛村緊抓建制調(diào)整契機，依托本村悠久的歷史、深厚的文化資源以及村里的山、水、田等自然風(fēng)光，利用被撤并的青山村、鎮(zhèn)村資源，走出了一條具有蒲江特色的鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路。

一、基本情況

（一）原白云鄉(xiāng)基本情況

原白云鄉(xiāng)幅員面積37.36平方千米，轄6個行政村、6000余人，耕地1.03萬畝、林地3.4萬畝，人口230余戶、600多人，僅有一條長約150米的街道。原白云鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境良好，人文資源積淀深厚，但由于地理位置偏遠、人口總量少、場鎮(zhèn)生活服務(wù)和生產(chǎn)帶動功能弱，缺乏重大項目支撐，使得良好的生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化不足。

原朝陽湖鎮(zhèn)地處成都西南端，境內(nèi)有石象湖國家4A級景區(qū)、飛仙閣唐代石窟等旅游資源，是全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國家衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)幅員面積28.61平方千米，轄5個村、1個社區(qū)，有1.07萬人，耕地面積1.17萬畝，2019年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均可支配收入為23532元。

兩項改革將原白云鄉(xiāng)整體劃歸朝陽湖鎮(zhèn)。調(diào)整后的朝陽湖鎮(zhèn)幅員面積為68平方公里，人口為1.65萬人，森林覆蓋率達70%，境內(nèi)有國家、省、市級文保單位3個、不可移動文物點37處，是蒲江縣重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和文旅資源富集區(qū)。

（二）原鐵牛村基本情況

鐵牛村地處西來鎮(zhèn)北部，全村幅員面積4.95平方公里，耕地面積2798畝，下轄10個村民小組，528戶、1708人。全村產(chǎn)業(yè)有柑橘5800畝、獼猴桃900畝、漁業(yè)250畝，2019年全村人均可支配收入超23000元。

原青山村毗鄰鐵牛村，全村幅員面積5.5平方公里，其中耕地3443畝，經(jīng)濟林有1200畝，轄14個村民小組，643戶、1951人。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有柑橘4100畝、獼猴桃500畝、漁業(yè)650畝，2019年全村人均年收入18500元。

兩項改革后，鐵牛村和青山村合并為鐵牛村，全村產(chǎn)業(yè)以漁果業(yè)為主，其中，柑橘9900畝、獼猴桃1400畝、漁業(yè)900畝。為更好地統(tǒng)籌推進整村協(xié)調(diào)發(fā)展，新鐵牛村發(fā)揮本村資源優(yōu)勢，整體包裝策劃推進鄉(xiāng)村資源有效轉(zhuǎn)化的項目，積極引入社會主體參與開發(fā)打造西來郊野公園，有效利用各項資金，將閑置的資源資產(chǎn)進一步盤活，啟動了“丑美生活館”、有機水果示范園等項目，大力推動鐵牛村發(fā)展，老百姓生活水平極大提高。2020年全村人均可支配收入達26000元以上。

二、主要做法

（一）“白云”主要做法

（1）科學(xué)精準規(guī)劃發(fā)展路徑。一是明晰功能定位。立足朝陽湖鎮(zhèn)作為省級風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢和區(qū)位條件，依托“三湖一閣”30平方公里生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和生態(tài)旅游品牌，著力建設(shè)全域旅游示范區(qū)，打造高品質(zhì)生活宜居地。二是堅持規(guī)劃引領(lǐng)。挖掘川西林盤特色資源，對“云頂水鄉(xiāng)”項目、趙壩、窯埂、小葉壩等8個精品林盤進行規(guī)劃編制，明晰業(yè)態(tài)布局和開發(fā)時序。三是統(tǒng)籌資源活化。堅持“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”理念，梳理資源清單，重塑空間格局，摸底原白云鄉(xiāng)和朝陽湖鎮(zhèn)轄區(qū)生態(tài)旅游資源，編制活化利用機會清單，盤活現(xiàn)有生態(tài)閑置資源，促進生態(tài)效益向經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變。

（2）堅持政府引導(dǎo)市場運作。一是推進多方協(xié)作提質(zhì)區(qū)域功能。建立健全“政府+民營企業(yè)+集體經(jīng)濟組織”的項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，充分利用3400余萬元的社會資本，參與推進國家生態(tài)旅游示范區(qū)旅游環(huán)線改造提升、補植復(fù)綠、場鎮(zhèn)污水處理等項目，實現(xiàn)朝陽湖鎮(zhèn)全域自來水、光纖、天然氣等全覆蓋，生態(tài)旅游配套功能全面提升。二是撬動社會資本，盤活國有資產(chǎn)。建立政府牽頭完善產(chǎn)權(quán)、第三方公司評估作價、市場主體租用開發(fā)的封閉式國有資產(chǎn)利用流程，梳理閑置資源30余宗，招引市場主體13家，規(guī)劃實施合作項目15個。三是引入市場主體，喚醒沉睡資源。通過騰退、評估、掛牌交易等，探索“點狀供地”方式，有效解決了13個精品民宿項目產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地過程中出現(xiàn)的問題，帶動市場投資3000多萬元。

（3）強化項目帶動主體培育。一是引入重大項目示范帶動。引進“云頂水鄉(xiāng)”田園綜合體項目，“懸崖聽風(fēng)”“劉氏竹編”等特色旅游項目，加速推進閑置資源的活化利用。二是包裝配套項目豐富業(yè)態(tài)。盤活荒地灘涂、閑置集體用房等集體資產(chǎn)23宗270畝，建成“樅樹灘露營基地”“咖啡書吧”等集體經(jīng)濟項目11個。三是培育經(jīng)營主體打造品牌。依托“云頂水鄉(xiāng)”田園綜合體項目等重大項目，構(gòu)建財政資金引導(dǎo)、社會資本參與、群眾自愿籌集的多元投入機制，實現(xiàn)農(nóng)民工資性收入60多萬元。

（二）“鐵牛”主要做法

（1）堅持規(guī)劃引領(lǐng)，繪就嶄新藍圖。一是摸底整合現(xiàn)有資源。梳理出四大特色優(yōu)勢并進行深入挖掘，明確打造“天府林盤·魚果水鄉(xiāng)”的目標定位。二是創(chuàng)新生態(tài)資源轉(zhuǎn)化路徑。整體包裝策劃“西來郊野公園”項目，編制西來郊野公園、鐵牛寨精品林盤、青山林盤等規(guī)劃。三是加強基礎(chǔ)配套建設(shè)。加大對基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)力度，有序推進水質(zhì)凈化、濕地景觀和生態(tài)渠系打造、西漢及宋代冶鐵遺址保護、停車場及內(nèi)聯(lián)步道等設(shè)施建設(shè)，全面實施大地景觀梳理提升，加快核心區(qū)內(nèi)綠道藍網(wǎng)形態(tài)優(yōu)化功能完善。

（2）依托比較優(yōu)勢，豐富鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)。一是夯實特色農(nóng)業(yè)本底。引進禾然有機等專業(yè)機構(gòu)，打造50畝有機種植示范園、150畝生態(tài)養(yǎng)殖示范基地，推動全村特色水果和特色魚類進入高端市場。二是促進鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)孵化。引進成都吾鄉(xiāng)鄉(xiāng)創(chuàng)孵化器有限公司和四川丑美生活文化旅游發(fā)展有限公司，鏈接共創(chuàng)方四川時觀、上海BottleDream等近十家文創(chuàng)、社創(chuàng)企業(yè)進駐鐵牛村搭建城鄉(xiāng)共創(chuàng)平臺。三是發(fā)展文創(chuàng)特色產(chǎn)業(yè)。依托本村資源優(yōu)勢，打造一批文創(chuàng)農(nóng)創(chuàng)產(chǎn)品，如“五面山物”雜貨鋪、塘塢露營、媽媽的廚房等，開設(shè)一批文旅體驗產(chǎn)品，如“丑美生活節(jié)”“鐵牛村開放日”等。

（3）聚合多元共創(chuàng)，創(chuàng)新社區(qū)營造。一是推進人居環(huán)境營造。實施新村人居環(huán)境整治，全面提升節(jié)點景觀和公共休閑空間配套。二是創(chuàng)新開展社區(qū)營造。引進社會組織推進全村社區(qū)營造，圍繞“主題研究+社區(qū)活動”的營造模式，形成生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)土文化營造、塘塢場景營造、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)支持、社區(qū)發(fā)展治理5大板塊。三是豐富社區(qū)營造活動。策劃并成功舉辦“小魚兒”夏令營、“塘塢花課”、生態(tài)柑橘手工紙制作等各類活動50場次。

三、幾點啟示

（一）做好兩項改革“后半篇”文章須加強統(tǒng)籌規(guī)劃

規(guī)劃是鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的藍圖，要強化規(guī)劃引領(lǐng)、有序推進。原白云鄉(xiāng)加強規(guī)劃引領(lǐng)，有序規(guī)劃編制“云頂水鄉(xiāng)”項目以及趙壩、窯埂、小葉壩等8個精品林盤，對自身的發(fā)展業(yè)態(tài)更明晰，在規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上進一步明確了各項項目的開發(fā)時間、開發(fā)順序。新鐵牛村依托本村資源優(yōu)勢，堅持規(guī)劃先行，包裝策劃了“西來郊野公園”項目，并在此基礎(chǔ)上進一步對鐵牛寨精品林盤、青山林盤打造設(shè)計進行規(guī)劃編制，這將有利于新鐵牛村的進一步發(fā)展，為提升新鐵牛村群眾的生活水平打下了基礎(chǔ)。

（二）做好兩項改革“后半篇”文章須注重因地制宜

原白云鄉(xiāng)正確分析自身條件，認識到生態(tài)稟賦是自身最優(yōu)質(zhì)的資源，充分利用好自身的山、水、鳥、林等自然資源，明確發(fā)展定位，科學(xué)編制村、鎮(zhèn)空間規(guī)劃以及鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相比調(diào)整前有明顯提升。鐵牛村利用自身得天獨厚的自然資源和極具民俗特色的人文風(fēng)情，狠抓重大項目支撐、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提升、人居環(huán)境綜合整治等工作，推動西來郊野公園、精品林盤及水美鄉(xiāng)村等重點項目落地，使得當(dāng)?shù)乩习傩盏木幼　⑸瞽h(huán)境得以不斷優(yōu)化，群眾的生活幸福感不斷提升。

（三）做好兩項改革“后半篇”文章須加強基層治理

基層治理是一篇復(fù)雜的大文章，要做好兩項改革的“后半篇”文章，必須加強基層治理，主要從三方面著手，一是在治理核心上，要充分發(fā)揮基層黨組織的“核心引領(lǐng)”作用，任何治理離開黨組織的引領(lǐng)都是空談，必須要發(fā)揮基層黨組織的核心引領(lǐng)作用。二是在治理領(lǐng)域上，要正確區(qū)分鄉(xiāng)村和城市治理的不同之處，著力找到有效治理鄉(xiāng)村的工作機制。三是在治理模式上，要有效推進自治、法治、德治“三治”融合，加快形成共建共治共享的基層治理新格局。原白云鄉(xiāng)充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和基層治理，村規(guī)民約、“黨建+自治物業(yè)管理”“雙諾雙評”“河長制”“林長制”等社區(qū)治理長效機制得到鞏固加強。鐵牛村充分發(fā)動基層組織和當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，參與社區(qū)營造，成效明顯。