機遇與挑戰：鄉村振興背景下相對貧困治理*

胡 多，梁小軍，2

(1.江西科技師范大學 馬克思主義學院，江西 南昌 330038；2.江西師范大學 馬克思主義理論博士后流動站，江西 南昌 330022)

習近平在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告：“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利……完成了消除絕對貧困的艱巨任務”，但是“脫貧摘帽不是終點”，我們接下來要做好“鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作”[1]。我國亟需應對黨的十九屆四中、五中全會提出的“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”[2]的新挑戰。相對貧困不同于絕對貧困，它是解決了最低基本生活資源的匱乏問題后，在豐裕社會中既具有更高層次的“貧困”內核之外，還表現有主客觀相對性、時空相對性、文化貧困和能力貧困等多元發展的特征[3]。治理相對貧困有利于緩解鄉村振興下城鄉發展不均衡的問題，實現共同富裕目標。前期諸多研究者已經對相對貧困的特征、標準制定、機制構建和實踐案例等方面做了積極的探討。隨著鄉村振興戰略的實施，學界把相對貧困作為鄉村振興戰略下的關注點，論證鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接的必要性及可行性[4]。因此，本文將系統分析鄉村振興背景下相對貧困治理的現實狀況，著力剖析即將遇到的新機與危機，試圖尋找生機。

一、鄉村振興背景下相對貧困治理的機遇

從國家制定的《鄉村振興戰略規劃(2018～2022年)》總體要求來看，“要在農村實現全面小康”，并且為2035年基本實現農業農村現代化謀篇布局[5]。所以，在實施鄉村振興戰略的第一個五年中，我國將繼續依據鄉村振興戰略規劃做好“三農”工作，為相對貧困治理抓住機遇。

(一)消除絕對貧困后新的現實基礎

我國在2020年底如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，人民生活水平顯著提升，為相對貧困治理打下了深厚基礎。為了兌現貧困人口全部脫貧的承諾，中國共產黨在面對區域性整體深度貧困問題時，敢于啃下硬骨頭，采取了一系列“超常規舉措”，脫貧路上不落下一個人，其中被人們譽為“懸崖村”的阿布洛哈也打通了“最后一公里”公路。隨著“六個精準”“五個一批”的精準施策和“東西部扶貧協作”“萬企幫萬村”的合力攻堅，我國貧困地區的基礎設施建設不斷完善，生產生活條件明顯改善，基本實現了“兩不愁三保障”目標，給人民交上了一份滿意的答卷，見表1。

表1 中國減貧實踐中的各項成就

(二)中國減貧實踐行動的經驗積累

全面脫貧攻堅戰中的絕對貧困治理實踐，提升了鄉村貧困治理能力。為打贏脫貧攻堅戰，凝聚各方力量，我國形成了中央統籌、省負總責、市縣抓落實的扶貧開發管理體制以及五級書記一起抓的主體責任制，實現了上下聯通的高效管理體系。在這一體系中，各級扶貧機構層層壓實責任，嚴格貫徹精準扶貧戰略，確保扶貧資源精準匹配到貧困人群之中。為了管理監督扶貧工作，我國既有定期的省級交叉考核、第三方評估和貧困退出考核評估，又有各級督查巡查、民主黨派監督、社會監督，形成全方位監督和考核貧困治理模式。因此，通過長期貧困治理實踐逐漸形成了“‘自上而下’為主、‘自下而上’為輔”的“較為完整的貧困治理結構”，并且“政府、市場和社會協同治理”的模式“仍適應后扶貧時代的相對貧困治理”[6]。

在實現脫貧攻堅目標的過程中積累了豐富的人才資源，有助于直接提升鄉村振興戰略的質量。一方面，前期脫貧攻堅為我國培養了大批經驗豐富的優秀干部。“2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部”[7]，鄉村振興同樣需要培育一批“懂農業、愛農村、愛農民”的人才扎根廣袤農村。這些參加過扶貧的骨干有長期基層工作經驗，可以迅速適應農村組織動員工作。另一方面，“發展教育脫貧一批”緩解了貧困地區人才緊缺現狀。從教育扶貧成果來看，2015～2019年，我國高等職業向貧困地區輸送技術技能人才逐年穩步提升，共累計727 092人，為貧困村培訓創業致富帶頭人累計554 095人[8]。教育扶貧“送技下鄉”“送文化下鄉”等公益活動使貧困群眾掌握了基本農業知識、產業技術知識、網絡銷售技能和健康生活常識，提升了整體鄉村振興的生產生活水平。此外，各地脫貧攻堅期間吸引了鄉賢回村辦企業、發展產業，在后期有望成為鄉村振興的多面型“外援軍”。

(三)習近平相關重要論述提供科學指南

貧困治理需要堅實的理論指導作為支撐。在新時代習近平關于扶貧開發和“三農”的重要論述，有助于落實精準扶貧政策，鞏固脫貧攻堅成果，為后脫貧時代相對貧困探索指明了方向。

黨的“十八大”以來，習近平關于扶貧的重要論述為解決絕對貧困提供重要的方法論。從扶貧目標來看，習近平在河北阜平考察時提到要實現“兩不愁、三保障”的目標[9]。可以看出，黨中央一方面立足實際，保障貧困群眾衣食住行的基本生存需求；另一方面，高瞻遠矚地在精準扶貧時期就將教育、醫療和住房等相對貧困的多維指標納入考察范圍。在具體扶貧實踐中，習近平多次指出扶貧要“扶志”“扶智”，強調要激發貧困群眾的內生動力，不僅僅要適當的幫錢幫物，更要為貧困群眾賦權提能。不少群眾通過旅游扶貧、電商扶貧、產業扶貧等樹立致富信心，不斷緩解精神貧困。扶貧目標達成后，各基層單位謹記習總書記的叮囑，因脫貧后返貧風險大，不能有“畢其功于一役”的急躁心理，要構建防止返貧機制，嚴格落實“四個不摘”政策，為相對貧困治理做好鋪墊。可見，中國共產黨在前期解決絕對貧困的方向指導，為相對貧困治理打下基礎。

習近平關于“三農”的重要論述是鄉村振興下相對貧困治理的價值指引。黨中央深刻認識到農村發展問題的重要性，堅決把“三農”問題放在全黨工作的重中之重，堅持優先發展農業農村[10]。各地實行土地確權流轉，將農村土地資源合理的集中管理，推動農業器械化生產實現農民增收。隨著農業農村有序發展，鄉村振興戰略進入到與相對貧困的銜接點，提出了相較于新農村建設更高的要求，要實現產業、人才、文化、生態、組織五個方面的振興。這有利于將人、地、財等各方面要素匯聚在農村，實現農村高質量發展，有效解決由于城鄉發展不均衡帶來的農村相對貧困問題。與此同時，國家政策鼓勵大學生返鄉創業，為農村創造了新的發展機遇，有利于盤活閑置資源，增加新的就業機會，提升醫療和教育條件。

二、鄉村振興背景下相對貧困治理的挑戰

在鄉村振興戰略實施良好的開局下，城市與農村共享發展機遇，城鄉差距不斷縮小。但是，仍然要居安思危，審慎分析當前貧困治理局勢，認識到最艱巨最繁重的任務依然在農村，要解決防止返貧問題，了解相對貧困治理現狀，完善貧困治理機制。

(一)脫貧后返貧的風險仍然存在

消除絕對貧困后，處在貧困邊緣的群體及支出型貧困人群均存在較大的返貧風險。我國2011年制定的扶貧標準為2 300元(按2010年不變價)，目前貧困地區人均可支配年收入增長到12 588元[7]，遠超世界銀行制定的貧困線。但是，“2020年有近200萬脫貧人口存在返貧風險，300萬邊緣人口存在致貧風險”[11]，這部分人群剛剛擺脫絕對貧困，并未遠超我國當前水平的絕對貧困標準線，一旦受到自然災害、重大疾病和市場經濟波動等意外事件影響，將立刻陷入貧困。還有不少慢性疾病治療時間長、費用大，治療報銷費用還未完全納入國家醫療報銷體系內，因病致貧隱性風險大。2019年全國殘疾人數量達到48萬人，其中貧困殘疾人數占全國貧困人口的8.7%[12]。因殘致貧人群身體殘疾不可逆導致自我發展能力弱，生活護理花費還會加重家庭開銷，甚至影響家庭成員外出務工、務農，使得貧困問題具有長期性；因學致貧的家庭雖然有政府貧困助學金、貧困助學貸款發放，但是收益回報周期普遍較長。因此，已經脫貧人群由于各種原因制約了自身發展，返貧風險較大。

脫貧人群返貧幾率大的原因除了自身硬性條件的局限，還有自我發展意識不強、缺乏致富信心等思想束縛。我國減貧政策長期以經濟補貼的形式對貧困人群進行幫扶，有些貧困群眾對于外在給予型的扶貧資源存在一定依賴，“等靠要”思想還未完全根除或者由于階段性扶貧目標達成出現懈怠心理；有些地方脫貧質量不高，貧困群眾缺乏創新思維、自我造血能力不足，生產生活等勞動技能滯后于社會發展需求；有些群眾自我學習能力較差，缺乏市場知識及信息，自主創業的技能和膽量不足，或許沒有足夠的信心利用小額扶貧貸款去拓展新發展項目。此外，有些貧困群眾對發展的敏銳性不強，對于自身資源優勢認識不足，盲目跟風申報有關扶貧補貼的項目。

(二)相對貧困治理難度梯度升級

農村相對貧困人口眾多，致貧因素多元復雜，導致鄉村振興背景下相對貧困人群的標準制定難度大。單從收入水平來看，按照歐盟的標準，人均家庭可支配收入低于全國居民收入中位數的60%則為處于相對貧困[13]，這樣看來就有大部分中低收入居民將成為相對貧困治理對象。根據推算，在2030年即使城鎮化率達到70%，我國仍有4.5億的農村人口[14]。如此龐大的農村人口，如果不重視貧困治理將使得農村繼續衰敗下去，成為國家的沉重負擔。并且，城鄉發展不平衡還會進一步導致農村相對貧困人口獲得商品能力和權利的剝奪[15]、貧困亞文化的傳遞[16]、信息貧困[17]等，影響相對貧困的因素也涉及社會權利、人際關系、教育程度、身體素質和心理健康等方面。這些指標由于個體之間發展空間和承受度不一致，單獨使用數字化的指標來衡量貧困程度不能全面反映具體貧困情況，增加了相對貧困標準制定的復雜程度。

相對貧困治理在鄉村振興戰略框架下進行戰略目標升級，需要結構性的改變貧困治理機制。中國減貧的輝煌歷史，經歷了救濟式扶貧、開發式扶貧再到精準扶貧模式的歷程，對于貧困治理重點也由收入貧困逐漸轉向能力貧困和社會發展貧困，貧困治理難度逐漸提升。同時，2018年中央一號文件對于農業結構完善、城鄉融合機制、鄉風、生態環境建設等方面做出新的更高的要求。隨著區域性整體貧困消除，前期通過社會制度不斷完善和經濟增長的溢出效應出現邊際遞減，扶貧將面臨“內卷化”現象，減貧效益難以達到質的躍升，還出現了次生性貧困、心理貧困、消費性貧困和發展權利缺失等問題。因此，后續相對貧困治理對完善“益貧式增長”的分配制度，進行結構性調整耗時長。

(三)農村相對貧困治理機制未成熟

我國農業現代化水平較低，支撐農村相對貧困治理機制的基礎薄弱。各地大農業發展思維還未全面推開，農村一二三產業融合發展程度有待提高，我國綜合農業現代化排名僅居世界第65位。農業規模化經營方式未全面推開，“2016年我國農業經營戶為2.07億，其中規模經營戶僅有398萬戶。”[18]從發展動力來看，人才興旺是城鄉一體化發展的活力源泉。由于我國工業化和城鎮化進程加快，農村大量剩余勞動力涌入城市，導致農村“61、38、99”人群留守，加重了農村基層組織治理負擔，對鄉村養老保障、公共基礎設施建設是一個重大考驗。農村青壯年人口較少也加大了新型職業農民、農村后備干部培養的難度，對農業發展、鄉村治理形成惡性循環。

現階段相對貧困治理體制及機制暫時還缺乏豐富的實踐經驗，阻礙農村相對貧困機制成型。與絕對貧困相比，相對貧困似乎無法根治，只要從某一社會生活水平來界定相對貧困，就會有一部分人低于相對貧困線。從制度的角度來思考，超常規的特惠性救助、保障性措施無法從根本上解決貧困，而鄉村振興背景下的相對貧困的研究還處于探索階段。國家鄉村振興局是由原先國家扶貧辦改組而來，在2021年正式掛牌成立，各省份鄉村振興局還正逐步適應機構設置的相關要求，鄉村振興法也在今年的6月正式實施。例如：青島市在2016年基本完成脫貧任務后，率先探索穩定脫貧的長效機制，初步形成了以發展為導向，促進就業為中心的扶貧理念[19]。2021年浙江省淳安縣“大下姜”鄉村振興聯合體才實現了首次分紅，目前各省鄉村振興機制仍在探索實踐中。現階段剛擺脫絕對貧困的縣也還處在5年過渡期內，對于機制的完善還需要考慮到過渡承接的問題。因此，減貧機制仍需要加強調查研究，循序漸進推進政策、隊伍、機構的銜接。

三、鄉村振興背景下相對貧困治理的實踐路徑

在鄉村振興背景下，要抓住新時代全面脫貧與鄉村振興相銜接的戰略機遇，剖析當下解決相對貧困所面臨的難點，從思維轉換升級、衡量標準確定和制度完善等方面有針對性地探索相對貧困治理后續實施路徑。

(一)鞏固脫貧攻堅成果，轉變戰略思維

相對貧困治理是一場接續的持久戰，為了規避返貧風險，承接好鄉村振興戰略要構建防返貧屏障。在貧困治理政策上，過渡期內要嚴格落實“四不摘”政策，不能脫貧攻堅任務一完成就“急剎車”“松勁”。對于各項扶貧工作要及時總結和“回頭看”，利用大數據做好扶貧數據分析，及時反饋動態監測結果。各級扶貧干部需要樹立兜底思維，關注處在貧困邊緣人群、不穩定人群、突發嚴重困難戶以及城鄉流動人口，不能“只顧往前跑，忘了掉隊的人”。對于易返貧人群要有針對性地制定保障措施，加強醫療衛生基礎建設和完善城鄉醫療保險制度降低因病致貧風險；提升基礎教育教師教學能力，完善教學管理制度和人才隊伍，阻斷貧困代際傳遞；增加產業技術培訓、農業規模化經營指導、農村電商培訓，降低貧困人群產業經營風險；提升社區服務質量，建立多類型文化活動中心，豐富城鄉居民文化生活，引導貧困人群形成積極心態，防范精神貧困。

做好防止返貧工作，減貧思維要由應對生存性貧困轉向緩解發展性貧困，鼓勵貧困人群沖破固有思維，激發內生動力。我國社會主要矛盾的變化也關注了人們對美好生活的需求。習近平在決戰決勝脫貧攻堅座談會中指出，根據主要矛盾的變化，理清工作思路，開始思考工作體系轉型問題，激發貧困人群發展動力[20]。在減貧工作中，要側重思維和心理上的“外引”和“內育”，基層扶貧干部要注重思想的引領和日常工作藝術，讓相對貧困人群樹立起“弱鳥可望先飛”的信心；汲取優秀傳統文化魅力，培育文明風尚，激發貧困人群自我發展意識。發展同時也是一個可持續的問題，扶貧要發揮好教育“扶知”“扶志”“扶智”的作用。“扶知”是達到其他扶貧效果的前提，要通過職業教育脫貧切實的案例啟迪民智，開闊貧困人群的視野；“扶志”是“扶智”的保障，激發貧困群眾擺脫貧困的主動性，堅定自我發展意識。“扶智”則是扶貧的行動指南，通過教育培訓切實增長知識文化水平和就業技能，更新自身知識結構為可持續減貧注入動力。

(二)明確相對貧困標準，精準分類施策

制定相對貧困治理標準需要根據具體國情進行動態調整，同時借鑒國際經驗取長補短。首先，我國剛剛消除絕對貧困，有不少相對貧困人口在一定程度上還保留著絕對貧困的表征。所以“收入貧困線尚不宜直接從絕對形式轉向相對形式”，建議采取漸進措施，設立“一般收入貧困線”。這種過渡性方式仍將保留以收入測算為標準，并在此基礎上加入教育支出、醫療保險、外出旅游消費等高水平的生活消費指標[21]。其次，過渡期后相對貧困線的劃定要借鑒國際經驗。阿瑪蒂亞·森的多維貧困理論和國際上的MPI多維貧困指數都主張多維測量方式。張全紅等人對我國農村進行了廣泛調研，從經濟學測量角度建議采用收入與多維并重方式來衡量貧困程度[22]。所以，在相對貧困標準制定中采用多維貧困指標更貼近我國現狀。再次，由于相對貧困的區域差異性和階段性，建議實行國家與地方兩套標準相結合的方式，根據經濟發展情況每3年或5年進行波動調整。地方標準參照國家統一標準，再根據地區發展現實狀況進行調整，增強地方制定政策的主動性和靈活性。

相對貧困治理長期且復雜，需要堅持精準分類施策，以“差異化扶貧政策”[23]提升扶貧效益。脫貧攻堅時期所采取的超常規措施要開始立足于整體性發展，轉向實施常規普惠性政策。對于之前長期享受國家政策的貧困戶和喪失勞動能力人群，一方面要做好兜底的保障性工作，要將專項救助對象和享受低保人群分類幫扶，促進扶貧資源的均衡分配；另一方面要轉換扶貧的話語體系，破除低收入家庭依靠政府幫扶的懶惰心理。在話語宣傳敘述時強調更多主觀能動的“反貧困”話語來替換外在的被動幫扶性話語。對于欠發達地區，國家在金融信貸、財政劃撥和設施建設方面要加大政策傾斜力度，縮小地區發展差距。在政策過渡期要有針對性地從地區差異和行政層級差異中，開展分類跟蹤，重新架構幫扶機制，避免出現政策的重復或者空白。同時，由于相對貧困的脆弱性和內隱性，幫扶措施的選擇上要更加尊重貧困人群的發展意向。

(三)發揮制度治理優勢，提升治理能力

建立農村相對貧困治理長效機制要發揮中國特色社會主義制度的特有優勢。中國共產黨的領導就是我國最大的制度優勢。一是在體制機制構建中要發揮黨縱覽全局、協調各方的作用，合理配置相對貧困治理資源。在資源層層下達中要及時反饋政策實施效益，做好資源使用的痕跡管理，防止出現地方資源缺位、項目信息不透明和陷入“精英俘獲”困境等問題。二是在產業發展中，要堅守人民性，切實關注農民的現實訴求，培養農民組織化能力，樹立大農業的現代農業發展思維，處理好“統”和“分”的關系，完善鄉村合作經濟組織的雙層經營體制。在構建農業現代產業體系中，發揮農民的主體意識，增強城鄉居民對“三農”文化的價值認同，加快發展現代都市農業和鄉村特色農業。三是在以發展治理貧困中要堅持開發式扶貧和保障式扶貧相結合。對于地區資源開發利用，秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，避免資源過度開發，營造生態宜居的發展環境。在收入分配方面，要以公平正義為原則，讓經濟發展產生的涓滴效應回饋社會建設。

制度優勢要想轉化為相對貧困治理效能，需要汲取基層黨組織扎根基層組織群眾的經驗。習近平總書記多次強調要提高各領域基層黨組織的建設水平，要把基層黨組織建設成為“貫徹黨的決定”“領導基層治理”的堡壘[24]。提升相對貧困治理能力，基層黨組織首先要樹立政治意識和責任意識，繼續發揮“五級書記一起抓”的偉大執行力，不斷完善“黨建+扶貧”的治理模式。其次，“幫錢幫物，不如幫助建個好支部”，要想組織好群眾，離不開基層干部的溝通聯系。一線駐村干部和社區工作干部都是相對貧困治理地基中的“鋼筋”。在鄉村振興戰略背景下，我國還將繼續選派優秀大學生、優秀干部走進基層發揮凝聚和組織群眾的作用。基層干部同時也是貫徹中央決策的組織部門，要加強對基層干部的組織培訓，加強工作方法和溝通方法的學習。再次，相對貧困群眾是貧困治理的中心，要充分發揮群眾的主觀能動性。在基層黨組織要善于發揮婦女議事會、社區黨小組、村民黨小組等自治組織的作用，發動基層群眾的力量，形成基層自治、善治的組織制度。