我國家庭教育立法：設計與展望
——基于地方文本的分析

劉 凱

（中共淮北市委黨校 理論研究室，安徽 淮北 235000）

家庭、學校和社會是人接受教育、成長發展的基本環境，家庭教育、學校教育和社會教育構成了人一生完整的教育體系，對個人成長具有重要的影響。在相當長的歷史時期，家庭教育作為培養人的一種教育活動，往往被認定為個人和家庭的私事。然而，隨著現代社會的不斷發展，人們的觀念發生了巨大變化，家庭教育已突破私人領域，逐漸成為社會公共事務。在教育體系中，家庭教育是學校教育和社會教育的基礎和起點，影響著學校教育的發展，決定著社會教育的水平。習近平總書記強調家庭教育“最重要的是品德教育，是如何做人的教育”［1］。這為新時代家庭教育發展指明了前進方向。

一、家庭教育立法的政策背景與現實價值

隨著現代社會的快速發展，很多國家通過立法來保障家庭教育政策的實施，這就加強了家庭事務與社會公共領域的聯系。在此背景下，我國通過實施一系列家庭教育政策，反映了對家庭教育立法的要求。

（一）政策背景

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》要求完善教育法律法規，“制定有關……家庭教育等法律”［2］。2011年《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》注重兒童的法律保護，提出推進兒童家庭教育立法進程。2016年《關于指導推進家庭教育的五年規劃（2016—2020年）》進一步強調“出臺家庭教育法律法規”，重點推進家庭教育地方立法［3］。這些政策不僅表明我國重視家庭教育，而且凸顯了家庭教育立法的現實緊迫性。

雖然我國家庭教育工作取得了顯著的成績，但與學校教育和社會教育工作相比，在政策舉措、組織實施和管理機制等方面仍未得到有效的法制保障，這種狀況已經與其在現代社會發展中的重要地位不相適應。因此，近年來為家庭教育專門立法的呼聲日益高漲，2016年全國婦聯建議將研究制定我國家庭教育法納入立法規劃。2017年家庭教育相關內容融入民法體系，這是完善我國家庭教育法律法規的重要步驟。2018年《家庭教育法草案》提交全國人大常委會，2020年已列入全國人大常委會立法工作計劃。調查顯示，74.3%的公眾認為有必要通過家庭教育立法來規范家庭教育服務和管理工作［4］。可見，公眾希望通過家庭教育立法，為促進家庭教育發展提供法律保障。

（二）現實價值

家庭教育立法反映著國家或民族的共同理想，對國家發展、社會進步和個人成長具有重要意義，是社會價值和個體價值的統一。

1.完善教育法律體系。我國重視依法治國、依法治教，教育的重要進展或重大變革往往以法律的形式予以規定和提供保證。在目前的教育體系中，我國已經頒布了一系列學校教育和社會教育的專門法律，從而確立了它們在教育法律體系中的重要地位。而家庭教育的相關條款則散落在《婚姻法》《未成年人保護法》和《民法典》等法律之中，其法律地位尚未確立，這一立法現狀與家庭教育在教育體系中的地位不相稱。因此，需要盡快進行家庭教育立法，明確其基礎地位以主政府、學校、家庭和社會在家庭教育中的責任義務。

2.解決社會現實問題。社會轉型過程中由于家庭教育功能弱化，社會支持系統缺乏，家庭教育權未得到足夠重視［5］，家庭教育的法律地位長期得不到確認，無論是家庭教育的學科建設、人才培養、師資建設和科學研究，還是家庭教育工作的責任劃分、經費保障、培訓管理和組織實施等都受到較大影響。在現實生活中，一些家長主體責任缺失，尤其是監管不力危害兒童生存發展甚至生命的事件時有發生，更需要通過立法最大限度地保障兒童權益不受侵害。另外，政府主導責任缺失現象較為普遍，亟待通過專門法律法規加以明確。

3.保障未成年人健康成長。近年來，隨著經濟社會的快速發展，家庭教育出現一些不利于未成年人健康成長的問題。比如，“近50%的家長不知道用什么方法教育孩子，約八成的家長缺乏家庭教育知識。”［6］部分家長缺乏必要的家庭教育知識，導致少年兒童發展受限。有的學校指導家庭教育能力不強，缺乏針對性和實效性；尤其是家庭暴力、虐待兒童、兒童權利和尊嚴被剝奪等現象屢有發生，校園欺凌現象時有發生，未成年人案件“五成以上的‘問題兒童’來自‘問題家庭’；而許多成年人的習慣性犯罪，往往也與早年的家庭生活經歷有關”［7］等，這些問題亟需引起全社會高度重視。因此，需要通過立法規范引導家庭教育發展，以保障未成年人健康成長。

二、家庭教育立法的地方文本設計

我國家庭教育立法工作采取的是地方先行先試、自下而上逐步推進的漸進模式。上海、深圳等城市率先進行了立法調研、框架設計和條款表達等方面的開拓性探索。此外，一些省份已出臺家庭教育促進條例，一些省份已將家庭教育立法列入當地規劃。這些地方實踐，為全國家庭教育立法奠定了一定基礎。

（一）文本形式方面

主要包括文本的名稱、結構和實施時間三個方面，如表1所示。

表1 我國部分省市家庭教育促進條例文本統計

續表1

1.文本名稱。按照名實相符的原則，立法的名稱體現了立法的功能導向。從已經出臺的八省市文本來看，均采用了“家庭教育促進條例”這一名稱，說明屬于促進型立法，其條款多是倡導性、鼓勵性、獎勵性的，發揮引領、幫助、支持、服務的作用，旨在引導父母或者其他監護人依法履行家庭教育職責，政府通過一系列的激勵舉措開展家庭教育工作，促進未成年人健康發展。

2.文本結構。總體來看，雖然各地所頒布的文本結構安排略有不同，但都主要包括總則、家庭、政府、學校、社會、法律責任和附則七章內容，最少三十五條，最多四十九條。各地結合實際有所創新，更具操作性，比如重慶“保障激勵”部分，規定了工作機制、隊伍建設、購買服務、公益宣傳、農民工保障、激勵表彰等方面的政府職責。貴州增加了專章“特別規定”部分，重點關注留守兒童，對特殊困境家庭、流動人口家庭中的未成年人和留守兒童的合法權益進行保護，明確政府責任，回應社會關切。

3.立法進程。繼2012年《關于指導推進家庭教育的五年規劃（2011—2015年）》提出“地方先行嘗試，制定出臺家庭教育法規條例”后，2013年重慶就率先啟動了家庭教育立法工作，2015年列入立法預備項目，2016年5月27日通過《重慶市家庭教育促進條例》，2016年9月1日開始實施。從自主立法和立法進展來看，重慶走在全國前列。貴州、山西和江西緊隨其后，無論是啟動立法還是頒布實施，時間都較為接近。然后，江蘇、浙江、福建和安徽也相繼頒布條例文本。上述省市文本集中在2016年至2020年頒布，在一定程度上顯示出我國家庭教育立法的進程。

（二）文本內容方面

各地文本對家庭教育的立法目的與依據、內涵界定、主要內容、經費來源、工作機制、保障激勵措施等方面作出規定。主要抽取文本內容的核心要素進行分析，如表2所示。

表2 我國部分省市家庭教育促進條例文本要點

續表2

1.制定依據。各地制定相關條例主要是為了促進未成年人健康成長，增進家庭幸福、社會和諧，體現了以人為本的立法精神。以上位法為依據，主要有《教育法》《未成年人保護法》和有關法律、法規。其中《教育法》《未成年人保護法》是各地文本共同的法理依據，“有關法律、法規”主要指《義務教育法》《婦女兒童權益保障法》《預防未成年人犯罪法》和《中國兒童發展綱要（2011—2020年）》等法律和行政法規，所以各地結合實際制定的文本差異不大。

2.內涵界定。家庭教育立法首先要明確立法的調整范圍，即家庭教育的內涵與外延。目前，國家層面尚無上位法對家庭教育作出界定，社會各界認識也不統一，主流觀點將家庭教育界定為“家庭對未成年人的影響教育”［8］，但有學者認為家庭教育應作廣義理解，即“為促進家庭的和諧發展，對所有家庭成員開展的有關家庭的教育活動”［9］。目前，各地條例對“家庭教育”的界定采用的多是主流觀點，比如《重慶市家庭教育促進條例》作為全國第一部家庭教育地方性法規，具有重要的里程碑意義，其界定為山西、江西和福建所效仿。而江蘇與浙江、安徽的界定較為相似，將實施主體擴大到其他家庭成員。不同的是，貴州由于大量人口外出務工，導致農村留守兒童數量較多，對家庭教育的地點和人員進行明確限制，強調家庭教育是在家庭生活中實施的行為，立法所保障的范圍有些狹窄。

3.主要內容。家庭教育開展的內容在《義務教育法》《教育法》《婦女兒童權益保障法》《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》《全國家庭教育指導大綱》等政策法規中已有規定。各地規定主要是對未成年人進行道德人格、習慣養成、生活技能、安全知識、遵紀守法、心理健康和傳統文化等方面的教育，但也各具特色，比如山西進行“創新精神”教育，江西進行“地方特色文化”教育，浙江進行“浙江精神”教育。這些內容選擇結合各地家庭生活實際，既保持了家庭教育的獨特性，又避免了出現學校化傾向，有利于未成年人全面發展。

4.經費保障。經費是開展家庭教育工作的重要保障，國家通過政策規劃要求各地加大家庭教育指導工作經費投入以主購買服務的力度，將家庭教育經費納入地方財政預算，同時廣泛動員社會力量，多渠道籌措經費，為家庭教育指導工作提供保障。從各地相關條例看，政府都把家庭教育事業列入當地發展規劃，多數把其工作經費納入本級財政預算，同時通過購買公共服務的方式開展家庭教育工作，江西和安徽則根據本省實際統籌保障家庭教育工作相關經費，從立法上建立經費保障機制，確保相應的投入。

5.工作機制。家庭教育立法是一項復雜的系統工程，明確界定家庭、政府、學校和社會的職責范圍，建立各負其責、協調配合的工作機制，需要協調社會各方力量，承擔共同責任，使家庭教育立法具有科學性和公正性。正如切薩雷·貝卡里亞（Cesare Beccaria）所說：“立法者像一位靈巧的建筑師，他的責任就在于糾正有害的偏重方向，使形成建筑物強度的那些方向完全協調一致。”［10］

比較各地文本，一是明確家庭是實施家庭教育的主體，父母或者其他監護人是直接責任主體。二是明確政府主導職責，建立行政部門主抓，相關部門各負其責的工作機制；制定監督與激勵機制，將家庭教育工作納入教育督導事項，表彰和獎勵在家庭教育工作中做出顯著成績的家庭、單位主個人。三是明確學校的家庭教育指導職責，幼兒園和中小學將其納入工作計劃，教師進修學校將其納入師資培訓課程，師范院校和高等院校開展家庭教育理論研究；學校定期組織家長交流家庭教育信息、提供家庭教育指導服務、開展家庭教育實踐活動。四是明確社會參與主體作用，包括婚姻登記、醫療服務、婦幼保健、心理咨詢、公共文化和新聞媒體機構的宣傳、指導和服務，兒童社會福利和未成年人救助機構的家庭教育職責。

6.救濟功能。教育公平是社會公平的基礎，教育立法必須堅持最大多數人的最大利益原則，其核心是體現教育公平［11］，尤其是要重視一些弱勢群體，把不平等降低到最低程度，以實現社會公平正義，滿足底層民眾需要，以實現立法初衷。為彰顯立法的救濟功能，重慶、貴州和江西的條例文本結合當地實際專門制訂了“保障激勵”和“特別規定”部分，明確政府應當優先向孤殘、留守、遺棄、流浪或者單親等特殊群體提供家庭教育救助。除此之外，江蘇、浙江的條例文本還為重病、重殘、情緒行為障礙、經受重大變故等特殊未成年人群體提供家庭教育專業化、常態化支持。

7.設立節日和罰則。為提高社會對家庭重要性的認識，增強民眾的家庭教育意識，加強家庭教育法律宣傳，促進家庭教育發展，各地參照國際和其他地方做法設立了家庭教育日，見表3，要求以多種形式開展宣傳教育活動。另外，各地都在條例文本末尾設立了禁止性或者懲罰性條款。《重慶市家庭教育促進條例》作為創設性立法，建立了告誡制度，加強事前干預。公安機關根據監護人履行職責和未成年人權益侵害情況依法予以訓誡、告誡或者行政處罰。

表3 我國部分省市家庭教育促進條例節日規定

三、總結與展望

綜上分析，各地條例文本雖略有不同，但都有一定的創新性。主要表現在：一是文本內容相對完整。總體來看，文本對立法目的與依據、概念范疇、基本原則、主體責任、政府責任、社會責任、工作機制和法律責任等內容作了規定，都建立了督導、督查和評估機制。堅持從實際出發的原則，制定的條款各有側重，貴州重點關注留守兒童，山西重點關注流動兒童和家庭教育指導服務體系建設，重慶、貴州和江西還專設表彰和獎勵條款。二是具體措施相對靈活。比如每年開展的家庭教育實踐活動，貴州規定“定期開展”，沒有明確次數；而重慶對各層次學校、鄉鎮政府均有具體次數規定；山西和江西只對各層次學校有具體次數規定。江蘇、浙江不僅將家庭教育情況作為各類文明創建活動的重要內容，而且還要求加強學科、課程、教材和專業建設等前瞻性內容。這些規定具有一定靈活性，有利于因地制宜開展工作。三是注重傾聽各種聲音。各地在立法過程中借鑒先進經驗，廣泛聽取各方面的意見和建議，進行多次論證、修改、完善。比如重慶文本歷經數次調研論證、前后召開52次會議、58次易稿。

在肯定各地條例文本的同時，也應指出其存在的不足。比如，家庭教育的內涵、管理體制、強制條款和經費來源等問題影響了文本的執行效果。為進一步彌補政策法律缺失，借鑒先進經驗，促進家庭教育立法的發展，提出相關建議加以完善。

（一）家庭教育的內涵有待擴展

目前，各省對家庭教育的界定停留在子女教育的范疇，實施主體也有分歧。這方面可以借鑒我國臺灣地區的做法。比如對家庭教育的內涵主范圍進行規定：“家庭教育，系指具有增進家人關系與家庭功能之各種教育活動，其范圍包括：親職教育、子職教育、兩性教育、婚姻教育、倫理教育、家庭資源與管理教育、其他家庭教育事項。”［12］該界定突破了家庭教育僅限于對子女教育和影響的范疇，更著眼于家庭關系的廣義范疇，具有廣泛的影響性。因為，現代的家庭教育已經不局限于家庭場所，父母主其他監護人在戶外場所進行的教育活動也屬于家庭教育；同時，家庭教育超越了父母對子女的教育，已經擴展到家庭成員、準家庭成員，甚至如家教等非家庭成員提供的教育活動。從立法的視角來看，應堅持兒童最大利益原則，革新家庭教育觀念，明確家庭教育的范圍和家庭教育的權限，著眼于實施親職教育，即“系統地向為人父母者傳遞如何成為稱職父母的科學知識和教養藝術，指導父母提高自身的教育能力，進而有效保護和促進孩子的成長”［13］。

（二）管理體制亟待理順

各省市家庭教育主管部門不夠明確，婦女兒童工作委員會是家庭教育的議事協調機構，不具有行政管理的權力，無權要求各級教育機構進行家庭教育活動。教育行政部門負責指導、推進家庭教育工作，也沒明確誰具體主管。民政、衛生和計生、公安等部門以主關心下一代工作組織按照各自職責參與家庭教育相關工作，但不是職能部門。因此，一是建議將婦女兒童工作委員會、婦聯“實體化，賦予一定的行政管理權限”［14］；二是依法規范管理體制，明確家庭教育主管部門和職能部門，出臺實施細則，細化管理職責，建立監督機制。

（三）立法注重引導鼓勵

家庭教育是一項社會皆有促進責任的公共事務，其立法的旨意是解決家庭教育發展問題、提供專業的科學指導和必要的法律保障，具有引導促進和鼓勵支持的功能。因此，立足我國社會實際，家庭教育立法應多采用倡導性條款，慎用強制性條款。我國家庭教育地方立法大都設立了強制性條款，大量“應當”的命令式法律術語強制父母、學校和社會機構履行家庭教育的職責與義務，比如規定每年父母應當與未成年人團聚的次數，缺乏評判標準，執行效果難以實現立法初衷。應多通過鼓勵、支持、引導、激勵的措施，推動家庭教育活動的開展。

（四）健全經費保障機制

鼓勵以獎勵或補助的形式推動家庭教育工作的開展。明確政府在家庭教育工作中的主導責任，核心問題是經費支持［15］。因此，為有效開展家庭教育工作，建議在國家層面出臺的家庭教育法明確規定加大對家庭教育工作的財政投入力度、家庭教育經費的保障主體和分擔責任，健全經費配置機制，同時設立公益性家庭教育基金，積極鼓勵社會組織贊助或捐贈，不斷拓寬民間籌措經費渠道。