區域財稅治理政策的變遷、邏輯與策略

孫慧玲　金向鑫　李金耀

摘 要：新中國區域財稅治理歷經七十余年的變革與發展，已成為國家治理體系的重要內容，其財稅政策創新更是國家治理體系和治理能力現代化的主要途徑。本文從區域財稅治理政策的基本理論出發，基于歷史制度主義視角釋析區域財稅治理政策的建立、發展、完善、創新的變遷過程和扶持型、傾斜型、建設型、創新型的演進路徑，厘清央地財政關系、強化預算管理改革、規范稅費法律制度的內容取向和協調性、漸進性、連續性的基本特征，以及區域共同體、府際關系、經濟體制、社會體制和利益格局的動力機制;從中央與地方、政府與市場、政府與社會等關系視角，提出了強化“財權適度”、規范“精準定位”和明確“效能政府”等區域財稅治理政策的總體策略。

關鍵詞：國家治理;區域治理;財稅治理;財稅政策;歷史制度主義

中圖分類號：F812.2 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）01-0091-11

黨的十八屆三中全會作出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要定位，黨的十九大明確了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略要求，國家“十四五”規劃提出了“加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障”的政策目標，這對實現國家長治久安、加快構建新發展格局具有積極的現實意義。財稅治理政策體現著治國理政思路，內涵中央與地方、政府與市場、政府與社會、國家與納稅人等多重關系，是全面深化改革和建設社會主義現代化國家的重要突破口。本文以歷史制度主義為主線，基于區域財稅治理政策理論框架，分析新中國成立以來區域財稅治理政策的變遷過程、基本邏輯，釋析新時代中國特色社會主義區域財稅治理政策的研究取向。

一、區域財稅治理政策的理論框架

理論是行動之先導，實踐之指南。基于對歷史制度主義工具和西方區域財稅治理政策理論分析，結合中國國家治理能力現代化和新一輪財稅體制改革的現實背景凝練新時代中國區域財稅治理政策的一般理論框架。

（一）西方區域財稅治理政策的理論分析

一般認為，歷史制度主義是歷史、觀念、行為和規則的結合，是作為方法論意義上的新制度主義的重要組成部分[1]，20世紀80年代形成并盛行于政治學領域。它否定政治行為主體單一驅動論和目標確定論（如理性選擇主義的理性假設和文化主義的文化假設）[2]，繼而提出偏好、方案和目標要受到制度的約束和塑造的主張[3]。在具體分析過程中，可將社會經濟、政策觀念、制度安排一并整合到政治因果鏈之中——不同時期內變量組合發生變化及相應得到不同的政治結果。而前一時期與后一時期的理論鏈接，則是分析政策路徑依賴理論和動力變遷理論（平衡—斷裂和關鍵節點等）的重要基礎。21世紀之初，歷史制度主義引入中國后，它在考察政治集團活動、重大事件和制度進程等方面表現出較強的適應性。基于此，本文以其作為區域財稅治理政策的分析工具。

區域治理理論在西方學界有著較深的研究根基，諸如主張大都市區政府統一提供公共產品和服務的傳統區域主義[4]，強調區域間政府財政競爭性治理的公共選擇理論[5]，以跨域政府協作治理網絡為基礎的新區域主義[6]，融合個人層面的集體行動理論、奧斯特羅姆制度發展框架與科斯交易成本理論，以行動者多重動機為假設、行為與治理結構間的作用關系為核心的制度性集體行動理論[7]。這些理論一般是按時序先后引入中國學界，并結合區域治理實踐得以補充、豐富與發展，也生成了社會網絡分析、案例分析和文本分析等精巧工具，為中國區域治理乃至區域財稅治理政策研究提供了較為規范的總體框架。但問題是新舊區域主義皆內含歐美“草根民主規則”“地方自治傳統”的基因，以致其在濫觴所出學術話語中存在著理論承續上的障礙，或是僅適用于某一階段或某一區域治理現象，如以鎖利銘等[8]為代表的制度性集體行動理論對中國協作性區域治理實踐的研究，而對中國獨特的社會主義政體下包括治理過程、政治背景、新行動者和新觀念在內的區域財稅治理政策的歷史邏輯，卻缺乏可靠的解釋力和概括力。因此，新中國區域財稅治理政策的變遷與邏輯需在上述理論基礎上，結合中國獨特的政治背景和制度環境進行分析。

（二）中國區域財稅治理政策的研究背景

區域即根據不同的需要，在地表劃出的地理單元，不同的學科有不同的釋義。在治理視野中的區域與行政區具有不同的特點，如區域治理中的“區域”可理解為“超出省域行政邊界的具有同質性的自然、經濟或社會特征的地域單元”[9]，或“一定行政區劃中的地域空間單元和跨行政區劃的地域空間單元的有機集合體”[10]。可見，區域治理是有一定地域聯系的政府、非政府組織、私人部門、公民和其他利益相關者為實現區域公共利益最大化對區域公共事務進行協調和自主治理的集體行動過程，它是治理理念或理論在區域公共事務管理中的具體運用。2013年12月習近平總書記明確提出：“把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標”[11]，這是中國官方最早提出的“國家治理”概念。從空間范圍看，國家治理涉及東中西部和東北等不同地區、不同省市縣的協調與管理，跨區域治理或區域協調發展是國家治理的應有之義。而區域治理是促進區域協調發展的客觀需要，有利于擺脫行政區域束縛，降低地方政府的治理成本，提高地方政府提供公共產品與服務效率。故此可將區域財稅治理政策界定為：政府、非政府組織和其他社會利益相關者為實現特定空間單元公共利益最大化，通過規范中央與地方、政府與市場、政府與社會等關系的集體行動而形成的財稅法律制度、體制機制等措施。

受地方保護主義、行政壁壘等因素影響，中國區域治理融合度不高，需要從國家層面進行頂層設計和全面深化改革。財政治理在區域治理中處于核心地位，是實現區域治理的基礎手段和主要途徑。財政是以政府為主體的分配，在處理地方政府間利益關系問題上具有一定的權威性，可為地方治理提供財力基礎，有效提升地方政府治理能力，保障地方政府及府際關系順暢運行。因此，應進一步完善中央與地方、政府與市場、政府與社會三者的關系，財政通過組織財政收入、安排財政支出、實施宏觀調控等方式，充分發揮財政在國家治理和區域治理中的應有地位和作用。通常而言，與統治、管理和治理共生互補的邏輯類似[12]，突顯政府主體地位的區域財政統治、強調政府行動主導地位的區域財稅管理，與基于政府、市場、社會分權共治的區域財稅治理之間并非是決然對立的，它蘊含于中國區域協調發展戰略改革之始終，具有深厚的歷史積淀和積極的現實意義，這也是調整財政收支、調控經濟良性運行和實現經濟社會目標的區域財稅治理政策的關鍵所在。其屬性就在于：由何以實現區域經濟增長逐漸轉向如何促進區域持續發展及其在更多維度內協調發展，而相應形成的財稅法律法規和體制機制的具體內容與路徑模式漸進發展并能有效實施。

二、區域財稅治理政策的歷史變遷

區域財稅治理政策在歷史制度主義分析范式下呈現特定的形式，系統梳理其歷史變遷脈絡是分析其邏輯的前提。1949年新中國成立至今，區域財稅治理政策因不同時期區域社會經濟發展形態，先以“工業強國”為核心、到以“先富后富理論”為推動、再到以“區域協調發展”為引導、最終實現“新發展理念”目標的變遷主線。

（一）區域財稅治理政策的變遷過程

1. 區域財稅治理政策的演變

（1）區域財稅治理政策的建立（1949—1977年）。區域財稅治理政策建立階段的核心內容，體現了“工業強國”下區域經濟平衡性發展的財稅治理政策。新中國成立后，國家面臨國民經濟恢復和區域經濟發展嚴重不平衡的歷史遺留問題，如工業布局多集中于東北和東部的部分地區，其中70%以上的工業、交通運輸等基礎設施集中在面積不到12%的東部沿海地區;占面積78%的中西部地區工業總產值僅占全國的9%左右，偏遠地區基本沒有現代工業[13]。因此，從1950—1952年中央政府本著“全國一盤棋”和轉變農業國為工業國的發展思路，以調整區域工業布局推進區域經濟平衡發展;1953年中共中央《關于發展農業生產合作社的決議》中，首次提出了“共同富裕”的概念;1956年毛澤東在《論十大關系》中提出了“沿海的工業基地必須充分利用”“內地工業必須大力發展”等論斷。國家“三五”規劃（1966—1970）確定：以國防工業建設為中心，重點是在西南和西北地區建設“三線工程”等。該階段全國各地均建立起相對獨立且較為完整的工業經濟體系，要求區域利益服從國家利益，區域財稅治理政策必須與中央頂層設計高度統一。

區域財稅治理政策以公有制為主線，以統收統支和統銷統購機制為依據，以建立區域資本密集型工業體系為目標，實行適度偏緊的財稅政策，總體上滿足了政權穩定和經濟發展需要，但實際上穩定性較差。主要包括四個階段：一是1949—1952年國民經濟恢復期，財政主要擔負軍政費用和治理通貨膨脹等主要任務，通過實施平衡財政收支、穩定物價等政策，有力保證了國民經濟的全面恢復和國家各項治理工作的實施，并實行增稅和增發鈔票等政策籌集財政資金;二是1953—1957年“一五”計劃時期，財政主要擔負籌集工業化建設資金和社會主義改造雙重任務，1953年試行商品流通稅，實施不同所有制和區域的“二元”財稅政策;三是1958—1965年“大躍進”和經濟調整時期，歷經由對地方和企業放權到重新強權強財的變化，財政收支規模也由急劇膨脹到正常增長，1958年統一工商稅和農業稅制，1961年提出“增加收入、確保平衡、合理負擔、促進發展”的財政政策，對經濟發展和財政自身建設積累了寶貴經驗;四是1966—1976年“文革”時期，財稅政策目標不夠明確，財政體制頻繁變動，財政壓力不斷增加，1977年在全國10省市實行增收分成、收支掛鉤政策。

（2）區域財稅治理政策的發展（1978—1992年）。區域財稅治理政策發展階段的核心內容，體現了“兩個大局”下區域經濟非均衡發展的財稅治理政策。1978年12月鄧小平在中央工作會議上提出，要在管理方法、管理制度和經濟政策三個方面發揮地方政府的積極性[14]，進而黨的十一屆三中全會提出了改革開放等戰略部署，標志著區域治理政策頂層設計的轉變。諸如“摸著石頭過河”“穩定壓倒一切”“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”等，為鼓勵區域政府政策調整提供了空間和抓手[15]。1982年國家“六五”規劃專章闡述區域經濟發展部署，明確優先發展沿海地區的非均衡發展戰略，在財稅、外匯和信貸政策等方面有著明顯的區域扶持傾向，如1979年設立4個經濟特區，1984年開放14個沿海港口城市，1985年后相繼成立5個經濟特區、2個開放省份、14個沿海港口城市和4個經濟開放區，在閩南三角洲、長江三角洲和珠江三角洲的61個城市初步形成了沿海經濟開放區。故此，優先發展東部地區的非均衡發展戰略極大提高了中國的綜合經濟實力，如1992年GDP總量達到27 194.50億元，居于世界第10位。

區域財稅治理政策以“大包干”財政體制為核心，形成了“沿海—沿江—內陸—沿邊”的區域發展新格局，以緊縮性財稅政策為主，通過“放權讓利”激發地方各方面改革的積極性，改變“財權集中過度、分配統收統支、稅種過于單一”的傳統體制。主要包括兩個階段：一是1978—1984年國民經濟調整時期，如1980年23個地區實行“劃分收支、分級包干”辦法，1980—1982年建立涉外稅制，1983年試行第一步“利改稅”，1981—1984年實施“總額分成、比例包干”辦法，1984年實施第二步“利改稅”和工商稅制全面改革，逐步建立了“多稅種、多環節、多層次”調節的稅制體系;二是1985—1992年計劃商品經濟時期，如1985年確立“雙緊縮”財政和貨幣政策，壓縮44%財政赤字，動用外匯儲備和擴大國債規模緩解供需矛盾，實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制調整中央與地方、國家與企業的分配關系，開征國家能源交通重點建設基金和國家預算調節基金（簡稱“兩金”）和耕地占用稅;1988—1992年對不同區域施行“總額分成”“定額上解”“定額補助”“大包干”等形式的財稅體制[16]。

（3）區域財稅治理政策的完善（1993—2014年）。區域財稅治理政策完善階段的核心內容，體現了“科學發展觀”下區域經濟協調發展的財稅治理政策。1995年黨的十四屆五中全會明確提出，將“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區差異”作為區域治理的重要工作任務;1996年國家“九五”計劃綱要專章闡明“促進區域經濟協調發展”的新要求，提出在全國建立7個跨省（直轄市、自治區）的經濟區域;1997年黨的十五大提出“實施西部大開發，促進地區協調發展”的要求;2003年黨的十六屆三中全會提出“科學發展觀”理論而豐富了區域經濟協調發展的內涵，黨的十六屆四中和五中全會提出了“振興東北老工業基地”“東部率先、西部開發、東北振興、中部崛起和健全區域互動協調機制”的區域發展戰略;2006年國家“十一五”規劃明確提出，由調整地區經濟布局向兼顧環境承載力和實現公共服務均等化擴展;2011年國家“十二五”規劃提出了中西部地區培育新的經濟增長極等目標;2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關區域治理的論述多達17處，涉及防范區域性風險、區域聯動與協調發展等諸多領域。

區域財稅治理政策以東部率先、西部開發、東北振興、中部崛起為核心，以積極財稅政策為主。主要包括三個階段：一是1993—1997年市場經濟建立初期，實行適度從緊的財政政策，如控制固定資產投資規模，減少價格和國企虧損補貼，1994年進行分稅制財政體制改革和工商稅制改革，如全面改革流轉稅、統一內資企業所得稅和個人所得稅等，搭建了適應社會主義市場經濟體制的財稅體制框架;二是1998—2002年構建公共財政體制框架，如1998年實行擴大國債規模、鼓勵出口退稅等積極財政政策，2001年車輛購置附加費改征車輛購置稅等，其財政“公共性”特征日益顯現;三是2003—2014年完善公共財政體制，如2003年提出進一步健全和完善公共財政體制，2005年實施減少財政赤字和國債投資規模、優化財政支出和國債項目投向結構等穩健財政政策，2006年調整消費稅稅目稅率及取消農業稅等，2008—2014年實施包括推行結構性減稅政策、加大政府投資力度、優化財政支出結構和調整收入分配格局等新的積極財政政策。稅收方面，2008年統一內外資企業所得稅、2011年修訂個人所得稅法，2014年修訂《中華人民共和國預算法》和中央對地方轉移支付制度等。

（4）區域財稅治理政策的創新（2015年至今）。區域財稅治理政策創新階段的核心內容，體現了“新發展理念”下區域協調發展戰略的財稅治理政策。2015年黨的十八屆五中全會明確提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，作為區域發展及治理政策的統領;2016年國家“十三五”規劃確立了“以‘一帶一路’建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展為引領”，形成了沿海沿江沿線經濟帶為主的橫縱向經濟軸帶;2017年黨的十九大明確提出了“實施區域協調發展戰略”，主要包括東部創新引領、率先實現優化發展，中部發揮優勢、推動崛起，支持西部強化舉措、大開發形成新格局，東北深化改革、加快老工業基地振興等內容;2019年黨的十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大戰略部署，以及“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”等政策目標要求，進一步明確了區域治理的政策依據和頂層設計;2020年黨的十九屆五中全會提出“推進區域協調發展”，堅持實施區域重大戰略、區域協調發展、主體功能區等戰略和健全區域協調發展體制機制，特別是建立現代財稅體制的政策要求。

區域財稅治理政策以“新發展理念”為引領，以區域協調發展為核心，以建立與國家治理現代化相匹配的現代財政制度為目標，實行差別化的積極財政政策。其內容主要包括：2015年“加力增效”，如提高財政赤字率，增加地方專項債券，加大教育、衛生、社會保障和保障性安居工程投入等;2016年“加大力度”，如統籌財政資金和盤活存量資金，優化財政支出結構，壓縮“三公”經費等支出，健全轉移支付制度，直接稅收入大幅增長;2017“更加積極有效”，如以供給側結構性改革為主線，繼續實施減稅降費政策，加快財政支出結構調整，清理規范基金和收費等;2018年“更加積極”，在減稅降費、穩定就業、民生保障及支持中小企業、三大攻堅戰和服務高質量發展等方面發力;2019年“加力提效”，如實施增值稅減稅和社會降費政策，加大民生保障和基礎設施投資，全面實施預算績效管理;2020年“更加積極有為”，如加大減稅降費力度、多渠道籌集資金、緩解地方財政困難，落實“六穩、六保”任務，預算、稅收和現代財政制度等改革顯著;2021年“實施精準有效”，如加快建立現代財稅體制、強化基本民生保障和完善財政支農政策等。

2.財稅收支及占比趨勢分析

區域財稅治理政策的質效，在微觀上主要體現在財稅收支及其占GDP比重等方面的狀況與態勢，故本文選取其相關數據予以釋析。

（1）財政收支及占比發展趨勢。新中國成立初期，財政收入和支出規模較小。如1950年財政收支分別為62.17億元和68.05億元;1951年均突破百億元大關，分別為124.96億元和122.07億元;1978年首次突破千億元大關，分別為1 132.26億元和1 122.09億元。這里主要對1978年以來的財政收支規模和央地財政收支比重情況予以分析。一是財政收支的絕對數量呈快速增長趨勢。改革開放以來，隨著經濟發展和財政收入水平的提高，財政收支的絕對數量快速增長。2020年財政收入和財政支出分別達到182 895億元和245 588億元，相比1978年的1 132.26和1 122.09億元分別增加了160倍和218倍。從增速上看，各年度財政支出增速呈波動趨勢，有的年份增長較快，有的年份增長則較為緩慢。如1998年財政收入和財政支出增速分別為14.20%和16.90%，2008年分別為19.50%和25.70%，2020年則降低至3.80%和8.10%。二是財政收支占GDP比重呈U型變化。1996年以前，在經濟轉型背景下財政收支占GDP比重呈逐步下降趨勢，即從1978年的30.80%和30.50%降為1996年的10.32%和11.05%;1997年以來，伴隨經濟體制改革的深化和社會經濟的快速發展，財政收支占GDP比重開始持續增長，即從1997年的10.85%和11.58%升至2020年的18.00%和24.20%。該情形表明：傳統的政府財政職能逐步削弱，而諸如民生、社保和社區建設等新的政府財政職能又得到進一步強化，這種變化與市場經濟進程是相適應的。三是地方財政收支層級結構呈波動性變化。從財政收入上看，1994年之前，央地兩者財政收入波動較大，且中央政府財政收入遠低于地方財政收入水平，而1994年以來前者高于后者或兩者比重大體相當。從財政支出上看，中央財政支出占比呈明顯的下降趨勢，1978年中央財政支出占比為47.40%，1985年開始低于地方財政支出規模并呈擴大趨勢，至2020年其權重降為14.30%，與1985年（39.70%）相比下降了25.40個百分點，這也體現了財政管理高度集權到下放管理權的過程。

（2）稅收收入及占比趨勢分析。中國1978—2020年稅收收入及主要稅種占GDP比重的發展趨勢如表1所示。從表1可以看出：在總量上，中國1978—2020年稅收收入總量呈逐年遞增的趨勢，即從1978年的519.28億元增至2020年的154 310億元，增長了約296倍。在權重上，稅收收入占GDP和財政收入的比重總體上呈下降趨勢，如稅收收入占財政收入比重從1994年的98.25%降至2020年的84.37%，其中，2010—2020年年均占比為84.62%;稅收收入占GDP比重從2011年的18.39%降至2020年的15.19%，其中，2010—2020年年均占比為17.55%。該情形也表明非稅收入對中國財政收入的貢獻有擴大的態勢。

在主要稅種收入中，2010—2020年國內增值稅占GDP比重最高（均值5.45%），之后依次為企業所得稅（3.70%）、國內消費稅（1.37%）和個人所得稅（1.23%）。從所占權重來看，在減稅降費政策下，近年來增值稅等主體稅種收入總體呈下降趨勢。其中，增值稅收入自2011年以來，除2016年和2017年以外，其他年份均呈下降趨勢;企業所得稅收入自2015年以前總體上升，2015年以來有所下降;個人所得稅收入在2018年以前總體增加，而近兩年也有所下降;國內消費稅收入則相對穩定。

（二）區域財稅治理政策的變遷路徑

區域財稅治理政策是中國治國理政思想的重要反映，按照區域發展及其財稅治理政策的關鍵節點和優化路徑，依次概括為區域財稅治理的扶持型、傾斜型、建設型和創新型的政策形態，為總結其動力機制奠定重要的基礎。

1.扶持型的區域財稅治理政策

以1949年新中國成立和1978年改革開放為兩個關鍵時間節點，經濟上遵循“國家辛迪加”模式，

辛迪加是法語Syndicat音譯，原義為“工會”，指同一生產部門的少數大企業為獲取高額利潤通過簽訂共同銷售產品和采購原料的協定而建立起來的壟斷組織。形成于19世紀末20世紀初，以德國為代表。列寧認為“國家辛迪加”的實質是國家管理體制問題。

以平衡性發展為目標，以調整重工業投資布局作為主要手段，其主線是在公有制框架下中央以統收統支和統銷統購體制滿足資本密集型區域性工業體系的需求。圍繞區域間分利均衡，中央與地方在區域財稅治理政策上進行多輪分權和集權的調整博弈，處于在中央高度集權與地方相對放權往復的縱向線條上即在宏觀經濟平穩和政治環境有序時，中央政府傾向于賦予地方政府較多的財稅自主權力，反之中央政府則注重集中或統一財權。實踐也表明，不適宜的集權與放權在一定程度上形成了區域經濟增長財稅治理政策缺乏激勵性和有效性，如沿海先發區域生產總值占比由1952年的50.70%僅增至1978年的52.50%，而后發區域生產總值占比則由1952年的49.30%降至1978年的47.50%。因此，在工業布局調整背景下，全國各區域對中央指令的路徑依賴和對國家財政的依附，成為制約中國整體經濟發展的主要阻礙。

2.傾斜型的區域財稅治理政策

以1978年關于“真理標準”討論為時間節點，對區域治理提供了調整的前提條件，逐漸形成了區域財稅治理政策的漸進式和倒逼式路徑模式。面對以經濟建設為中心、所有制結構調整、收入分配改革和“沿海—沿江—內陸—沿邊”發展秩序規劃的宏觀經濟政策，區域財稅治理政策在“大包干”體制下，以比較優勢與主導產業為主要抓手，對沿海先發區域實行“先行先試”的財稅優惠政策傾斜，推動其持續快速發展并成為中國經濟的動力源泉，且財稅政策的示范與擴散效應也帶動了中西部等后發區域的崛起。但以經濟建設為中心的總體要求下，對效率及政績的追求強化了區域經濟發展的“自利”動機，以及財稅優惠政策形成過程中的“盲動”行為，為區域財稅治理路徑依賴注入了官員“錦標賽”競爭、地方政府公司化和土地金融化等基因，也是傾斜型區域財稅治理政策的核心和弊端所在。因此，該政策總體實施結果是中央與地方呈現“弱干強枝”局面，且加劇了四大區域經濟不平衡的發展狀況。

3.建設型的區域財稅治理政策

以1993年黨的十四屆三中全會確立中國社會主義市場經濟為時間節點，標志著財政的總體類型由“國家財政”進入“公共財政”階段，也進一步增強了區域財稅治理政策的協調性、靈活性和有效性，尤其是相繼確立實施的支持西部大開發、中部崛起和東北老工業基地振興等區域經濟發展戰略，彰顯了區域財稅治理政策在傾斜型治理模式下的成效，并將繼續延續其基本邏輯。所不同的是建設型財稅治理政策在自主創制和靈活執行上顯示出更強的路徑傾向，如分稅制財政體制改革后區域財稅治理政策在省對市、市對縣（區）和縣（區）對鄉鎮間的多種分稅制變異模式，以及為應對變異財政體制而推行的“鄉財縣管”“省直管縣”等管理改革，使省級及其以下地方財稅治理政策質效顯著。但經20多年的實踐證明，該模式反而成為區域財稅治理政策創新的阻礙并引發了諸多的負效應，其首要問題是該模式下區域發展差異擴大，直接或間接導致了區域法治和社會治理的差異性、特權性甚至是歧視性的問題。

4.創新型的區域財稅治理政策

以2015年黨的十八屆五中全會為時間節點，依據“治理現代化”目標、“財政是國家治理的基礎和重要支柱”判斷、“新發展理念”、“區域協調發展”戰略，以及政府反腐倡廉、突發性重大公共衛生事件等區域性現實問題，催生了完善區域財稅治理政策的共識。中央推動的扶持型治理與創新型治理有相似的邏輯，但實則大異其趣：前者強調運用財政法治、民主和公共治理等手段推進國家公共權力向社會公民的回歸，并逐步將區域財稅治理政策議程設置維度從較為單一的經濟建設向區域、跨區域社會服務和轉變政府行為方式等方面擴展;而后者強調中央政府在財政法治意義上的權威供給，以保障分權性和多元性區域財稅治理政策創新的合理預期。主要體現在：首先，財稅政策可持續性和協調性的增強，建立長效普惠性的扶持政策和有效差別化的優惠政策。其次，財稅政策融合性和互動性的形成，區域財稅治理在中央與地方縱向框架和橫向融通的法制性合作框架初步建立。最后，財稅政策全面性、科學性和可復制性的提升，如區域財稅政策與產業、金融等宏觀政策的協調配合持續增強。

三、區域財稅治理政策的內在邏輯

新中國區域財稅治理政策的內容，主要是根據一定時期國家的財政體制、經濟形勢、社會制度和區域戰略等因素的調整更迭，也決定了其演進路徑與動力機制時序上的銜接性。因此，本文不同于以往歷史制度主義文獻中以共時性的敘事分析，而是基于對上述區域財稅治理政策變遷的考察來凝練其基本邏輯。

（一）區域財稅治理政策的內容取向

1.厘清央地財政關系

央地財政關系包括財政事權和支出責任、收入劃分和轉移支付等核心環節[17]，合理的央地財政關系是現代國家治理的重要組成部分，有利于發揮中央政府在公共服務體系中的基礎性作用，以及保障地方政府財政供給能力。1994年分稅制財政體制改革以來，央地財政關系改革成效顯著，如財政收入、事權和支出責任劃分逐步清晰、規范，轉移支付制度逐步完善，基本公共服務均等化加快推進，有效調動了央地政府發展經濟的積極性和創新性。在此基礎上進一步完善轉移支付制度，規范省以下財政體制，提高央地財政關系規范化和法治化水平，推進基本公共服務均等化。

2.強化預算管理改革

預算是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。1998年以來，中國政府進行了部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度和政府采購制度等預算管理體制改革。尤其是2015年新《中華人民共和國預算法》實施以來，預算管理制度改革取得突破性進展，如加大一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算統籌力度，強化部門預算和預算績效管理，預算公開范圍不斷擴大、內容不斷細化，提升財政資金績效，化解地方隱性財政風險。在此基礎上進一步加大預算收入統籌力度，規范預算支出，嚴格預算編制、執行和績效管理，提高預算管理信息化水平。

3.規范稅費法律制度

稅收是中國區域治理的資金保障，完善稅制、規范稅費是現代財稅治理的重要內容。其手段主要包括廢舊稅、立新稅、稅負調整、規范收費和優化稅費結構等。1994年工商稅制全面改革以來，先后推行增值稅轉型、調整消費稅、合并內外資企業所得稅和修訂個人所得稅等為主的稅制改革。尤其黨的十八大以來，新增環境保護稅、降低部分地方稅稅負的結構性減稅和以“營改增”為主的減稅降費政策，對激發市場活力、促進經濟增長和增進社會公平發揮了重要的積極作用。在經濟新常態下，稅費制度與“高質量發展中促進共同富裕”相匹配，從效率優先轉向公平優先等。

（二）區域財稅治理政策的基本特征

從上述分析可以看出，中國區域財稅治理政策由財政統治到財政管理再到財稅治理是歷史之必然，主要表現出以下三個方面的多重治理特征：

1.區域財稅治理政策的協調性

區域財稅治理政策無論是在自上而下的財政分配辦法，還是橫向財政轉移支付制度，抑或是與政治、經濟、社會等治理政策相互適應與協同機制的完善，突顯出其政策協調性的提升，特別是逐步形成的以人為本為價值目標、五位一體為主要內容（經濟、政治、文化、社會和生態文明）、三元互動為內在關系（政府、市場和社會）、公平效率為基本路徑的區域協調發展戰略體系更為重要[18]。

2.區域財稅治理政策的漸進性

從區域財稅治理政策的基本邏輯分析看，無論是促進資本密集型區域性工業體系建立的扶持型財稅治理政策，還是沿海先發區域“先行先試”的傾斜型財稅治理政策，抑或是“新發展”理念下的創新型財稅治理政策，都是基于政府行為約束堅持財政中性原則而審慎進行的，而其漸進的速度與形態則取決于區域共同體、府際關系、經濟體制、社會治理體系和不同利益格局的綜合作用。

3.區域財稅治理政策的連續性

與西方政黨制度不同，中國長期以來堅持黨的領導和人民代表大會制度為區域財稅治理政策的連續性提供了政治和法制保障，正如黨的十九屆五中全會所明確的“堅持和完善黨領導經濟社會發展的體制機制”“國家治理效能得到新提升”等政策要求。當然不可否認，地方土地財政、政府債務風險和行政官僚化等現實困境頑存，對如何提升區域財稅治理政策的有效性也提出了大哉問。

（三）區域財稅治理政策的動力機制

中央與地方財政分配關系的調整，為分析區域財稅治理政策的路徑提供了一種明證，尤其是2015年以后更多的政策變量以混合模式進入到區域治理路徑創造過程中，形成了由區域共同體、府際關系、經濟體制、社會治理體系和不同利益格局構成的區域財稅治理政策動力機制。

1.區域共同體形成是區域財稅治理政策的基礎

社會公民居住的單位在區域上形成了一個共同空間，其本質是經濟與文化聯合的共同體。區域共同體是區域治理的主體，共同體的利益與事務是區域治理的對象，共同體利益訴求決定了區域財稅治理政策的價值取向，因為區域財稅治理政策就是為實現區域共同體利益訴求而制定的行為規范和調控措施，故而形成區域共同體的基礎屬性。區域內或區域間多元利益主體的形成與發展顯然是歷史演化的結果，在1978年中國改革開放之前，階級斗爭與階級管理是主流意識形態，但隨著宏觀經濟活力的增強，其主體多樣化的趨勢日漸明顯，但基于社會共同體的公共利益始終存在。在多元利益主體進行復雜博弈的同時，應通過何種渠道參與區域治理來表達訴求和體現智謀，這是各時期主要治理政策的張力。表現在區域財稅治理政策上，就是財稅主體各自權責利和行為規范逐漸得以明確，實現由傳統的財稅道德自治向財稅法治轉化的進程。而規范財稅主體權責利的過程也是規范國家與納稅人權責關系的過程，客觀上要將傳統意義上的排斥性和競爭性區域財稅治理模式向包容性和法治性區域財稅治理政策創新模式的轉化，使財稅政策在平抑內生不確定性和公共風險的同時實現區域公共利益最大化。

2.府際關系的調整是區域財稅治理政策的主干

在單一集權體制、中央與地方較為穩固的縱向框架內，具體的區域財稅治理政策要順應中央的頂層設計，該種縱向府際關系下的區域財稅治理政策的兩個極端形態體現在：首先，平均主義、國防工程與國家利益至上的初始階段的扶持型財稅治理政策。其次，不同層級的區域財稅治理政策對中央頂層設計的遵從與變通應對，即“沿海—沿江—內陸—沿邊”發展格局下的傾斜型財稅治理政策。1993年以來，區域財稅治理政策更多地體現為一種“守規與變通”的融合關系模式，其“關系紅利”是顯在的——規范政府與市場、政府與社會、中央與地方關系相對應的財政體制、預算制度和稅收制度三大基本制度的設計與完善，并逐漸成為國家治理體系中的重要支柱，同時法治型、服務型政府逐步形成與規范，政府職能轉變效果較為顯著;橫向政府關系對區域財稅治理政策的效果更為直接——如果某一區域財稅治理政策產生比較好的績效，會通過“政策典型”的傳播與學習等渠道迅速在全國范圍內推行。2018年國務院制定的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，更加明確區域政府橫向協作治理和政策創新的法治性、分權性與多元性，也是對上述的印證與示范。

3.經濟體制的轉型是區域財稅治理政策的核心

一般而言，政府與市場良性運行的協調關系，尤其是經濟體制的轉型構成了中國區域經濟治理的核心驅動。從上述的歸納梳理來看，中國區域財稅治理政策自始至終都無法回避的問題是：在中央與地方縱向框架下，如何進一步厘清中央與地方、政府與市場間的財政關系，從而激發微觀市場主體活力。而中國“工業化道路破產、社會瀕于崩潰—統制經濟模式的被迫代替—經濟改革開啟—命令經濟痼疾迫使改革停滯—改革重啟—全面深化改革”的經濟體制改革基本路徑，會對區域財稅治理政策變遷產生了直接的、重要的影響，如區域之間不同所有制、不同屬地的企業差別待遇和投資準入限制等，撬開市場主體平等開放的大門，催生了深化預算改革、優化營商環境等系列維護市場統一和優化資源配置的財稅治理政策;區域間財源和稅源不均、企業間的非公平競爭，推進了增值稅和所得稅等稅種的稅制改革;地方政府承擔事權過多、土地財政依賴過重、債務風險加劇，誘發了防范化解重大風險和打贏三大攻堅戰的重要戰略部署;各地各類市場發展程度不一，尤其是要素市場秩序混亂，極大地推進了跨區域市場體系建設和財稅與貨幣、金融、就業等協作治理體系的構建。

4.社會體制的革新是區域財稅治理政策的突破

中國社會體制改革明顯落后于經濟改革，但恰因時序上的錯位，使后者為前者創造了較為寬松的外部環境。新中國成立至20世紀90年代，區域社會體制多以“單位制”為核心，區域間具有明顯的同質性，這種“條條”管理和社會運動形態的“單位治理”“階級治理”模式隨著區域經濟的轉型而發生變革，即從“社會管理”“社會管理創新”再到“社會治理”“社會治理共同體”的踐行，財稅體制為適應社會體制和經濟轉型要求逐漸實現由“國家財政”向“公共財政”再到“現代財政”的轉變，其治理手段也經歷了扶持型—傾斜型—建設型—創新型的變遷。社會體制創新常是自下而上發軔于地方政府而非中央，落腳點是應對地區間、城鄉間發展差距和社會成員間的利益訴求。尤其在農民脫離農村、市民脫離單位和經濟活動脫離區域的“三脫離”背景下，為適應就業、救助、教育、福利保障而實施的區域財稅治理政策創新和跨區域利益協調，則成為社會形態變化、利益格局分異的全面深化改革時期區域治理模式創新的重點。順應區域財稅治理政策“守規與變通”的路徑創造規律，自下而上的社會治理結構無疑更能激發社會創新力量，并成為區域財稅治理政策創新的重要突破口。

5.利益格局的調整是區域財稅治理政策的歸宿

基于黨的十八屆三中全會明確的“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平，實現國家長治久安的制度保障”這一論斷，財稅職能由經濟領域擴展到覆蓋經濟、政治、文化、社會和生態文明所有領域，區域財稅治理政策也升至國家治理層面[19]，以國家利益格局優化調整為最終歸宿。中國代議民主制下，官僚科層制中的尋租官員、經營選票的政治家等利益集團干預和“委托代理”關系等諸多因素，導致地方政府行為偏離“社會利益最大化”目標，這已成為區域財稅治理政策創新的重要推動力。針對區域發展不平衡、不協調的現狀，中國制定了國家層面促進區域經濟協調發展的財稅激勵政策，以及東中西北四大區域的長效普惠性和精準有效的差別化財稅政策，激發了區域自身的發展動力及其輻射帶動效應，如財稅扶持政策促進京津冀城市群的發展帶動了環渤海地區發展，優化了環渤海地區利益分配格局。特別是黨的十九大確立“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系”的總體部署，為明晰政府間財權與事權劃分，形成穩定的事權、支出責任和財力相適應的格局，優化中央與地方、地方與地方間的利益分配關系提供了重要保障。

四、區域財稅治理政策的總體策略

知往鑒今，基于對新中國區域財稅治理政策的理論框架、變遷過程和基本邏輯分析，創新新時代中國特色社會主義區域財稅治理政策，可從中央與地方、政府與市場、政府與社會的關系三個層面予以考慮：

（一）強化“財權適度、事權合理、支出明確”的中央與地方間關系

從法治層面強化中央與地方財政分配關系的頂層設計，并將其作為區域治理創新和消除集成謬誤的“硬約束”。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”改革要求，進一步明確中央與地方間的財權、事權與支出責任劃分[20]，充分發揮各級政府集中力量辦大事的社會主義制度的優越性，以及最大化區域財稅治理的自主性、能動性和創新性。其內容主要表現在：堅持黨領導的絕對權威性，在區域治理中始終把中央的權威性放在首位，中央在區域治理中負有宏觀意義上的監管責任。如面對區域重大災害堅持與完善“中央支持、對口支援”的財政模式;將規范中央與地方關系的行政文件上升為法律法規，加快出臺《中央與地方政府關系法》或專門法律[21]，完善中央與地方、地方與地方之間的財稅管理體制，進一步理順中央和地方收入劃分，明確中央和地方職責范圍，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度;打造區域協同治理共同體，拓寬區域共同體相應經濟利益調整范圍，基于橫向公平原則探索公共服務與利益補償機制，完善直接稅和地方稅體系，優化財政支出結構，構建橫向轉移支付機制，進一步加大一般轉移支付的力度，促進地方政府間財政協調。

（二）規范“精準定位、間接調控、加強服務”的政府與市場間關系

精準地方政府的職能定位，特別是將區域經濟系統性風險作為調控重點，充分發揮財政在區域治理中的“基礎和重要支柱作用”，形成因地、因時、因物、因事制宜的服務性區域財稅治理體系。其內容主要表現在：深化財金互動，加強財政資金管理，放大財政資金杠桿效應，通過創新PPP項目、基金管理、政府購買服務、投資入股、擔保補貼、貸款貼息等方式，引導金融機構、國有企業等多元主體和社會資本參與區域經濟發展建設，以解決域內大項目、大企業融資不暢問題;破除區域政府唯GDP主義，財稅政策的治理重點要從經濟建設轉向經濟服務，治理范圍要從越位干預轉向定位服務，治理內容要從公共服務缺位供給轉向公共服務多元供給，引導民營企業和社會組織參與公共服務的供給，提高公共服務供給的多元性，實現公共服務供給體系的整體優化;堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，減少區域政府對轄區經濟的直接干預，如以地方政府在財稅優惠政策層面嚴格的自律、在區域經濟發展層面適度的自利和在政策施行層面科學的自治，以及在財稅決策擬定層面廣泛的審議推動區域協調發展。

（三）明確“效能政府、協同社會、柔性區域”的政府與社會間關系

在動態性、復雜性和多樣性社會系統中[22]，特別是在建立現代財政制度背景下應充分發揮社會治理結構對區域財稅治理政策創新的激發作用，在保持效能政府的社會控制和資源動員等宏觀調控能力的同時提升社會自主自立、自助自治、協同穩定的能力，發揮財稅治理政策在柔性區域激發微觀主體活力的管理效能。其內容主要表現在：落實積極財政政策大力提質增效要求，加大財政投入尤其是疫情防控經費的保障力度，提高財政資金的指向性、精準性和有效性，強化就業優先政策，支持企業穩崗和重點人群就業工作，確保民生得到有效改善，全面實施預算績效管理，提高財政資金使用效益;堅持稅收現代化改革目標，著力構建堅強有力的黨的領導制度、成熟完備的稅收法治、優質便捷的稅費服務、嚴密規范的稅費征管、合作共贏的國際稅收和高效清廉的隊伍組織等六大體系，提升稅收治理能力;全面落實針對小微企業、制造企業和創新企業的減稅降費政策，降低企業納稅成本，提升企業創新收益;推動企業轉型升級，促進實體經濟做強做優，使減負紅利更好地向深層次釋放，形成推動穩就業、促增長、保民生的長效機制。

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（責任編輯：于振榮）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.01.009

[引用格式]孫慧玲，金向鑫，李金耀.區域財稅治理政策的變遷、邏輯與策略——基于歷史制度主義視角下的分析[J].財經問題研究，2022，（1）：91-101.

收稿日期：2021-10-18

基金項目：國家社會科學基金項目“新一輪東北振興戰略裝備制造業轉型升級的財稅政策創新與機制研究”（17BJY177）;黑龍江省社會科學基金項目“黑龍江省區域治理現代化的財稅政策與機制研究”（20JYE274）

作者簡介：孫慧玲（1971-），女，吉林蛟河人，副教授，碩士，主要從事財稅理論與資產評估研究。E-mail： sunhuiling19711999@126.com

金向鑫（1983-），女，黑龍江哈爾濱人，副教授，博士研究生，主要從事財稅理論與政策研究。E-mail：kinxim@163.com

李金耀（1991-），男，山東臨沂人，講師，博士，主要從事財稅理論與區域政策研究。E-mail：Jinyao421@163.com