中小學校園周邊不良商業行為的治理研究

閆麗媛 王鵬煒

摘要：當前，由中小學校園周邊不良商業行為引起的各類隱患已然對學生的健康成長和學校的正常運行造成威脅。在主體視域下深析其背后的成因，主要包括政府治理規制不完善、學校被動性參與治理、家庭教育錯位與缺失以及社會治理環節功利性強。為此，建議以政府行動為干預起點，細化政策文本內容，凸顯公平向善治理;以學校治理為防控起點，聚焦立德樹人目標，創設良好育人環境;以家庭教育為邏輯起點，恪守應有培育職責，規避失范行為叢生;以社會參與為共治起點，整合多方力量監督，重塑文明和諧風氣，構建多元共治模式。

關鍵詞：中小學校園周邊? 不良商業行為? 治理研究

引用格式：閆麗媛，王鵬煒.中小學校園周邊不良商業行為的治理研究[J].教學與管理，2022（01）：10-14.

近年來，中小學校園周邊出現的“無良商販學校門口向中小學生兜售電子煙”[1]等關乎學生安全問題的事件引起社會關注。2017年，國務院辦公室印發《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，提出要加快形成學校安全風險預防、管控與處置體系，切實維護師生人身安全，保障校園平安有序，促進社會和諧穩定[2]。基于此，各級政府和各類學校在校園治理中進行了諸多探索，工作取得明顯進展。但與政策要求相比，還存在一定差距，突出表現在治理主體的作用發揮方面，這也是類似上述中小學校園周邊不良商業行為多發的重要原因之一。本文擬從現實中循證審視中小學校園周邊不良商業行為表征，從主體視域出發透視中小學校園周邊不良商業行為的成因，進而探析中小學校園周邊不良商業行為治理過程中建立多元共治模式、發揮積極作用的新路徑。

一、中小學校園周邊不良商業行為表征

1.中小學校園周邊不良商業行為多發

本文中的不良商業行為主要指在商業主體進行經營性行為時，為達到營利性目的，違反相關行業規定，違背商業行為宗旨，違背行業道德規范等造成一定消極影響的商業行為。據統計，與中小學校園周邊不良商業行為相關的報道不在少數。一篇題為《校外培訓機構亂象叢生，誰來管》的新聞報道揭開多起校外培訓機構圈錢跑路、大肆開展超前教育事件[3];校園周邊出售帶有低級趣味、黃、賭、暴力等色彩的小商品的行為成為常態[4];一年時間新聞網發布類似于《深圳清查校園周邊互聯網上網服務場所，整改13家，關停5家》標題的校園周邊娛樂性場所的整治報道60余條[5];當國家層面的政策文件多聚焦于食品安全問題之時，依然有題為《舌尖下的中國|那些學校周邊的“黑暗料理”》的新聞，報道校園周邊的小攤販出售對學生健康存在隱患的食品，這些食品在經過一系列核查后被證實其包裝上注明的生產批次號、衛生許可都是偽造的，多數孩子正是因為長期食用這些三無產品，導致營養不良、厭食癥等相關病癥[6]。類似的報道還有很多，而這些僅是被公開報道的問題，那些藏于背后、隱患重重的問題對治理活動提出更多要求。

2.中小學校園周邊不良商業行為多樣

商業行為本身由于商事主客體的不同具有多重表現形式，中小學校園周邊的不良商業行為因此也具有多重表現形式。主要包括：產生交通安全隱患的不良商業行為，如非法占道經營，造成上下學車輛及人員擁堵，學校的正常有序運行受阻等;產生食品衛生安全隱患的不良商業行為，如為了追求絕對利潤一味降低各類成本而出售三無食品、過期食品、不走官方渠道經營買賣、食物加工作坊環境惡劣等;對人身安全及健康發展存在隱患的不良商業行為，如出售違禁商品煙酒以及博彩性商品、出售不在其經營范圍內或對學生群體存在安全隱患的商品、在校園周邊營業龐雜的文化娛樂場所等對中小學形成包圍之勢，利用各種廣告引誘學生群體消費;對學生的學習存在隱患的不良商業行為，如各類無證經營、亂象叢生的校外托輔機構，打著提升學生學習成績、超前教育等幌子增加家長和學生的應試焦慮，同時從家長身上謀取利益，在這亂象的背后更是對學校教育作用有效發揮產生了威脅。

3.中小學校園周邊不良商業行為危害大

中小學校園周邊環境隨著上層政策的支持得到了改善，但是仍然存在不少商業行為披著合法外衣，實際為了自身利益采取不同形式的營銷策略，從而對學生個體產生危害。首先表現在對學生成長健康的潛在危害。例如陜西安康一名男孩寫作業時不慎將筆帽誤吸入氣管中，貴州一名男孩曾因誤吞磁鐵筆上的小零件造成胃穿孔，而這些被誤吞的文具都不符合學生用品國標要求。最近在中國環境科學學會展示的一份檢測報告中也顯示，一些盜版書比同類正版書的鉛含量高出100倍，而且普遍含有六價鉻。六價鉻、超標鉛等重金屬元素通過手、口接觸進入人體，嚴重可致智力殘疾，這些涉嫌非法出版書不僅普遍存在于學校周邊雜貨店、圖書批發市場，而且購買的學生不在少數[7]。其次包括對學生心靈環境的不良影響。如仿真型帶有危險性物品的售賣助長了學生的暴力傾向，不但對購買本人會造成影響，對其身邊人的安全也產生了威脅。最后是對學生品德素養的長期浸染導致學生的道德品質方面有所欠缺。某實驗小學四年級學生小濤在離家出走途中盜竊一家小商鋪便頗具典型性，其盜竊行為就是因為長期沉溺于校園周邊的小商店營銷策略，從而逐漸萌生違法犯罪的念頭[8]。

綜上所述，各類中小學校園周邊不良商業行為在國家政策與行動雙重導向下依然肆意存在，各種針對學生群體，利用學生群體特殊性的經營行為已嚴重違背其商業行為的初衷，不但對學校教育工作構成威脅，也對學生的身心健康產生嚴重危害。

二、中小學校園周邊不良商業行為成因探析

治理是一個主體多元的系統工程，不同的主體扮演不同角色。在學校治理實踐中，治理主體不僅是學校治理的邏輯起點，也是建設現代化學校治理模式的關鍵[9]。從上述現象中不難看出，在長期的政策規制與治理行動條件下尚且存在一些問題，有必要從其邏輯起點——治理主體出發，透視中小學校園周邊各類不良商業行為的成因。

1.政府治理規制不完善

有學者曾提出，在多元主體參與的學校安全綜合治理層面，一些職能部門存在安全工作者履職盡責不到位的問題[10]。作為核心決策者的政府，在中小學校園周邊不良商業行為的治理過程中理應發揮牽頭作用，將其公共目標在政府層級中層層傳導，負責為公眾提供不同類型的公共物品和服務，盡力平衡各個主體之間的矛盾和沖突[11]，然而在具體的治理過程又存在著政府治理體制機制不夠完善與政策內容表述欠缺的多重矛盾問題。治理體制機制不夠完善導致運動式治理，治理責任不明又導致政府多頭部門的重疊管理，因而造成校園周邊安全治理看似“人人管”，實際無人管或“一陣風”的管理形式。此外，多頭部門在治理過程中應當發揮什么樣的作用，或者說其責任的主要界定應當包括哪些方面，很難在相關的規章制度中找到明確規定，這就導致公共治理的問責制、參與性、透明性以及相關性在現實中的大多治理活動中基本上無法體現，所以在具體的治理過程中經常會出現權責不分、職能交叉、各部門推諉責任的問題，沒有從根本上建立起各部門間的有效聯動機制。其次，相關法律的下位法不到位使得實施治理的依據不明，缺乏制度規定性。如《中小學幼兒園安全管理辦法》第一章就明確規定要建立校園周邊整治協調工作機制，維護校園及周邊環境安全。雖然指出了參與治理主體，但是并沒有對如何實施具體治理做出規定。在第五十四條中雖提出食藥監衛生、市場治理監督管理部門應當對校園周邊飲食單位的衛生狀況進行監督，取締非法經營的小賣部、飲食攤點，然而怎樣才算非法經營，如何取締，并無明確的界定和措施。像上述案例中的文具店出售電子煙找不到相關條文依據，但在人們認知中出售電子煙于未成年學生顯然是不對的。

2.學校被動性參與治理

現代學校發展的主趨勢是由封閉走向開放，對外界資源具有依賴性，所以學校周邊是學校組織的主依賴體。又因學校不具執法權，不能強制要求校園外不法行為整改，由此可見，學校在治理過程中只能被動地開展管理工作[12]。所以校園周邊不良商業行為的成因從學校層面出發就包括學校法制教育錯位與治理邊界模糊的角色失范。一方面，學校的法制教育以及安全教育不到位，導致學生無論是在校外還是校內對于事物的辨別能力不足，經常會被別有用心的商人或其他社會群體利用。另一方面，學校存在參與治理邊界不清，參與治理程度和能力有限的問題。當前在大部分人的認知中，學校管理的事務已經用圍墻包裹住，凡是發生在圍墻里學校內區域的各項活動由學校負責，但圍墻外的校園周邊區域誰負責沒有統一的認識。之所以沒有統一的認識，也是因為在相關的文件規定中并未將學校管理校園周邊各類活動的參與責任與政府有關部門參與管理的責任予以明確，管理活動幾乎伴隨著人的認知開展。有的學校會把校園周邊的各項事務歸于學校事務進行管理，但往往容易與政府部門造成多頭管理，無法有效發揮管理的作用。有的學校若是把責任全部依托于政府，政府相關部門會因為職責范圍廣而對學校周邊的管理，進而對中小學校園周邊的不良商業行為疏于治理。因此學校參與治理邊界不清反而給了不法商家利用學生營利的空子。

3.家庭教育錯位與缺失

家庭是社會的細胞，現代家庭教育職能十分明確——孩子學會“做人”，奠定孩子人格形成和個體社會化的基礎[13]。然而在現實情況下，家庭教育承擔了本該由學校承擔的部分智育責任，把本該承擔的部分道德教育責任推諉給學校，造成了家庭教育與學校教育的角色錯位。例如曾經在網上有很多家長產生吐槽共鳴的——孩子家庭作業需要由父母監督完成并批改，這就為每天奔波于工作的父母們無形中增加了壓力。平時家里簡單的家務孩子都沒有時間體驗，更不用說帶孩子去體驗購物，認識金錢在生活中的作用，從小樹立合理的消費觀念。家長們每天需要把本該進行家庭教育的部分時間分配給學校教育的補充，其后果就是一個孩子也許成績是優秀的，但是他的人格方面有缺失。畢竟當前的學校德育需要時間，需要特定的情境去發揮作用，再加上升學率、校際競爭的壓力，大部分學校都未能花費一定的時間有效彌補家庭教育的缺失。家庭教育的錯位直接導致家庭教育的缺失，而家庭教育的缺失導致孩子們面對一些未知的事物缺乏基本的判斷能力，面對極具誘惑力的事物缺乏抵制力，極其容易被別有用心之人利用。

4.社會治理環節功利性

在我國，教育公共治理一直是政府單向度的管理，規范、成熟的市場機制和健全的社會組織的參與尚處于起步階段，從而導致治理的結構相對脆弱[14]。所以，在現實情況下，起步階段的社會組織參與治理難以達到教育治理目標。這主要表現為社會組織參與校園周邊不良商業行為具有偶然性與不連續性——起步階段社會組織的成長空間、參與治理的能力、資源汲取及公共性的生成等都會受到包括門檻準入、過程控制及部門協同等在內的多方面政策變量的影響[15]。在這樣的約束條件下，要發揮社會組織的監督與輔助作用，需要花費大量的時間與精力在協調與政府之間的治理關系上，所以他們往往會選擇把關注點聚焦到影響教育戰略性發展的大問題上，而對于校園周邊不良商業行為的治理只有小組織的偶然性參與和不連續性發揮作用，這勢必制約當前我們的教育治理目標——充分發揮公共治理的作用。其次，社會組織參與治理形式單一，僅有社區的志愿人員偶然的流動排查，其效果大打折扣。在此過程中，公共媒體等的作用未能有效發揮，沒有把輿論的矛頭完全指向不良商家，頻繁的頭條新聞也只是引起學校家長們的重視，對于不法商家本身并未起到警示與治理的作用。同時免費的志愿服務和組織協調幫助在很多校園周邊的不良商業行為治理過程中沒有體現，很少見宣傳手冊以及海報等引導學生避開商家的圈套以及激發商家本身的市場自律。

三、中小學校園周邊不良商業行為的多元共治模式

以法治為基礎的多元主體共同治理是我國社會治理實踐探索的經驗總結，其主要特征就是多元主體參與[16]。多元主體參與意味著在學校內部，可以最大限度地調動多方面參與學校治理的積極性、主動性和創造性，保證學校治理工作扎實推進;在外部可以調動社會各類型組織的積極性，讓治理責任社會化，轉移學校承擔不了或做不好的職責，從而減輕學校治理的壓力[17]。因此，對于中小學校園周邊不良商業行為的治理也可從主體著手，從一元治理轉向多元共治模式。

1.以政府行動為干預起點，細化政策文本內容，凸顯公平向善治理

政府行動主要體現在依法行政上。首先，應對現行的針對校園周邊不良商業行為治理的法律條款進行完善和細化。一方面借鑒國外法律中與不良商業行為相關的法律條例，增加法律條文中的預判，例如在2007年始行的歐盟《不公平商業行為指令》中有一條：加強對兒童等“脆弱”消費群體的立法保護，如禁止商家以直接的勸告性語言慫恿兒童購買其產品，或者誘導兒童通過吵鬧方式讓父母購買?？梢越梃b上述“如”字后的內容，使其更加具體化，讓每一種行為都可以在具體的法律條文中找到相應規定，真正意義上詮釋有法可依、有法必依。另一方面中小學校園周邊不良商業行為的治理涉及政府、學校、家庭、社會、市場及各種非營利性的志愿組織，然而在目前的法律條文中對各方主體責任的劃分、組織結構、運行機制都未做出詳細規定，亟待補充完善。其次，在相關法律法規中補充規制校園周邊不良商業行為的條款。校園周邊的不良商業行為既與教育法相關，又涉及商法、民法，一方面可以在《民法通則》《治安管理處罰法》等中作出相應規定;另一方面也要在商法中添加處于不同地理位置的經商場所售賣商品應當有一定限制的條款，確立經營管理規范，樹立法律紅線。最后，政府要主動出擊，在中小學校園周邊不良商業行為治理過程中建立由黨委領導、政府總負責的合作治理機制，凸顯公平向善治理。一方面政府應當發揮好帶頭作用，在日常的預防性治理過程中及時部署各個主體任務，以便問題出現后集中治理等行動能夠做到有條不紊地進行各項治理工作。另一方面明確各行政部門的職責范圍，完善聯合執法機制，例如質量技術監督局、安全生產監督管理局要與學校周邊的商鋪貨源地的相關部門建立密切聯系，切實保證貨源的質量技術監督和安全監督的工作到位;財政部門的工商局也應當定期對校園周邊的商鋪進行督導檢查，尤其對那些弄虛作假、沒有取得合法經營執照等相關許可證明的商鋪嚴厲打擊。

2.以學校治理為防控起點，聚焦立德樹人目標，創設良好育人環境

學校治理要以創設良好育人環境為目的。首先，學校應當發布學校層面的規章制度。一方面對校園周邊的商業行為提出明確要求，并堅持貫徹落實，另一方面按照教育法規的規定對學生在校的各項行為規制，例如嚴禁攜帶電子煙等商品進入校園，對違規者要有相應的懲戒措施，同時安排專門人員參與到校園周邊治理工作中，預防和嚴打不良商業行為，讓學校的校園周邊不良商業行為治理工作能夠依法依章程進行，全員樹立依法治校的觀念。其次，加強安全教育，聚焦立德樹人目標。一方面安全教育需要學校對教師的培訓內容擴展到思想政治、社會生活等層面，教師的課程內容加入與所授科目實際相關的安全常識問題，例如在化學課上教師可以通過化學元素引出電子煙中所含的尼古丁、甲醛等成分，說明這些都是對人身體有害的成分。另一方面，學校應當在各個年級的學生培養目標中增加安全教育的相關課程及要求，切實發揮好學校教育的作用，培養學生在社會生活中明辨是非的能力。最后，學校要積極主動尋求社會各界的幫助與支持，變校園周邊商業競爭為服務。一方面，學校可以邀請類似公安部門禁毒大隊這樣的機關進入校園，帶一些常見的、極易蠱惑人的毒品為學生開展普法性講座，加深學生對毒品危害性的認知;另一方面，對于校園周邊的商鋪，學校也可以通過招標、聯系基金會等組織來建立一個以服務為主的公益性商業環境，變校園周邊商業競爭為服務，以發揮市場主體在此過程中的自律作用，讓非營利性環境成為學校內外環境共有的一大特征。

3.以家庭教育為邏輯起點，恪守應有培育職責，規避失范行為叢生

家庭教育是個人成長的重要環節，也是規避不良商業行為對學生造成傷害的重要舉措。首先，家長要充當好學生校外教育的重要主體。一方面，家長應該幫助孩子樹立正確的消費觀念，時常告誡孩子對該買的必備的東西適當消費即為合理，不需要的堅決不買，不能買的堅決不買。在家長對孩子的消費提出限制與要求時，商家們必定也會根據消費主體合理安排所售商品以及商品的定價。這樣一來博彩型商品為不能買的，無人買;電子煙為不能買的，無人買;價格亂抬不合理的，無人買。另一方面，家長也要以身作則，在孩子面前避免不良的行為習慣，一旦發現校園周邊存在的隱患問題及時向有關部門舉報投訴，切實發揮校外教育主體的作用。其次，學生個人層面的治理對策是從商業行為的對象出發，也是從問題的根源出發提出治理對策，學生應當把在學校里學習到的東西與生活現實緊密結合起來。一方面，要重視學校思想品德課程的學習，利用課堂當中的教學實例增強自身辨別是非的能力，為未來的成長發展樹立正確的人生觀、價值觀、世界觀。另一方面，對學校的各項規章制度銘記于心，嚴格遵循，進而從作為一名學生了解遵守學校的各項制度進步到作為一個中國公民了解遵守國家的各項法律規章，做知法守法的好公民。最后，學生作為家庭教育的對象，也要做到謹記父母教誨，向父母學習生活常識，培養生活自理能力。一方面，要對父母認為不能買的物品堅決做到不買，樹立正確的消費觀念。另一方面，在面對其他同學的無節制消費等行為時，可以主動向老師或父母反映，把周邊同學的不良消費行為扼殺在萌芽狀態，不給不良商業行為實施的機會。

4.以社會參與為共治起點，整合多方力量監督，重塑文明和諧風氣

社會主體參與中小學校園周邊治理正呼應了當前所提倡的重塑文明和諧社會風氣。首先，利用網絡媒體發布輿論新聞將校園周邊的不良商業行為曝光度逐漸提升，以引起各界的注意與重視。一方面，在大數據時代，作為社會第三部門的重要分支，無論是自媒體還是官方媒體，都應該把熱點關注鎖定于國計民生、法治社會建設的現實當中;另一方面，結合現在的發展趨勢，讓每一天的時事熱點、社會輿論新聞以最快的速度在用戶的軟件主頁中傳播開來，例如新浪微博的熱搜榜。其次，為中小學校園周邊不良商業行為治理提供免費的志愿服務和組織協調幫助。鼓勵社區志愿者加入到校園周邊不良商業行為治理活動中來，組成由志愿家長、周邊居民參與的安全檢查督導小組，密切關注校園周邊各類不良商業動態，及時阻斷有害于青少年身心發展的各種商業行為的發展。在這一點上可以效仿美國第三部門的做法，如人們吃的早餐產品，其制造商的生產過程必須遵循美國心臟協會、美國糖尿病協會等團體公布的指南;買房子所要找的房產經紀人必須遵守全國房地產經紀人協會制定的職業道德;上大學、上研究生院、上商學院的考試都是由世界上最大的測驗公司監理的，人們的郵箱里也時常會收到教會或其他一些非營利組織的宣傳品。一方面可以制定校園周邊的經營須知，通過志愿者發放到商家手中，督促其了解學習;另一方面可以印發相關的預防買賣欺騙性質的宣傳讀物，通過與學校合作，讓學生學習。目前已經有一些這樣的措施在施行，但依然存在宣傳冊針對性弱、內容不簡潔、語言過于生硬等問題，導致其未達到應有的效果。未來應該在此方面繼續加強創新與改善，真正發揮作用。

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