南方豐水地區非常規水源開發利用現狀淺析

張靜文 張 麗 夏麗麗

(江西省水利科學院，江西 南昌 330000)

水資源是經濟社會發展的基礎性、先導性、控制性要素，水的承載空間決定了經濟社會的發展空間[1]。2014年，提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，“節水優先”是基于我國國情水情提出的，是解決我國復雜水問題的關鍵所在，是建設生態文明、促進綠色發展的必然要求，是創新水利工作思想和方式的客觀需要，也是治水工作必須始終遵循的根本思路[2-4]。推進節水工作，需要解決好存量和增量取用水之間的關系，對于存量取用水主要是解決存量取用水的效率和效益問題，對于增量取用水主要是尋找其他水源，如非常規水源等[5-6]。

非常規水源作為常規水資源的重要補充，是節水開源的重要內容，也是推動用水方式進一步向節約集約轉變的重要內容[7]。解決中國面臨的水資源短缺問題，需要節流、開源并舉[8]。一方面堅決貫徹“節水優先”的治水思路，持續推進節水型社會建設；另一方面要不斷加強水資源優化配置，科學有序地開發利用非常規水資源。南方豐水地區雖然水資源豐富，但普遍存在水質型、工程型缺水的問題[9]，改善水質、節水減污是新時期重要的策略。隨著江西省用水總量和強度的雙控壓力的增加以及“節水治污”理念的深化，開發利用非常規水源成為一種增加水資源可利用量的新模式。

1 江西省非常規水源開發利用情況

1.1 非常規水源開發利用的意義

為進一步貫徹落實《國家節水行動方案》《水利部關于非常規水源納入水資源統一配置的指導意見》等工作部署要求，江西省印發《江西省計劃用水管理辦法(試行)》(贛水資源字〔2017〕78號)、《江西省節約用水辦法》(省人民政府第240號令)、《江西省節水行動實施方案》(贛發改環資〔2019〕1107號)等一系列法規制度，明確提出要在節約集約的基礎上發展非常規水源，盤活用水總量指標。

江蘇省作為豐水地區非常規水源開發利用量較多的省份之一，分析江蘇省推進非常規水源開發利用情況，有利于總結經驗，部署南方地區非常規水源開發利用工作。近年來，江蘇省狠抓非常規水源利用的制度體系和管理機制建設，出臺了《江蘇省節約用水條例》，編制了非常規水源規劃指導文件，將非常規水源利用特別是再生水利用納入最嚴格水資源管理、節水型社會示范區創建、生態河湖行動等考核目標，擴大非常規水源開發利用的范圍；在編制規劃或建設項目水資源論證報告中論證非常規水源利用的可行性；對應按計劃使用非常規水源而未使用或者使用量未達到規定要求的用水戶，核減其下一年度的常規水資源計劃用水指標。出臺《關于運用價格杠桿促進經濟發展方式轉變的若干意見》，明確再生水價格按低于自來水價格的一定比例合理確定，對直接使用再生水的用戶，免征水資源費和城市公用事業附加費；市政綠化及景觀使用再生水的，免征污水處理費[10]。

對比江蘇省等非常規水源開發利用量較多的南方豐水省份，聯系江西省實際省情水情，在推進非常規水源工作方面應加快創建典型示范區，地方人民政府應積極組織編制非常規水源利用規劃，健全激勵機制，鼓勵用水企業對再生水和雨水分類制定措施，鼓勵探索將非常規水源利用與用水單位或個人繳納水資源費、污水處理費以及財政補助等相掛鉤的機制。

1.2 非常規水源開發利用現狀

江西省地處南方豐水地區，水資源豐富，全省多年平均水資源量為1565億m3，居全國第七位；多年平均降水量為1638mm，居全國第4位，降水主要集中在汛期。自2013年實施最嚴格水資源管理制度以來，江西省聚力政策引領，多措并舉，水資源管理和節約用水管理水平得到極大地提高，但用水總量和國家分配的用水總量紅線控制目標接近，用水指標收緊，可用余量不多，用水總量具體情況見圖1(數據來源于《江西省水資源公報》)。由圖1可知，2015—2020年期間年度用水總量控制目標與實際用水總量差值占用水總量控制目標的比值均低于7.00%。根據最嚴格水資源管理考核有關規定，當實際用水總量超過用水總量指標時，非常規水可不納入用水總量統計范疇[11-12]，故開發非常規水源是江西省在高質量發展下增加可用水量的一項重要措施，是化解政策性缺水的有力抓手之一。

圖1 2015—2020年江西省用水總量變化情況

按照2019年水利部出臺的《關于進一步加強和規范非常規水源統計工作的通知》(辦節約〔2019〕241號)中明確的非常規水源利用量統計口徑，江西省2015—2020年非常規水源開發利用量和全省供水總量情況見圖2。由圖2可知，2015年，江西省非常規水源利用量為2.01億m3，占全省供水總量的0.82%；在2017年水利部將非常規水源納入統一配置的要求下，開發非常規水源力度加大，2020年，非常規水源開發利用量為2.26億m3，占全省供水總量的0.93%，與2017年相比，增加了1500萬m3。現階段，江西省非常規水源的開發利用模式主要集中在集蓄雨水和再生水利用上。

圖2 2015—2020年江西省非常規水源開發利用量和供水總量

2020年江西省11個地市中，非常規水源開發利用量占全省非常規水源開發利用量的比例超過20%的地市共有2個，依次為贛州市和撫州市，其非常規水源開發利用量合計為1.58億m3，占2020年全省非常規水源開發利用量的69.91%。非常規水源開發利用量占全省非常規水源開發利用量的比例超過4%的地市共有4個，依次為贛州市、撫州市、萍鄉市和南昌市，其非常規水源開發利用量合計為1.81億m3，占2020年全省非常規水源開發利用量的80.09%，其余7個地市非常規水源開發利用量合計約占20%。2020年全省非常規水源開發利用量分布情況見圖3，由圖3可以看出，全省非常規水源利用量從東南向西北方向遞減，遞減方向與人均供水量遞減方向大致呈相反趨勢，說明非常規水源開發利用與供水能力存在負相關關系。

圖3 江西省2020年各地市非常規水源利用量和人均供水量分布情況

2 推進非常規水源開發利用的新要求

非常規水源的開發利用有利于盤活水資源余量、減少排污、提高用水效率，緩解水資源區域或時空分布不均的狀況，有利于優化用水結構，推進水生態文明建設。在新時期，為深入貫徹以人為本和生態文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山理念，發揮水資源的剛性約束，對水資源的配置與利用[13]、非常規水源開發利用提出了更高的要求。

2.1 分區分類推進再生水利用

根據污水的來源和非常規水源的用水對象，結合當地非常規水源水質準入標準，對城鎮生活污水、工業廢水、農業農村污水等不同水質和排污對象的污水水資源進行分類使用。特別是南方豐水地區，要結合綜合流域規劃中對水生態水環境的要求，實施分區差別化管控，要堅持穩定達標，在不影響水生態環境的前提下，合理確定污水處理廠的排放量。對于部分具備使用非常規水源條件的行業，要嚴格控制其新增許可水量。

2.2 落實水資源剛性約束制度

水資源管理工作要以建立水資源剛性約束制度為主線[14]，在保障基本生態用水的前提下，推動以可用水量確定經濟社會發展的布局、結構和規模，提高水資源節約集約水平。水資源剛性約束制度旨在約束不合理的需求，加大非常規水源的開發利用量，是在滿足所在區域必要的生態、生活、工業和農業用水基礎上，抑制不合理需求，踐行節水減排要求。區域可用水量主要由區域用水總量控制指標確定，包括外調水、可用自產水(含可用的過境水)和非常規水3部分[15]，江西省是用水總量逼近用水指標紅線的南方豐水地區的省份之一，且部分區域存在工程型、政策型缺水問題，開發非常規水源有利于增加可用水量，為區域生態文明建設和高質量發展預留更多優良的水資源。

2.3 踐行碳達峰碳中和

當前我國進入新發展階段，生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向的關鍵時期，習近平總書記強調要把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，為應對氣候變化提出了更高的要求。實現碳達峰碳中和關鍵在于推動能源發展方式朝全面綠色低碳轉型，非常規水源中再生水利用潛力較大，加強再生水的開發利用，有利于助力碳達峰碳中和，提升水資源集約利用和優化配置能力。

3 存在的主要問題及對策建議

3.1 主要問題

a.非常規水源開發利用量偏低。以“秦嶺-淮河”作為南北分界線，與南方地區其他省級行政區相比，江西省2019年非常規水源開發利用量處于中等略偏上水平，見圖4。其中，江西省再生水、集蓄雨水開發利用量分別占南方地區再生水、集蓄雨水開發利用量的2.26%和27.59%，非常規水源開發利用量占南方地區非常規水源開發利用總量的6.65%，非常規水源開發利用水平仍有較大的進步空間。與全國非常規水源利用量相比，南方地區再生水、集蓄雨水、淡化海水、微咸水、礦坑水開發利用量分別占全國非常規水源利用總量的24.70%、5.39%、0.37%、0%、0.28%。從統計結果分析，再生水是南方地區利用非常規水源的主要方式，其次為集蓄雨水、淡化海水。

圖4 南方省份2019年非常規水源利用情況

b.對非常規水資源利用的重要性認識不夠。一方面，目前非常規水資源主要作為景觀補水、生態用水等用途，社會公眾對開發利用非常規水資源意識不強，對于非常規水資源水質安全持有質疑態度，接受程度總體上不高，限制和制約了非常規水資源的利用范圍，使非常規水資源難以被廣泛運用。另外一方面，社會公眾未能充分領會開發利用非常規水資源的重要意義，未能認識到開發利用非常規水資源除了有利于在嚴控水資源總量的情況下盤活存量和緩解水資源短缺，還能促進節水減排，推動水資源的可持續利用和綠色發展，對于貫徹生態文明建設思想和促進人水和諧有著重要意義。

c.非常規水源利用管理制度不健全，缺乏專項規劃。與常規水資源取用水指導意見和技術相比，非常規水源開發利用機制不健全[12]，國家層面上暫時僅在有關規劃、方案中提到了加強非常規水源開發利用的要求，并未出臺非常規水源開發利用的專項規劃[16-17]，導致南方大多數城市未對非常規水源作出規劃，市政道路和市政管線建設也未給非常規水源管道預留布設空間。基層部門推進這項工作時無法可依，缺乏強有力的抓手，且該項工作主要由水利部門牽頭負責，缺乏與發展改革、住建等部門的工作聯動[18]，這些部門關于推進非常規水源開發利用工作也沒有明確分工，缺乏推進這項工作的強制性和主動性。非常規水源有關配套設施、技術改造和投入資金等難以保障，實際操作困難，難以形成合力廣泛推動非常規水源開發利用工作和全面落實將非常規水源納入水資源統一配置的要求。

d.缺乏有效的激勵機制。當前非常規水源開發利用工作推進緩慢，一方面是由于豐水地區水資源較為豐富，另一方面是節水內生動力不足。南方豐水地區存在工藝處理后的非常規水源比自來水取水價格更高的問題，供水企業費時費力的同時，從中難以獲得或看到長久的利益，導致收集處理非常規水資源內生動力不足。各級政府由于資金配套、政策引導等方面的問題，難以大力給予用水單位資金支持和補助，從內生動力方面制約了非常規水源的開發利用工作。

3.2 對策建議

a.加大節水宣傳力度，強化政府引導作用。南方豐水地區應該圍繞節水減排、剛性約束、碳達峰碳中和等要求，加大宣傳節水減排對促進經濟可持續發展、資源可持續利用的意義，在用水戶中牢固樹立節水優先、節水人人有責的理念，增強人們的節水意識，使更多的人了解非常規水源開發利用的重要意義，主動實現從“要我利用非常規水源”到“我要利用非常規水源”的轉變。各級政府在相關審批過程中，應該優先對用水企業的基礎設施或改造作出具體要求，提高用水企業加大循環水、非常規水源的開發利用力度，發揮政府的引導作用。

b.借鑒先進經驗，建全保障和協調機制。目前，國家暫未將《節約用水條例》立法，未出臺開發利用非常規水源的指導性工作方案。建議水利部等有關部門提前部署謀劃，在實際工作推進層面，不斷完善與住建、發改等有關部門的溝通協調機制，厘清主體責任，履行應盡義務，合力推進非常規水源開發利用工作，積極踐行節水優先的治水思路。建議南方豐水地區省份，在國家尚未出臺專門的節水法規制度前，可以借鑒江蘇、浙江等典型省份的先進經驗，在規劃階段對高耗水企業使用非常規水作出要求，運用考核手段的強制性，強化非常規水資源的開發力度和開發能力。

c.科學制定非常規水源利用規劃。南方地區主要通過海水淡化、再生水利用和雨水集蓄利用非常規水源，為科學制定非常規水源利用規劃，可從以下3方面著手：?在沿海地區，制定稅收優惠政策，加強海水淡化技術研究，鼓勵優先使用海水淡化的非常規水源；?因地制宜地開展再生水廠建設布局，推進再生水輸配管網配套建設，使再生水直達用水戶，對于新建的工業園區，要求將再生水利用納入園區建設規劃；?在居住小區、園區等聚集場地集中收集雨水再利用，在風景區、農村等離散場地加強雨水分散收集，以就近就地使用為原則，推進雨水收集與利用。

d.從用水戶出發，探索長效激勵機制。各級政府應結合區域實際，針對性地制定水資源短缺地區和特殊行業非常規水源利用的強制性政策和優惠措施。在用水戶層面，首先要鼓勵和幫助用水大戶不斷加強技術改造，提高再生水利用量，其次是鼓勵有條件的社區統一建設雨水集蓄池，鼓勵農村地區根據地形條件分散收集雨水；在政府層面，以企業利益為核心，建立效益保障機制，調整用水價格，建立用水單位節水改造與使用者付費雙向機制，保障資金投入，保障非常規水源開發利用發揮效益。

4 結 語

本文以江西省為例，重點分析其非常規水源實際開發利用量情況，并結合新時期推進非常規水源開發利用的新要求，在分析開發利用非常規水源存在的主要問題的基礎上，針對性地提出了建設性意見和建議。推動非常規水源開發利用，下一步要持續強化政府引導、提升公眾節水意識，制定非常規水源利用規劃，探索研究建立長效激勵機制，以增加區域水資源可利用量，保障經濟社會可持續發展和高質量發展。