基于流程再造理論的水權落實流程化管理模式實踐創新

吳 澤 張曉娟 駱浩生

(1.涼州區西營河水利管理處，甘肅 武威 733000；2.涼州區金塔河水利管理處，甘肅 武威 733000)

1 水 權

在石羊河流域的用水結構中,農田灌溉用水量占總用水量的86.0%[1],武威市作為石羊河流域重要的經濟社會發展地區，其人口數量占流域總人口的 82.1%，灌溉面積占總體的 68.7%，成為該流域用水矛盾最突出、生態環境問題最嚴重的地區。所以發展節水農業，建設節水型社會，是解決石羊河流域水資源供需矛盾的當務之急，也是長久之計。

從2007年國家發改委、水利部批復實施《甘肅省石羊河流域重點治理規劃》開始，石羊河流域通過工程措施和非工程措施對流域進行綜合治理，約束性目標達成、用水結構得到優化、生態立市得到落實。特別是非工程措施方面，石羊河流域從總量控制到用水方式轉變，從水權水價改革到制度建設，從工程節水到意識培養，努力破解水資源瓶頸制約問題，厲行國家節水行動[2-3]。

流域節水型社會建設的關鍵點就是建立以水權為中心的水資源管理運行體系。武威市為落實最嚴格水資源管理制度，深入推進國家節水行動，保障各行業用水安全，提高水資源利用率，從2005年甘肅省人民政府關于《石羊河流域水資源分配方案及2005—2006年度水量調度實施計劃的批復》開始，經過15年逐年度《市、縣(區)水資源使用權配置方案》的制定和落實，建立了以總量控制、定額管理為主的水資源管理體系，形成并規范了水權落實流程。區級、灌區、鄉(鎮)、協會和小組分級負責的五級水權分配落實機制，按照先確權、再計劃，先申請、再配水，先充卡、再供水的順序，將水權逐級明晰到渠系、機井和具體用水戶，逐戶頒發實名制水權證。實行水權屬地管理，充分發揮鄉(鎮)政府在水權管理工作中的主導作用，鄉(鎮)政府對轄區內水權分配落實工作負主體責任，把調整種植結構、推進“設施農牧業+特色林果業”主體生產模式、推行節水灌溉技術與水權落實有機結合。在灌溉用水過程中，灌水小組必須按輪次提出用水申請，經用水戶協會審核后，由鄉鎮水資辦審批，鄉鎮水管站核對后分輪次刷卡充值供水。每輪次灌溉前，水管站根據鄉鎮水資辦審批情況，向用水戶協會下發灌水通知、灌溉用水告知單，通過逐級審核、層層監管、輪次控制、供水臺賬登記、水權網格化管理、用水階段性審計，實現水權的精細化管理和嚴格的過程性控制，逐漸形成了水管單位、鄉鎮水資源辦公室和用水者協會三方聯合的民主參與式管理。

2 存在問題

石羊河流域完整的水權流程為水權配置、水權分配、水權落實。從連續15年的水資源配置方案和方案的實際執行結果來看，石洋河流域在水權落實上存在以下問題。

2.1 在水權落實上具體的可操作方法有待健全與完善

《水資源使用權配置方案》定位在水資源管理運行的體系、制度、指標等層面，具體如何落實，特別是水管站如何把水供給用水戶的 “最后一公里”，這個過程的控制、環節的細化管理，以及管理站、鄉(鎮)水資源辦公室、用水者協會三方協同工作，還沒有一個良好的、行之有效的方式和方法。

2.2 實播面積不實，給配水、供水造成諸多困難

在冊耕地面積、水利普查面積、土地確權面積等數據均不同，這是由于水管單位登記的水權面積仍是20世紀80年代、90年代初的數據；近年高標準農田建設新增耕地面積不在水權面積之內；第一輪土地承包過程中，土質不好、土頭薄、灌溉條件不便利的地塊，實際面積都大于分配的面積。灌溉面積數據的不準確造成水權分配不徹底、存有諸多遺留問題[4]。

在實際的灌溉過程中，存在用水小組、協會虛報、瞞報實播面積的情況，主要分為兩種情況：一種是實播面積小，上報的實播面積較大，則實際分配水權大，實際供水大于需求。養成用水戶“刮風不澆、下雨不澆、夜晚不澆”的惡習，破壞正常的灌水秩序，造成水資源的巨大浪費，導致水價的杠桿作用未能得到充分發揮。另一種是實播面積大，而上報的實播面積小，除了歷史遺留問題外，農戶沿河塘、洼地平整的土地，拾取撂荒地種植等均未上報，分配的水量不夠，超定額過多，造成畝均水費虛高的現象，給配水、供水造成諸多困難。

2.3 鎮政府對水權的監管不到位，用水者協會的主力軍作用未發揮

石羊河流域綜合治理存在明顯的“重建輕管”，基層干部與農戶對用水者協會對村組農戶進行配水、管水、收費的認識不夠明確，基層干部主動參與用水管水的觀念淡薄。從而使取用水審批和監管力度減弱，水量、水費不能水過賬清及時結算，鎮、協會輪次臺賬不能建立，供、用水矛盾多，使得實際取用水和節水管理脫節。因此，在強化水權管理的同時，應強化監督考核。2021年武威市各級政府將水資源監督檢查列入政府督查檢查內容，將水權落實工作納入年終考核，層層分解責任、落實目標，以便于工作執行和責任追究，各鎮水資源管理辦公室，對本鎮水權進行監督管理。通過強化監督考核，充分發揮鄉鎮政府在水權屬地管理工作中的主導作用，發揮用水者協會的群眾管理與主力軍作用。

3 管理模式

從整個水權的配置、分配、落實流程看，難的不是水權的配置、水權的分配，而是水權的落實。采用何種方式和方法破解水權落實 “最后一公里”存在的諸多難題，打破管理站、鎮水資源辦公室、協會各自為戰，被動參與水權落實的格局十分重要。在水權管理落實中發揮水管單位規范管理、強化監管的主導作用，鎮政府全過程全范圍參與的主體作用，農民用水戶協會和灌水小組的主力軍作用，通過上下聯動、部門配合、民主參與，實現水資源管理措施的有效落實具有十分重要的現實意義。

2018年通過在石羊河流域中上游的西營河灌區涼州區西營河水利管理處第二、第五管理站，金塔河灌區涼州區金塔河水利管理處西干管理站(涼州區西營河、金塔河水利管理處簡稱水管處；涼州區西營河水利管理處第二、第五管理站，涼州區金塔河水利管理處西干管理站簡稱管理站)3個地表水管理站進行調研，提出了一種基于流程再造理論的水權落實流程化管理模式，實現了水權的精細化管理和嚴格的過程性控制，從管理方法上破解了“節水優先”與“吃飯優先”的矛盾，把水權落到了實處，增強了節水內生動力。

3.1 理論依據

3.1.1 流程再造理論

流程就是一個把前后環節銜接、能有序進行的工作過程。水權落實業務流程化管理，就是根據水權在落實過程中的不同階段，進行確權、分配、申請、審批、充值購票、供水、用水、輪次臺賬、審計、監管、歸檔的不同情況，依據《年度水資源使用權配置及用水總量控制方案》《水規制度》《水費收繳辦法》等一系列政策、制度、管理措施，采用現代管理理念和方法，引入信息科技管理手段，對參與人員采取一定的方法和手段，對水權落實流程、執行行為以及由此產生的各種關系進行規范、組織、協調和控制等，制定有關管理規則，對水權落實進行全面管理的一種方法和制度，以實現對水權的動態化監督、精細化管理、過程性控制。

石羊河流域經過十多年的水資源使用權配置方案的制定與落實，各級政府和各級水管部門對水權落實業務流程管理模式進行了一系列探索，形成和規范了水權落實流程。但是，由于水權分配落實上，層級多，程序多，涉及內外許多方面和部門，僅僅靠配置方案中制度層面的管理和措施，并不能解決當前水權落實工作中面臨的一些具體問題，也無法涵蓋水權落實業務流程管理的全部內容。因此，運用流程管理理論，創新業務流程管理模式顯得勢所必然。

3.1.1.1 水權落實業務流程再造

業務流程再造理論(Business Process Reengineering,BPR)最初是由美國麻省理工學院計算機教授邁克爾·哈默與CSC Index公司董事長詹姆斯·錢皮提出的一種管理思想，主要精神在于充分利用信息技術，重新設計業務流程，壓縮管理層級，突出水平方向的溝通，提高企業管理績效。20世紀90年代以來，以美國為代表的西方國家相繼將這一理論引入公共管理領域，政府等公共部門逐步開始在借鑒和發展現代企業業務流程再造理念和方法的基礎上，對原有組織機構、業務流程進行重組，謀求組織績效的顯著提高，從而掀起了以“政府再造”為主要內容的公共管理改革新浪潮[3]。

多年來，石羊河流域水權落實部門的水權落實管理模式，基本沿用傳統的行政管理方式，在體制內，以其權威性、穩定性、規范性、強制性和控制力，對確保水權落到實處發揮了一定的積極作用。但是，近年來，隨著信息技術的迅速發展以及用水戶對供水單位、協會的認可度、滿意度大幅提升，使原有的水權落實管理模式弊端逐漸顯露。而流程再造理論針對的正是這種強調層級的金字塔形組織模式中存在的如官僚主義、機構臃腫、人浮于事、效率低下等種種弊端，利用企業運作機制和企業家的精神理念進行的變革創新，從制度設計的初衷和目標來看[5]，可以作為一種現代管理理念運用于水權落實管理模式創新實踐中。

從流程再造理論的具體內容進行考察，流程再造的核心在于整合不同職能部門和人員承擔的多種程序，進行整體流程的優化，實現服務的協同化和系統化[6]。水權落實直接涉及政府、水管單位、協會、用水戶等多個單位、部門，實行流程管理就是要打破職能部門的界限，嚴格遵循水權落實的原則，側重對水權落實重點環節和部位的管控，同時給予適度的宏觀控制，使各個環節既分工合理、銜接緊密，又互相配合、有效制約，從而保障水權落實工作的高效有序運作。

3.1.1.2 水權落實流程管理模式的主要內容

業務流程管理是一種動態管理模式，是規范水權落實行為、加強水權落實力度、提升政府及水管單位公信力的根本性舉措。從性質上講，業務流程管理是政府、水管單位內部監督和管理，是主動性的工作管理監督，也是對各部門參與水權落實全過程的監督。 基于流程再造理論的基本要求以及水權落實實踐的長期探索，完整的水權落實流程管理模式應該包括：統一的制度規范、細化的水權落實程序、明確的工作標準、動態的過程監督、信息化的管理技術。

3.1.2 質量管理定律

質量管理定律，對工作進行科學的分析，在調查研究的基礎上，就其工作內容(What)、責任者(Who)、工作崗位(Where)、工作時間(When)、怎樣操作(How)以及為何這樣做(Why)，即“5W”“1H”進行書面描述，并按此描述進行操作，達到完成職務任務的目標。據此，對水權落實流程再造完成后，對流程每個環節的負責人、工作內容、完成時限、如何完成等逐一明確細化，使之操作更具體，有的放矢。

3.1.3 便函與類便函式公文應用

便函與類便函式公文不僅具有格式簡單、多不編發文號、內容針對具體事務性問題和制作程序簡便等特點，而且該類公文具有辦事的憑據作用和查證事實的證物意義等，使人不能對其漠視與輕棄。且因其基本無備份的特點，又要求對具有特殊意義的該類公文予以珍視、妥存。利用便函與類便函式公文的這些特點，以及便函與類便函式公文具有的互通情報、交流信息的基本功能，將輪次供水過程的放水通知、用水申請、配水通知書、農業灌溉供水通知單、水量結算單、輪次用水量水費告知卡用便函的形式，統一格式、內容、封面，進行分類統一印制，對供水、用水過程的環節信息傳遞、數據同步、業務監控和水權落實業務流程進行持續升級優化，從而實現跨部門、跨人員與用水戶的業務運作，不但涵蓋了傳統工作流的流程傳遞、流程監控范疇，而且突破了傳統工作流技術瓶頸，使之步驟分明、過程清晰、環環相扣，起到連接環節的橋梁與紐帶作用。一方面，便函的公文效力，使得開出者和接受者對函件所傳遞的信息倍加重視；另一方面，函件的存根對發生的行為有據可查，不是空口無憑。同時，也方便對其進行整理、歸檔，以便日后查證。

3.2 水權落實流程化管理

流程化管理是一種科學規范的管理模式。水權落實流程化管理所強調的管理對象是業務流程，其核心在于以流程為導向建立的組織模式，注重連貫性，以全流程的觀點來取代個別部門或個別活動的觀點，通過合作管理保證目標的高效達成。依據《涼州區2021年水資源使用權配置及用水總量控制方案》以及配套的政策、辦法、制度和各灌區已經形成的水權落實流程，對現有石羊河流域水權落實流程進行再造。

以石羊河流域西營河灌區為例，把流程分為灌溉前、灌溉中、灌溉后，然后對每一步驟進行細化，西營河灌區水權落實流程化管理見圖1。

圖1 西營河灌區水權落實流程化管理

3.2.1 灌溉前

3.2.2 灌溉中

整個灌溉過程，每一灌溉輪次均通過二協議、一水規、六便函、二臺賬、一平臺，送水到田間地頭、跟水作業，安全有序供水、用水，水權監督到位，切實強化了水權使用的過程性控制，堅決杜絕亂用水權、超用水權現象的發生。

a.二協議：分別是《灌溉用水安全協議》《管理站協會斗、農渠道管理與維護協議》，兩個協議在站管會上簽訂，確保灌溉行水安全。

b.一水規：在站管會上討論通過《管理站水規制度》，保障良好的灌溉秩序。

c.六便函：?放水通知：水管處給鎮的放水通知、水管處給管理站的放水通知、管理站給農民用水戶協會的放水通知；?用水申請：灌溉用水申請、增配水量申請、水量轉接申請；?配水通知書；?農業灌溉供水通知單；?水量結算單；?輪次用水量水費告知卡。對特別重要的配水通知書、農業灌溉供水通知單、水量結算單帶編號。

d.二臺賬：水權總量控制臺賬(灌溉臺賬)、水費結算臺賬。鎮水資源辦公室、管理站、協會的兩個臺賬在輪次灌溉結束后3天內同步完成。

e.一平臺：水權交易平臺。充分發揮各級水權交易中心的作用，適時公開交易水量、水費，嚴格水權交易逐級審核、層層監管、次次登記機制。水權交易流程遵從輪次用水流程：鎮政府下達各用水協會增配水量調劑通知→鎮水資源辦公室提出售水方、購買方向→增配水量申請→鎮水資源辦公室審批→配水通知→管理站→供水通知→協會。

3.2.3 灌溉后

a.上報歲修計劃。灌溉結束后，管理站、協會根據各自的工程管護渠段，及時進行隱患排查，對破損的渠段、橋涵、建筑物、工程設施設備等進行統計，登記造冊，編制歲修計劃，上報水管處統一維修。

b.上報本年度用水情況、申報下年度水權。協會和管理站對本年度的用水情況進行說明，并根據本年度的用水情況，做好下年度的用水計劃及申報下年度的用水量。

c.組織對協會的晉等及考核。管理站根據鎮村級水管員考勤、工作臺賬及平時協會的運行狀況，組織對協會的晉等及考核，進一步加強農民用水戶協會自身能力建設，充分激發協會的參與意識，繼續完善和規范達標晉級機制。

d.整理歸檔資料。管理站指導鎮水資源管理辦公室和用水者協會，完成對水資源落實資料的年度整理歸檔，以備妥善保存和日后查找使用。管理站資料歸檔分3部分：?水資源配置與落實資料匯編；?政策、制度、預案、宣教培訓、河湖管理、工程管護等資料匯編；?農村飲水安全工程資料匯編。

4 取得的效果

4.1 創新性

a.思想理念的變革創新：流程再造理論有一個顯著特點，就是利用企業運作機制和企業家的精神理念進行的變革創新，作為一種現代管理理念運用于水權落實管理模式創新實踐中，形成一種新的管理模式，即水權落實流程化管理模式。該模式強調部門協調工作、全員主動參與水權落實全過程管理，以此開創了水權落實管理的新局面。

b.技術和方法創新：水權落實流程化管理每個環節通過函具有的互通情報、交流信息的基本功能，通過QC質量管理對每個環節的工作要求、內容等統一規范，對部門之間的信息共享、信息傳遞、數據同步、業務監控和水權落實業務流程持續升級優化，突破了傳統工作流技術瓶頸。

c.內容創新：包括統一的制度規范、細化的水權落實程序、明確的工作標準、動態的過程監督、信息化的管理技術5個方面的內容，為水權的精細化管理和嚴格的過程性控制打下了堅實的基礎，對保障石羊河流域用水安全提供了有力支撐。

4.2 科學性

a.科學量化考核指標，績效考核定量化，權責明確化。石羊河流域各級政府和管理單位，進一步強化了監督和考核機制，根據上級的標準考核體系，將本單位各項工作管理進行了科學的細化量化，細分成分項和任務，實現了工作考核內容指標化、工作考核要求標準化、工作考核步驟程序化、工作考核數據化。責任落實到每一個人，按照定崗定責的原則，對日常工作進行了量化考核評定，有效發揮了工作人員的職能作用。

b.充分利用信息技術，提高了工作效率。充分利用信息化技術、科技手段，智能建立臺賬，臺賬設置不同的級別安全認證與權限管理，有效保證了不同用戶對數據的安全性和差異性要求。開發了水權證打印系統，如西營水管處第二管理站5000多用水戶水權證可在3天內打印完畢，具有省時、省力，質量、標準高，效率倍增的特點，同時降低了錯誤的發生。

4.3 實踐性

石羊河流域經過十多年的水權配置與落實實踐，不斷探索與優化升級，已經形成和規范了一定的水權落實流程。在此基礎上，引入現代企業管理思想和方法，對現有流程進行再造，選擇大小灌區、管理方式有區別的管理站，經過2018—2020年3年的試點嘗試，水管處一線管理站站長、業務骨干全程參與流程再造過程，形成了基于流程再造理論的水權落實流程化管理模式，同時，2021年在其他管理站進行了推廣，具有良好的實踐性。

4.4 效益性

水權落實流程化管理模式實踐具有良好的經濟效益，通過對試點西營水管處第二管理站2018—2020年3年灌溉用水與水費情況進行對比分析可發現：?各年度實行分時到戶的灌水小組的灌溉定額和水費明顯低于實行分時到組的灌水小組，實行分時到戶的灌水小組數量呈逐年上升趨勢；?各年度實行分時到戶的灌水小組的水費拖欠情況明顯低于分時到組的灌水小組，特別是2020年管理站全面實施流程化管理后，拖欠水費情況明顯減少，減輕了清欠水費壓力；?2020年第二管理站的水費總收入在扣除水費調高價格后，超歷年最高收費年份280多萬元，水費收繳水過賬清，應收盡收，直接經濟效益顯著；?用水戶節水意識的增強，節水主動性的激發，推進了以水資源管理指標限制為前提的節水倒逼機制，促進形成了節約用水、產業結構調整和保護生態的合理水價體系，促進了石羊河流域武威市“全國節水型社會建設示范區”的建設，為推動經濟社會與生態文明建設協調發展提供了重要的參考。

4.5 示范性

水權落實流程化管理模式，實現了管理手段和方式的轉變，簡化了業務流程，減少了煩瑣的工作量。水權落實流程再造，重點遵循標準化、實用性，以責任人推動式管理，行使流程規定的職權，承擔流程規定的責任，遵守流程的制約規則，倒逼工作人員主動工作，確保流程運作的優質高效，使管理精準化、過程可控制、服務個性化水平得到全面提升。項目參與者均為長期在一線工作的管理站站長和業務骨干，使水權落實工作具有全面性特點，可操作性強，實用性強，具有很強的推廣示范作用。

4.6 規范性

將標準化的各項要素目標轉變為過程管理目標，按照標準化的要求進行日常管理，切實推動了水權落實管理工作規范化，為水權落到實處提供了有力保障，也從根本上提高了水權落實管理工作的效率、質量、效益和水平。

5 結 語

本文基于流程再造理論對石羊河流域水權落實流程進行再造，形成了一種科學規范的管理模式，從管理方法上破解了“節水優先”與“吃飯優先”的矛盾，解決了水權落實 “最后一公里”存在的諸多難題，打破管理站、鎮水資源辦公室、協會各自為戰，被動參與水權落實的格局，強化了水管單位、鄉鎮水資源辦公室和用水者協會三方聯合的民主參與式管理，為實現水資源管理措施的有效落實，為水權的精細化管理和嚴格的過程性控制打下了堅實基礎，對保障石羊河流域各行業用水安全，提升灌溉供水保證率和灌溉服務保障能力，提高水資源利用率，二次優化水量配置和調劑余缺提供了有力支撐，對深入推進國家節水行動，促進石羊河流域武威市“全國節水型社會建設示范區”的建設具有十分重要的現實意義。石羊河流域水權落實流程化管理模式在3個試點管理站經過2018—2020年3年的嘗試實踐，得到了完善，更加貼合實際，實際應用效果顯著，2021年在試點灌區水管處下轄其他管理站進行推廣。建議在大面積推廣水權落實流程化管理模式時，首先建設示范點，根據示范點的運行成效，編制操作性極強的《水權落實流程化管理模式使用手冊》，然后制定切實可行的推廣方案進行推廣，由點到面全面實施。水權落實流程化管理模式在具體實施過程中，需要采用一系列信息化技術、科技手段，這就要求要加強對人員的相關業務技能的培訓與學習。