PPP項(xiàng)目與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理
——基于審計(jì)視角的淺析

王文濤 程錦添 康 蘋(píng) 陳倡游

一、引言

2020年初，突如其來(lái)的新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大沖擊，各國(guó)經(jīng)濟(jì)增速大幅下滑，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平處于歷史高位。雖然目前我國(guó)疫情已基本得到控制，經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，但疫情對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響依然不可忽視。受經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費(fèi)政策的影響，我國(guó)地方政府收入大幅減少，債務(wù)壓力卻大大加重。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截止到2020年12月末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)到了約25億元。社會(huì)日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求與地方政府財(cái)力的有限性之間的矛盾將持續(xù)存在，PPP模式有望迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

公私合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式是一種政府與社會(huì)資本在公共物品領(lǐng)域共同合作的模式，具有共同出資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益等特征，通常成為地方政府提供公共物品緩解自身財(cái)政壓力的措施（張棟等，2020）。然而由于PPP模式下除了合同中明確規(guī)定的負(fù)有償還責(zé)任的顯性債務(wù)以外，其他或有債務(wù)或是隱性債務(wù)均難以在項(xiàng)目前期反映出來(lái)（李雨?duì)I，2020），PPP本身具有較強(qiáng)的債務(wù)隱蔽性，加之目前相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善以及部門(mén)監(jiān)管不力，濫用、不當(dāng)使用PPP模式容易隱匿政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如“違規(guī)擔(dān)保”、“回購(gòu)安排”、“設(shè)定兜底條款”等不規(guī)范發(fā)展模式，將最終的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給政府，造成了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累，給政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)的債務(wù)管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

在十四五時(shí)期，對(duì)地方政府而言，健全政府債務(wù)管理制度，化解存量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤其是存量隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)。國(guó)家審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督功能，在PPP項(xiàng)目全過(guò)程及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，識(shí)別PPP可能導(dǎo)致的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，構(gòu)建PPP政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)路徑與方法，對(duì)推進(jìn)PPP健康發(fā)展，促使PPP回歸公共服務(wù)供給品的本源具有重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）PPP模式政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的誘因、形成機(jī)理

主要包括契約的不完全性（吉富星，2015）、財(cái)政支出責(zé)任與地方政府財(cái)力間的矛盾（徐慶陽(yáng)和方樺，2019）、官員的晉升激勵(lì)機(jī)制與政府競(jìng)爭(zhēng)行為（劉曉英，2020）等。

（二）PPP模式對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響

許多學(xué)者認(rèn)為PPP是解決地方債務(wù)的“利器”，不僅能降低債務(wù)，將風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，還能提高效率。實(shí)際上，PPP模式并不一定適用于所有公共產(chǎn)品或服務(wù)，也并不必然提升效率、降低債務(wù)（吉富星，2016）。盡管PPP模式的初衷之一是把政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，使政府存量債務(wù)或新增債務(wù)減少，但是在實(shí)踐中地方政府的操作不規(guī)范帶來(lái)的是政府隱性債務(wù)增加的風(fēng)險(xiǎn)（楊春、聶穎，2019）。白德全（2018）認(rèn)為PPP對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有雙重影響，既有可能通過(guò)社會(huì)融資機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和跨期調(diào)度機(jī)制，在短期內(nèi)緩解地方政府的資金壓力，在中期內(nèi)促使政府職能的轉(zhuǎn)變，在長(zhǎng)期內(nèi)最終化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);也有可能通過(guò)成本收益機(jī)制、債務(wù)隱藏機(jī)制和目標(biāo)分化機(jī)制，在短期內(nèi)誘發(fā)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在中期內(nèi)誘發(fā)連鎖的隱藏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并在長(zhǎng)期內(nèi)誘發(fā)系統(tǒng)的金融經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。李雨?duì)I（2020）通過(guò)對(duì)比2014年～2019年的地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)存量得出，較PPP模式興起之前，2014年以來(lái)隱性負(fù)債的年均增速達(dá)到了36.5%，存量債務(wù)迅速增加，顯性負(fù)債與隱性負(fù)債之間的差額越來(lái)越大，隱性負(fù)債激增導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。PPP項(xiàng)目不僅沒(méi)有減輕地方政府支出責(zé)任，反而增加了地方政府隱性負(fù)債壓力。

（三）從體制、審計(jì)等層面構(gòu)建的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)框架，提出化解PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解途徑

方樺（2019）基于審計(jì)功能視角，以PPP項(xiàng)目中政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)為核心導(dǎo)向，從審計(jì)作用時(shí)點(diǎn)及其內(nèi)容著手，構(gòu)建了基于審計(jì)視角的PPP項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。趙治綱（2021）基于政府會(huì)計(jì)和債務(wù)管理融合的視角，在合理界定政府或有債務(wù)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)政府債務(wù)管理的框架，在管理新框架下探尋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的新思路。

上述文獻(xiàn)中可以看出，關(guān)于PPP項(xiàng)目中的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已受到了學(xué)界相當(dāng)程度的關(guān)注，但尚還存在著以下問(wèn)題：①少有通過(guò)PPP項(xiàng)目的實(shí)際案例對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成路徑進(jìn)行分類探討的研究；②鮮有以審計(jì)視角為切入點(diǎn)對(duì)PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行的研究。因此，本文以衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)入手，分析PPP項(xiàng)目中政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的誘因及形成路徑，基于審計(jì)視角聚焦PPP項(xiàng)目中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提出審計(jì)建議。

三、PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)誘因

PPP模式是一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化財(cái)稅體制改革的優(yōu)良運(yùn)作模式，但在其推行過(guò)程中引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況也時(shí)常出現(xiàn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量標(biāo)準(zhǔn)涉及的主要指標(biāo)中，債務(wù)率反映的是地方政府通過(guò)動(dòng)用當(dāng)期財(cái)政收入滿足償債需求的能力。

（一）項(xiàng)目支出超出預(yù)期

政府在PPP項(xiàng)目中存在意外支出的情況，而這部分支出往往不能帶來(lái)與之相應(yīng)的財(cái)政收入。若通過(guò)借債滿足該支出，將引起政府債務(wù)率上升，引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配失衡

政府為吸引社會(huì)資本、通過(guò)項(xiàng)目審批等原因，給予社會(huì)資本過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，短期可能讓社會(huì)資本積極涌入，但項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問(wèn)題，可能會(huì)給政府帶來(lái)比公共債務(wù)融資更高的成本。如廣東廉江中法供水廠項(xiàng)目，企業(yè)方中法水務(wù)與政府簽訂了不平等的擔(dān)保條約，約定不可能實(shí)現(xiàn)的購(gòu)水量及高于市價(jià)的成交價(jià)格。市場(chǎng)能帶來(lái)的實(shí)際收益并不會(huì)因事先設(shè)定的購(gòu)水量與成交價(jià)格而改變，當(dāng)企業(yè)越多地將收益不足的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政府，政府就要越多地提供無(wú)回報(bào)的補(bǔ)償，從而引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.招標(biāo)程序不規(guī)范

應(yīng)招標(biāo)項(xiàng)目不招標(biāo)或招標(biāo)程序違法、評(píng)標(biāo)不充分，以致于私營(yíng)合作方、施工單位等相關(guān)主體不合格，導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加，實(shí)施困難。例如成安渝高速公路項(xiàng)目，中標(biāo)方實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有充足的資金實(shí)力的，在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目中途因資金不足被迫暫停，以致于政府后期需增加投資重新招標(biāo)，產(chǎn)生意外支出，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

3.社會(huì)資本方道德風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)社會(huì)資本方無(wú)法保證自身利益時(shí)，便可能存在將虧損通過(guò)違規(guī)手段轉(zhuǎn)移給政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。如臺(tái)灣高鐵BOT項(xiàng)目，社會(huì)資本方運(yùn)用政治影響力讓政府當(dāng)局突破預(yù)先設(shè)定的融資上限，逐漸加碼投資，最終泥足深陷本項(xiàng)目。不同于準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)分配失衡，社會(huì)資本方為了利益通過(guò)違規(guī)手段打破了約定的風(fēng)險(xiǎn)分配框架，讓政府超過(guò)預(yù)設(shè)額外投資以彌補(bǔ)虧損、推進(jìn)項(xiàng)目等，引起債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)社會(huì)資本方收益充足時(shí)，企業(yè)為了追求更大的利益，往往會(huì)通過(guò)偽造相關(guān)文件、隱瞞真實(shí)財(cái)務(wù)情況等行為來(lái)達(dá)到目的。例如在武漢鑫飛達(dá)事件中，企業(yè)為獲得政府補(bǔ)助，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期一直宣稱自己處于虧損狀態(tài)，實(shí)際上鑫飛達(dá)因?yàn)榈禺a(chǎn)廣告等其他投資，利潤(rùn)一直處于可觀形勢(shì)。政府方的監(jiān)管不到位，讓企業(yè)套取財(cái)政資金有機(jī)可乘，使政府產(chǎn)生意外支出，增加債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目收益低于預(yù)期

如果政府在PPP項(xiàng)目后續(xù)階段中的實(shí)際收益無(wú)法達(dá)到計(jì)劃值，財(cái)政收入便會(huì)低于預(yù)期，導(dǎo)致債務(wù)率上升，引起政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.誤判預(yù)期收益

高估需求將造成項(xiàng)目公司收益偏低、投資周期拉長(zhǎng)等不利影響，這些不利影響還可能通過(guò)影子收費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)移到政府，造成政府債務(wù)。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目，實(shí)際車流量?jī)H有1112萬(wàn)輛，比前期預(yù)測(cè)車流量少了幾百萬(wàn)輛，比預(yù)期少了30%以上，按照30年收費(fèi)期限，其所帶來(lái)的財(cái)政收入甚至可能無(wú)法彌補(bǔ)政府前期投入，使政府無(wú)力償還所借債款。

2.政府過(guò)度干預(yù)

政府如果過(guò)度干預(yù)，不僅會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目延期，還可能增加項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行成本，增加資金流出，后續(xù)收益也不能得到保障。比如在鳥(niǎo)巢PPP項(xiàng)目中，政府代替中標(biāo)方先行決定了設(shè)計(jì)方案，并在中途幾番修改，削弱了鳥(niǎo)巢本身作為體育場(chǎng)館的商業(yè)價(jià)值，導(dǎo)致后期運(yùn)營(yíng)收入不足，債務(wù)率上升。

四、防控PPP項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)分析

對(duì)于上文提到的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)誘因，官方已出臺(tái)了眾多規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制，當(dāng)務(wù)之急是如何將這些規(guī)范落到實(shí)處、進(jìn)入項(xiàng)目的細(xì)枝末節(jié)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，這便需要審計(jì)發(fā)揮作用。下文將以審計(jì)實(shí)務(wù)的角度，從PPP模式全生命周期出發(fā)對(duì)包括上文提到的風(fēng)險(xiǎn)誘因在內(nèi)的PPP模式下政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控提出審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)、具體審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)等建議，希望能為風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供思路。具體如下圖所示，詳見(jiàn)圖1。

圖1防控PPP項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)分析

（一）識(shí)別階段

在識(shí)別階段，審計(jì)的主要介入點(diǎn)為物有所值評(píng)價(jià)及政府財(cái)政承受能力論證環(huán)節(jié)。在此環(huán)節(jié)低估項(xiàng)目成本、高估預(yù)期收益是后期引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大誘因，其主要由少記漏記支出項(xiàng)目、低估支出項(xiàng)目的價(jià)格、市場(chǎng)預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀等造成；此外，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)意識(shí)到地方政府存在利用不當(dāng)測(cè)算方法壓低支出責(zé)任以通過(guò)財(cái)政承受能力論證的嫌疑。

因此，為了保證兩評(píng)的合規(guī)性與合理性，應(yīng)當(dāng)通過(guò)審計(jì)保證支出項(xiàng)目的完整性與準(zhǔn)確性、市場(chǎng)預(yù)測(cè)的合理性以及支出責(zé)任測(cè)算方法的適當(dāng)性。例如在物有所值評(píng)價(jià)中，對(duì)PPP項(xiàng)目可研報(bào)告所含條目及其估價(jià)進(jìn)行審計(jì)，確保其囊括了所有可預(yù)料的后續(xù)建設(shè)過(guò)程中所需要的設(shè)計(jì)、施工、土地使用權(quán)等成本項(xiàng)目，同時(shí)其估價(jià)是市場(chǎng)公允的；對(duì)其市場(chǎng)預(yù)測(cè)使用的數(shù)據(jù)來(lái)源的真實(shí)性、可比性等進(jìn)行實(shí)際核實(shí)。在正確估計(jì)建設(shè)成本后，再對(duì)財(cái)政承受能力論證是否嚴(yán)格遵從財(cái)金〔2015〕21號(hào)的支出責(zé)任測(cè)算方法進(jìn)行審計(jì)。

此階段的審計(jì)，相當(dāng)于企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目可行性研究的審計(jì)，往往比在實(shí)際建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的審計(jì)更為重要，因?yàn)橹挥型瑫r(shí)通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目才有可能是一個(gè)健康的PPP項(xiàng)目，對(duì)此進(jìn)行審計(jì)能給后續(xù)PPP項(xiàng)目存在的意義提供保障。

（二）準(zhǔn)備階段

在準(zhǔn)備階段，審計(jì)的主要介入點(diǎn)為實(shí)施方案的編制及審核。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是關(guān)于如何實(shí)施PPP項(xiàng)目的總括性文件，對(duì)后續(xù)階段的工作起到了引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。在實(shí)際的操作中，不規(guī)范、不完整的實(shí)施方案及項(xiàng)目合同往往會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配失衡，一方面可能加重政府的財(cái)政支出責(zé)任，使項(xiàng)目支出超出預(yù)期；另一方面可能超出社會(huì)資本方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿和能力，社會(huì)資本方出于逐利目的而采取各種手段降低損失或違約，從而降低PPP項(xiàng)目的效率。針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案及合同中的存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要以合規(guī)性、合理性為導(dǎo)向進(jìn)行審計(jì)。

1.甄別潛在違規(guī)條款，建立審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制

PPP項(xiàng)目涉及的投融資、采購(gòu)等相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件是對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案及合同進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)的依據(jù)。對(duì)實(shí)施方案及合同進(jìn)行合規(guī)性審計(jì)時(shí)，應(yīng)圍繞政府的財(cái)政支出責(zé)任，審查實(shí)施方案編制依據(jù)的正確性和完整性，重點(diǎn)關(guān)注政府存在的違規(guī)支出和變相融資行為。在審計(jì)工作中需要以真實(shí)性、合規(guī)性為準(zhǔn)繩，按照資本金穿透原則，仔細(xì)甄別政府可能通過(guò)承諾保底收益、約定回購(gòu)本金等方式將PPP異化為變相融資平臺(tái)產(chǎn)生的隱性債務(wù)，建立PPP項(xiàng)目的審計(jì)問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法事項(xiàng)及時(shí)督促整改，并嚴(yán)格問(wèn)責(zé)和處罰，從而對(duì)政府的財(cái)政支出行為形成約束和警戒作用。

2.評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)分配框架設(shè)置合理性，審核績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系

PPP項(xiàng)目合同作為PPP項(xiàng)目合同體系的核心，是PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配的關(guān)鍵。在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大的情況下，尤其是對(duì)于使用者付費(fèi)不足覆蓋投入成本及收益的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益項(xiàng)目，社會(huì)資本方經(jīng)常會(huì)要求政府提供兜底、補(bǔ)貼等承諾，使得政府承擔(dān)了部分本應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，造成風(fēng)險(xiǎn)分配失衡。第一，針對(duì)項(xiàng)目合同中的風(fēng)險(xiǎn)分配框架需要進(jìn)行針對(duì)性的審計(jì)評(píng)價(jià)和建議，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)等原則，統(tǒng)籌考慮社會(huì)資本方的合理收益預(yù)期、政府方的財(cái)政承受能力以及使用者的支付能力，讓有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，并保障其享有的收益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等。激勵(lì)社會(huì)資本方創(chuàng)新管理風(fēng)險(xiǎn)，提高PPP項(xiàng)目的效益，有效防止政府債務(wù)隱性風(fēng)險(xiǎn)生成；第二，在本階段的績(jī)效審計(jì)工作中需要通過(guò)充分的數(shù)據(jù)調(diào)查測(cè)算和科學(xué)論證，從依據(jù)充分性、設(shè)置合理性和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障度等方面對(duì)實(shí)施方案中編制的總體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行審核，從而將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)完全掛鉤，保證政府財(cái)政支出的合理性和效益性。

（三）采購(gòu)階段

在采購(gòu)階段，審計(jì)的重要介入點(diǎn)為資格預(yù)審與采購(gòu)文件編制環(huán)節(jié)。此階段面臨的重要政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)誘因?yàn)樯鐣?huì)資本方主體合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)：一方面是政府出于故意或者過(guò)失對(duì)于社會(huì)資本方資格的審核評(píng)價(jià)不合理、招投標(biāo)程序不規(guī)范，另一方面是社會(huì)資本方為了追逐利益而突破法律道德底線包裝自身資質(zhì)能力以蒙混過(guò)關(guān)，兩者共同構(gòu)成了社會(huì)資本方主體合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)的一體兩面。

1.審查預(yù)審文件及采購(gòu)文件中關(guān)于社會(huì)資本的資質(zhì)要求

形式上的審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注資格預(yù)審評(píng)審小組的構(gòu)成是否符合規(guī)定、資格預(yù)審是否嚴(yán)格參照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》規(guī)定的流程進(jìn)行，之后的響應(yīng)文件評(píng)審環(huán)節(jié)同理；在內(nèi)容上，重點(diǎn)關(guān)注資格預(yù)審文件及采購(gòu)文件中對(duì)于社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購(gòu)活動(dòng)等與社會(huì)資本方資質(zhì)相關(guān)的要求，并在評(píng)審過(guò)程中對(duì)于評(píng)審小組是否對(duì)這些資質(zhì)相關(guān)的要求一一查驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督。

2.重點(diǎn)排除官方融資平臺(tái)，預(yù)防企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)人員還應(yīng)當(dāng)特別注意到地方政府融資平臺(tái)違規(guī)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的情形。因?yàn)榈胤秸谫Y平臺(tái)與本級(jí)政府存在直接利益關(guān)系，其參與PPP項(xiàng)目只是將融資行為偽裝成PPP項(xiàng)目，不僅會(huì)使PPP模式失去意義，甚至?xí)又卣碾[性債務(wù)、兜底風(fēng)險(xiǎn)，與減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的初衷背道而馳。但由于某些官員的個(gè)人利益與政府及人民利益沖突，該鬧劇依然可能上演，需要審計(jì)人員在審查主體合規(guī)性時(shí)特別留意。

在經(jīng)過(guò)資格預(yù)審、相應(yīng)文件評(píng)審后，對(duì)于預(yù)中標(biāo)的社會(huì)資本方，審計(jì)人員可以對(duì)其財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)情況、專業(yè)技能等進(jìn)行基本的考察，提升預(yù)審申請(qǐng)文件和響應(yīng)文件的可靠性，防止社會(huì)資本方由于過(guò)分逐利而自我包裝、謊報(bào)資料以致于后期出現(xiàn)融資困難、能力不足等可能增加項(xiàng)目成本的情形。

（四）執(zhí)行階段

執(zhí)行階段是項(xiàng)目運(yùn)行的核心，直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，需要審計(jì)特別關(guān)注。因此下文梳理了執(zhí)行階段審計(jì)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

1.審查融資方式及程序的合法合規(guī)性

金融機(jī)構(gòu)的高融資成本使得社會(huì)資本方可能做出將融資成本轉(zhuǎn)嫁到報(bào)價(jià)中的行為，同時(shí)為了避免虧損，通常會(huì)讓政府附帶一系列兜底承諾，政府高負(fù)債率無(wú)法避免。針對(duì)此類，審計(jì)在PPP項(xiàng)目監(jiān)管中應(yīng)關(guān)注的審計(jì)重點(diǎn)主要是融資方式及程序的合法合規(guī)性。利用專項(xiàng)審計(jì)，關(guān)注政府是否存在非合理的兜底承諾，社會(huì)資本方是否存在轉(zhuǎn)嫁融資成本行為，再度審查政府是否存在通過(guò)打造“假”P(pán)PP來(lái)套取財(cái)政資金、變相融資違規(guī)舉債等問(wèn)題。

2.審查合同執(zhí)行及合同變更是否合理合規(guī)

PPP項(xiàng)目在建設(shè)期由于私營(yíng)合作方的能力及道德問(wèn)題可能存在合同未正常履行的情況，針對(duì)此，審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)費(fèi)用支出的合理性、真實(shí)性及準(zhǔn)確性。首先，審查項(xiàng)目各項(xiàng)材料定額是否與合同規(guī)定相符，發(fā)生的材料設(shè)備費(fèi)用是否合理以及有無(wú)材料設(shè)備價(jià)格虛高以違規(guī)套取財(cái)政資金的情況。其次，審查項(xiàng)目人員配比的合理性，人工支出是否符合合同條件，有無(wú)異常情況。再者，審查項(xiàng)目的其他相關(guān)費(fèi)用是否真實(shí)合理發(fā)生且在合同允許的范圍內(nèi)，有無(wú)各項(xiàng)支出與內(nèi)容明顯不匹配的狀況。

由于合同自身天然的不完全性以及各方的利益爭(zhēng)奪等原因，關(guān)聯(lián)雙方往往會(huì)在項(xiàng)目施工或運(yùn)營(yíng)中途對(duì)于利益分配產(chǎn)生分歧進(jìn)而重新談判，發(fā)生合同變更。對(duì)于PPP項(xiàng)目合同變更的審計(jì)，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查各項(xiàng)程序的合理合規(guī)性。以審批為起點(diǎn)，結(jié)合概預(yù)算情況、相關(guān)審批程序等資料審核相關(guān)設(shè)計(jì)方案、合同的更改與補(bǔ)充是否通過(guò)政府審批；審查相關(guān)條款的變動(dòng)是否經(jīng)雙方協(xié)商一致，有無(wú)一方當(dāng)事人明顯有失公允的約定。另外，還應(yīng)關(guān)注內(nèi)容變動(dòng)的合理合規(guī)性，合同方案的修改是否可行有效，是否會(huì)徒增債務(wù)或減少財(cái)政收入等情況。

3.圍繞項(xiàng)目“5E”落實(shí)情況開(kāi)展績(jī)效審計(jì)

PPP項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)由于PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品或服務(wù)，使其相較于傳統(tǒng)績(jī)效審計(jì)，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，還需要關(guān)注項(xiàng)目的社會(huì)效益。審計(jì)人員應(yīng)以項(xiàng)目的“5E”即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、環(huán)境性為審計(jì)總體目標(biāo)，履行審計(jì)的監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)職能。

基于“5E”的審計(jì)總體目標(biāo)，執(zhí)行階段主要涉及PPP項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效審計(jì)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效審計(jì)。建設(shè)績(jī)效審計(jì)是針對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中社會(huì)資本是否履行合同義務(wù)，是否合理使用資金等進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，具體表現(xiàn)為對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)成本的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性的核算。審計(jì)人員在實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)審計(jì)過(guò)程中，關(guān)鍵在于構(gòu)建科學(xué)、完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)建設(shè)過(guò)程中的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，達(dá)到提高項(xiàng)目質(zhì)量和效率的目的。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效審計(jì)是審計(jì)人員以3-5年為周期開(kāi)展階段性績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)周期內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、公共產(chǎn)品的質(zhì)量、融資資金利用效率、項(xiàng)目可持續(xù)性、環(huán)境性和社會(huì)效益等方面的綜合考核。審計(jì)人員根據(jù)前期構(gòu)建的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和各項(xiàng)指標(biāo)，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，對(duì)運(yùn)營(yíng)期間的PPP項(xiàng)目出具審計(jì)報(bào)告的同時(shí)，還有責(zé)任對(duì)審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段存在的問(wèn)題提供整改建議，以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

（五）移交階段

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中于PPP項(xiàng)目的前四個(gè)階段，因此在移交階段僅從績(jī)效審計(jì)方面對(duì)PPP項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題提出審計(jì)評(píng)價(jià)和建議。項(xiàng)目移交完成后，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效審計(jì)后評(píng)價(jià)，有針對(duì)性地對(duì)項(xiàng)目存在的不足提出改進(jìn)措施和建議。通過(guò)績(jī)效審計(jì)后評(píng)價(jià)的結(jié)果一方面可以提高政府財(cái)政支出的合理性、合規(guī)性，另一方面也可以為政府與社會(huì)資本的合作提供參考，提高公共服務(wù)供給品的質(zhì)量和效率。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP模式在國(guó)內(nèi)已然成為一種潮流，其優(yōu)點(diǎn)顯而易見(jiàn)，但其暴露出的風(fēng)險(xiǎn)更不可忽視。自2014年來(lái)，官方規(guī)范文件的著眼點(diǎn)逐漸從風(fēng)險(xiǎn)化解轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)防控，審計(jì)的監(jiān)督鑒證評(píng)價(jià)等作用在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的過(guò)程中愈加不可或缺。相關(guān)部門(mén)應(yīng)繼續(xù)構(gòu)建并完善PPP項(xiàng)目中的審計(jì)路徑安排，規(guī)范化審計(jì)方法流程。

本文通過(guò)舉例說(shuō)明了PPP模式中可能引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素，進(jìn)一步地，基于PPP項(xiàng)目全生命周期，分階段地提出對(duì)應(yīng)的審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)與審計(jì)分析，初步提出基于審計(jì)視角的PPP項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。未來(lái)PPP模式還可能出現(xiàn)更多形式、產(chǎn)生新的隱患，審計(jì)應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，繼續(xù)完善政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理框架，規(guī)范化、常態(tài)化PPP項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，希望本文提出的審計(jì)分析能為此提供思路。