事業單位預算績效評價存在的問題與對策研究

楊 奇

近兩年來，新冠肺炎疫情全球蔓延，全球發展受到重創，我國的經濟增長也持續進入走低狀態，事業單位的公共服務職能需要政府高績效運行以更好履行職責，我國的財政支出規模逐年增加，要求政府信息公開力度意愿加強，這迫切需要評價財政資金的支出效益，評價納稅人的錢用到何處，效率如何，打通為人民服務型政府的最后一公里，績效評價在事業單位的全面預算管理過程中發揮著舉足輕重的作用,它是管理者進行決策的重要依據,是事業單位判斷項目資金效率評價的重要內容,對健全事業單位治理體系，建設服務型高效運作政府具有不容忽視的重要作用。

一、績效評價的相關概念

（一）績效評價的內涵

財政部頒布的《績效評價管理暫行辦法》指出預算績效評價是事業單位依據國家的有關規定,并結合自身特點,設定一系列評價的指標、標準、方法對預算完成的經濟性、效率性和效果性進行公允、公正的評判。其中指標主要有經濟指標、投入指標、產出指標、公眾滿意度指標、戰略相關指標等。標準通常包括計劃標準、行業標準、歷史標準等。方法主要有成本效益法、標桿管理法、最低成本法等。

（二）績效評價的分類及原則

依據內容來分主要有部門預算、決算、項目預算績效評價。按照評價主體區分為單位自評和外部評價。廣義的績效評價指的是績效評價管理，按照時間節點劃分為事前評價績效目標、事中績效追蹤評價、事后績效評價和評價結果的運用四個階段，狹義的績效評價主要是事后績效評價。

績效評價應運用科學合理的指標體系，評價標準和方法，對使用資金進行客觀評價，一般應遵循如下原則：

1.科學規范可行。績效評價要采用科學可行的方法，嚴格按照規范的程序，客觀公正地反映績效評價內容。

2.經濟效益導向。績效評價要求秉承價值原則，真實反映出評價對象的經濟、社會、生態等價值。

3.分級分類實施。依據評價對象的特點分級別、類型組織實施。

4.績效相關原則。評價結果應反映支出和產出的績效關系。

（三）我國在推進績效評價改革的制度實踐

隨著我國行政事業單位的體制改革,財政資金的使用效益情況急需一種機制進行評價和度量,國家陸續頒布一系列的政策法律法規來推進績效評價的全面應用實施，財稅體制改革以及新預算法等系列法律法規對財政支出績效評價提出了更高要求,國家從制度規范層面大大地保障預算管理項目資金支出績效評價能夠得到高質量執行,推動陽光財政的建設,保障財政資金的效益。

表1我國推進績效評價的制度文件

二、事業單位預算績效評價存在的問題

在我國事業單位推進績效評價,不僅可以科學評價公共財政投入和產出效益情況,而且對降低事業單位經營成本,激勵其節約資金,強化其績效管理責任。但是我國目前的績效評價工作起步較晚，具有很大空間的開拓性和創新性，尤其是評價過程體系的制定和靈活性比較難以恰到好處地把握，在實施績效評價時,存在著重視程度不夠、缺乏靈活性、指標體系不合理等一系列的問題，鑒于存在下述問題,需要予以引起重視。

（一）績效評價管理理念欠缺

預算績效評價在我國起步時間較晚，實施時間不長，實施范圍較小，在事業單位中開展績效評價的理念尚不夠深入人心，導致存在不重視的現象十分普遍。雖然財政部鼓勵推行績效評價,但是僅限于在財政部門積極推進,并沒有法律制度方面的保障,長期以來在行政事業單位預算的編制和資金分配是重點,對資金支出的效果如何關注較少,大部分單位存在著這樣的觀念,只要資金使用合法合規,就沒有多大責任和問題,不重視甚至漠視績效評價,有些單位項目績效評價即使實施,也是對項目完成后的總結工作,不重內容,偏于形式,存在較多的問題。事業單位缺少專業的績效評價人員，缺少績效評價方面的專業知識培訓和提升，單位重視程度不夠，開展績效評價的員工積極性不高，沒有深入地理解到績效評價的深層次驅動因素，績效評價的目標初始設置時沒有很好地匹配預算的完成情況，評價目標與部門目標相關度不高，績效評價的執行效果大打折扣。

（二）預算編制依據缺乏靈活性

事業單位在編制預算時，一般會參考上一年度資金支出情況,并會量入為出，參考當年的收入情況，然而歷史成本往往并不等同于現實成本,在進行當年預算的編制時,嚴格來說應該按照現實成本,而現實成本取決于當年的商品和勞務支出情況,但是無法對當年的商品和勞務支出情況作出準確地預計,尤其是如果當年出現新的突發情況需要資金支出的,預算就會缺乏靈活性。以過去的結果測算當前的預算支出，會造成資源分配不均，各部門因資金的多寡引起矛盾，造成資源利用效率低下。預算編制后的管理長期以來處于粗放的管理狀態，預算編制設定的目標與績效評價的目標匹配度差,有時無法對應。另外我國的政府會計制度體系改革與發展滯后于與國際會計準則趨同的企業會計,政府會計在成本會計核算方面缺失,而全面預算管理進行績效評價需要高質量的政府成本會計制度作為支撐,否則,績和效無法得到體現。

（三）現行評價指標體系不合理

目前指標評價體系分為指標、權重與評分標準。其中指標分為共性和個性。共性指標具有普遍的評價對象適用性,貫穿于項目立項情況,項目實施情況和績效目標實現情況等;個性指標是事業單位結合自己的實際情況制定的,適用于具體實際項目的指標體系。雖然財政部發布了指標框架參考模式,但是這兩類指標在制定評價體系時,定性定量指標分配不合理,定性指標設置過多,描述性指標打分客觀性較差,有些標準的制定含糊不清楚，目標值設定偏低，踮踮腳尖就能夠得到，定量需要測算獲取的數據指標較少,投入考核指標和產出考核指標分配不合理，有些指標設計比較籠統,導致事業單位在預算績效評價時,個人主觀因素占比較大,打分隨意。在指標權重方面,各個事業單位不同經費指標體系設置的權重不同,評價結果之間存在較大的差異,不同項目以及不同經費之間績效評價結果可比性較弱。而且評分標準沒有能細化在什么情況下應采用什么標準,導致績效評價可比性弱化,因不同行業領域、不同項目等存在差異,導致評價指標構成存在差異,這就需要在構建評價指標時兼顧統一性與差異性、原則性與靈活性,但實踐中很難達到要求。因此,構建科學、合理的績效評價指標體系任重而道遠。

（四）績效評價機制不健全

我國的預算重申報輕管理現象比較嚴重,預算編制與預算申報是為了最大限度的爭取到財政資金,很多項目的預算績效評價成為事后的總結或匯報,缺少事前、事中的考評、監督和跟蹤機制,導致項目的完成和驗收以財政資金是否花完為標準,而不是本著資金得到合理有效利用;另外財政資金到位后,在后續的執行過中,部分單位并沒有嚴格執行財務預算,存在項目資金被挪作他用以及被其他項目擠占的現象。在項目結束之后,對預算的績效評價往往是流于形式,績效評價的成果在實踐中應用很少,并沒有真正發揮績效評價對資金的使用情況的完全事前、事中和事后的監督作用,花錢必問政,花錢必問責的效果。

三、事業單位加強預算績效評價的策略

（一）強化績效管理的理念

各單位的領導應帶頭倡導績效管理的理念,在各單位利用新聞媒體、業務培訓會和政策解讀會等多種場合宣傳績效評價,讓績效評價的管理理念深入人心,讓全體員工從內心深處重視起來績效評價，在單位內部形成上下一心的績效評價氛圍。

1.建立預算績效評價的制度體系和規范。事業單位的頂層設計有責任建立保障績效評價的內部控制和監督約束機制，建立績效管理工作的常態化、制度化和規范化。在單位內部制度規范的約束下，推行績效評價有據可依，有文件和規范得以執行，讓單位成員能夠意識到績效評價的重要性。

2.把預算管理和績效評價的目標同步。在單位內部強調花錢必問效,問效必問責的重要性,把資金的效益和使用效果貫穿到整個預算管理的整個過程當中,改變傳統的預算是預算，績效是績效，預算編制與預算執行相脫離。單位在編制預算時，應建立全面預算概念，綜合使用零基預算、彈性預算及績效預算等多種方法，靈活運用，具體問題具體分析結合實際情況使用。

3.組織績效評價的隊伍。在事業單位內部財務人員中選出一些熟悉績效管理和績效評價的員工組建一支專業化的隊伍，有針對性地對這些員工開展專門的績效評價培訓，定期組織人員外出學習培訓和交流、線上學習、模擬實踐、案例學習應用、小組討論等多種方式參與研究和學習績效方面的最新知識,探討績效評價的運用等,做到常學常新,學有所獲，學以致用，把理論學習與具體的實際績效評價操作相結合，在實踐中遇到困難迎刃而上,注重學習結果的思考、總結和反饋，不斷錘煉業務技能和績效評價專業素養，提高績效評價管理的水平。

（二）加快建立事業單位成本會計核算改革

事業單位傳統上是收付實現制核算,2019年1月1日政府會計制度改革,在事業單位核算中引入權責發生制,雙分錄雙體系核算,為建立成本核算建立良好的基礎,事業單位的財政撥款資金取之于民,用之于民,更應該采用成本核算,評價資金的使用效益。在事業單位中引入成本會計核算，更能真實地反映單位的實際開支情況，給事業單位改革注入創新和活力，預算編制建立在全面成本會計核算的基礎之上，增強項目支出的合理性，避免項目支出的隨意性。將預算績效管理的目標與成本核算想掛鉤,按照項目績效導向的思路,任務與資金結合,建立有效的績效評價體系,科學核算成本支出,評價預算項目的經濟和社會效益。傳統的事業單位核算以收付實現制為基礎，對于應計入成本的項目由于資金尚沒有支出，也不能計入到成本核算當中，無疑會造成成本計量的不準確，權責發生制引入到事業單位財會核算當中，能夠合理科學地計量當年實際成本的情況，還能便于事業單位進行中長期的預算編制和資金支出計劃，而成本的計量更能夠科學地考察政府項目資金的實際費用開銷支出情況，績效評價和績效考核需要真實、準確的成本費用和收入的核算資料，成本核算的科學合理完善也會客觀上促進績效管理和績效評價的有序開展，而且能夠使得績效評價采用更加客觀的定量評價，具體的數據、數據之間的比例和勾稽關系等財務評價指標更具有參考價值，也更加符合項目成本費用的實際耗用情況。權責發生制逐步應用于事業單位，這是我國建立高效透明政府的需要，也是新時代我國建立現代治理體系的要求，體現了社會治理能力的進步。目前隨著我國入世和世界一體化進程加快，我國逐步與國際企業會計制度接軌，在國內不斷地進行規范和改革各項會計制度，在事業單位推進成本會計核算具有重要的意義。

（三）動態優化績效評價指標

世異則事異，事異則備變也，隨著情況的發展變化，事業單位的指標體系也需要根據在不同時期評價對象的不同，建立動態的指標體系，使其不斷地更新完善和優化。事業單位的預算績效評價按照業務和財務兩個模塊設立指標體系,制定指標時要注意以下幾點:

首先,考核評價指標必須具有可操作性。綜合分析評價事業單位的項目的基本情況,找出項目的重要環節中的關鍵影響因素,設置出可操作性具有實踐意義的績效評價指標,在指標體系建立過程中,要綜合統籌考慮內外部專家的意見,結合需要評價對象的實際情況，分析評價指標的界定及關聯性，提高評價指標體系的實際可操作性，具有較強的應用性。

其次,所有的績效考核指標都必須是可計量的。事業單位預算管理的每一項績效考評指標都能夠被準確計量或估計,在給予一定在自由裁量權的基礎上,最好大部分可以直接定量進行表示,在這樣的情況下,績效考核的科學性與客觀性也能夠得到最大程度的保障。

最后,績效評價的指標體系應具有綜合性和和合理性,能夠揭示出績效評價的實質,抓住關鍵環節的關鍵要素,綜合評價出項目的績效如何。事業單位績效評價指標體系的建設應及時更新并完善，梳理以前年度的指標體系,并將符合當前時期的情況和項目建設特點的指標收編入庫,豐富和完善指標數據庫,在應用指標體系的過程中,要注意指標體系和實際的資金支出之間的關聯匹配如何,關注合規性指標和描述結果性指標合理設置，科學規范。

（四）加強績效評價的全過程管理

預算績效評價并非只有相關部門參與,動員全體員工參與,這是一項整體性和協作性的事情,在事業單位中建立預算管理的制度以及對預算管理工作本身進行監督管理工作的制度,建立績效評價的全過程管理,激勵與監督結合，建立有效的績效評價、獎勵和懲罰機制，切實調動全員參與績效管理過程的積極性和主動性，把預算績效評價落實到實際行動當中。事業單位要健全預算編制方法,為開展績效評價實施一些基礎性的工作。例如可以從細化預算編制工作著手,以績效為導向,細化項目預算,細化預算績效指標。開展建立預算執行過程中的全過程管理,從項目實施、項目執行和項目驗收等全面關注預算資金的使用情況,以及偏離預算的程度給予重視及評價關注。要科學規范的實施預算績效規定的內容,建立績效評價的跟蹤監督機制,加強資金的事前控制、事中控制和事后控制。強化責任和激勵機制，把預算和績效激勵掛鉤。加強外部監督審查,在全社會形成預算問責、審計整改、社會監督的全方位機制,營造獎優罰劣,應用績效評價結果的良好氛圍。

結語

綜上所述,事業單位績效評價雖然存在一定的問題,但是若采取行之有效的對策,在一定程度上可以規避相應的風險和問題。事業單位全面實施預算績效評價,促使預算單位切實能夠提高資金支出過程中自身的責任意識,本著節約原則,有序合理使用資金,節約項目支出成本,提升預算管理能力,以評促改,以評促進，全面推進我國財政治理體系和治理能力的現代化。