海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟中懲罰性賠償適用問題研究*

曹金容

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201600)

一、引言

海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償作為公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹匾M成部分，賦予了公益訴訟主體請求懲罰性賠償之目的在于彌補(bǔ)和修復(fù)公益損害，對潛在的危害進(jìn)行威懾，二者在理論基礎(chǔ)上具有同構(gòu)性。從制度基礎(chǔ)來看，海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)那疤嵩谟诠嬖V訟與懲罰性賠償?shù)募嫒菪院颓∵m性，理論基礎(chǔ)在于海洋環(huán)境法治的社會(huì)性與權(quán)利保護(hù)的普遍性，實(shí)施的基礎(chǔ)在于我國現(xiàn)行法律規(guī)定及實(shí)踐需要。作為生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟制度的重要組成部分，海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償本質(zhì)上契合海洋治理的時(shí)代需求。《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，近幾年我國海洋生態(tài)環(huán)境雖穩(wěn)中向好，但并未發(fā)生“質(zhì)變”，非法捕撈、垃圾傾倒、污水排放、盜采海砂等損害環(huán)境的行為屢禁不止。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求催生了海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償制度的成型。《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)侵權(quán)編第七章規(guī)定了懲罰性賠償和公益訴訟的內(nèi)容，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》( 以下簡稱《海環(huán)法》)對行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟進(jìn)行了規(guī)范，為海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償提供了制度可能。2021年9月，最高人民檢察院公布指導(dǎo)案例，其中兩件涉及海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償，表明此類訴訟在實(shí)踐中已開始施行。

海洋生態(tài)環(huán)境破壞一般存在跨區(qū)域、跨時(shí)空、跨生物的特性，客觀上致使海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償具有一定的特殊性，既有環(huán)境公益訴訟本身的定位之異、懲罰性賠償?shù)倪m用沖突，又有海洋訴訟本身的調(diào)查舉證之難、評估鑒定之困。在環(huán)境民事公益訴訟制度日趨成熟之際，以《民法典》及各類司法解釋等構(gòu)建起來的懲罰性賠償規(guī)則是否能夠適用海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟還存在疑問，《海環(huán)法》本身是否能夠成為此項(xiàng)制度的基礎(chǔ)還存在爭議，相關(guān)研究亟待展開。本文從環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆ɡ韺徱暢霭l(fā)，結(jié)合海洋環(huán)境治理的特殊性，分析海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)捏w系構(gòu)建和適用樣態(tài)，重點(diǎn)討論相關(guān)法律制度的規(guī)范與意涵，結(jié)合實(shí)證分析以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)障礙，為海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用提供學(xué)術(shù)展望與借鑒。

二、海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)睦碚摲治?/h2>

從海洋環(huán)境治理的整體進(jìn)程來看，海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟是我國海洋環(huán)境保護(hù)演進(jìn)的重要進(jìn)步，懲罰性賠償制度是法律面對工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程帶來的結(jié)構(gòu)性問題所作出的制度回應(yīng)。[1]但在實(shí)用主義哲學(xué)和傳統(tǒng)大陸法系民法思維的二維解構(gòu)下，環(huán)境公益訴訟是否適用懲罰性賠償，這在理論界還存在爭議，致使海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償同樣受到質(zhì)疑。

(一)海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)睦碚摖幾h

追根溯源，懲罰性賠償制度產(chǎn)生于英美法系國家，是回應(yīng)19世紀(jì)資本主義社會(huì)商業(yè)欺詐的法律適用策略，體現(xiàn)了現(xiàn)代實(shí)用主義的哲學(xué)理念。該制度傳入我國后，先后在食品安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域推廣適用。伴隨著我國公益訴訟制度的興起，懲罰性賠償制度開始嘗試配套施行。但理論界部分學(xué)者并不認(rèn)可這種探索，他們認(rèn)為，一是按照《民法典》的規(guī)定，從文義解釋和體系解釋來看，懲罰性賠償主要適用于私益受到侵害的情形，而環(huán)境公益訴訟追求的是公益實(shí)現(xiàn)，兩者無法兼容。[2]二是公益訴訟應(yīng)由社會(huì)組織和行政責(zé)任主體提起。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，在監(jiān)督者和訴訟當(dāng)事人的身份上存在沖突，不具有直接提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，更不能主張懲罰性賠償。[3]具體而言，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門更能代表國家提出損害賠償要求。[4]三是公益訴訟后的懲罰性賠償金在實(shí)踐中大多未運(yùn)用在環(huán)境修復(fù)和生態(tài)保護(hù)上，且刑事罰金、行政罰款的懲罰性質(zhì)削弱了懲罰性賠償存在的必要，實(shí)踐中并不具備開展此項(xiàng)制度的條件。

但其他學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償制度具有現(xiàn)實(shí)的可能性和操作性，且在海洋環(huán)境保護(hù)中具有極高的價(jià)值。主要回應(yīng)有三：一是海洋環(huán)境保護(hù)要從單中心管理模式轉(zhuǎn)向多中心治理模式，[5]公益訴訟的引入能夠推動(dòng)制度的互補(bǔ)，懲罰性賠償提升了此項(xiàng)功能；二是法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究表明，公益訴訟中的懲罰性賠償能夠激發(fā)市場理性經(jīng)濟(jì)人的行為選擇，讓其將海洋環(huán)境污染的成本內(nèi)在化，從而有效推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)；[6]三是以問題為導(dǎo)向的現(xiàn)行立法思維模式，實(shí)際上早已體現(xiàn)出將海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償合法化和實(shí)踐化的傾向，且該制度有助于解決現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)的系列問題。[7]正值學(xué)術(shù)爭鳴之際，司法部門用行動(dòng)展現(xiàn)出對海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹С郑纾诤Ｄ现袇R疏浚工程有限公司、陳鍶等環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中判處被告承擔(dān)賠償環(huán)境污染損害860.06萬元；山東青島隋某某等非法捕撈水產(chǎn)品案調(diào)解后被告以增殖放流魚苗36.52萬尾的方式履行海洋生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償?shù)取8]

(二)海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償本質(zhì)屬性之論證評析

關(guān)于以上理論爭議，在深入論證評析后，可發(fā)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償雖然存在一定困擾，但并不存在實(shí)質(zhì)性障礙。事實(shí)上，懲罰性賠償?shù)墓δ苁堑玫狡毡檎J(rèn)可的，問題的焦點(diǎn)在于其與公益訴訟的恰適性、與傳統(tǒng)民法的理論建構(gòu)的邏輯承接性，以及運(yùn)用在如海洋環(huán)境保護(hù)的可踐性。化繁為簡，學(xué)者們爭議的焦點(diǎn)可概括為法益內(nèi)涵、法律規(guī)定、訴訟主體三個(gè)核心問題。一是在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中引入公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)。二是公益訴訟和懲罰性賠償?shù)闹饕F(xiàn)行法依據(jù)《民法典》《海環(huán)法》，是否意涵此項(xiàng)制度。即《民法典》侵權(quán)編第七章內(nèi)容的內(nèi)涵是否相通，是否將侵害私益和侵害公益分開規(guī)定，導(dǎo)致制度無法律依據(jù)。三是檢察機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織是否可以作為海洋環(huán)境公益訴訟中的“被侵權(quán)人”主張懲罰性賠償，進(jìn)而踐行此項(xiàng)制度。這些問題，除了上述學(xué)者肯定懲罰性賠償制度的理由外，可從以下幾個(gè)層面進(jìn)行深入分析。

1、海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)睦碚撨壿?/p>

懲罰性賠償是指裁判的賠償數(shù)額超出實(shí)際損害數(shù)額的賠償，它具有補(bǔ)償、懲戒、教育、警示、預(yù)防、彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足等多重功能。從社會(huì)治理層面審視，懲罰性賠償制度建立的初衷是為了回應(yīng)時(shí)代性、實(shí)踐性命題，重建失范的社會(huì)秩序，從法社會(huì)學(xué)的角度回答“政治—法律—社會(huì)”問題。從法理上講，懲罰性賠償是公私法分野的產(chǎn)物，是為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)私法的補(bǔ)償性賠償原則之不足而利用傳統(tǒng)公法的懲罰之手段，賦予新的社會(huì)法域的責(zé)任擔(dān)當(dāng)形式。[9]其雖不符合大陸法系傳統(tǒng)民法的理論建構(gòu)和邏輯演繹，但是該制度有助于解決我國轉(zhuǎn)型期多重利益沖突所造成的社會(huì)問題。[10]該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)并不僅僅是為了補(bǔ)償，更多是為了懲罰和威懾，并在此過程中激發(fā)社會(huì)力量的共同參與，形成對環(huán)境問題的協(xié)同治理。

在海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，破壞者行為表現(xiàn)形式多為“一對多”，即通過一個(gè)行為造成分散性、普遍性的侵權(quán)，并以此來追逐利益。被侵權(quán)者由于主體分散、維權(quán)成本高、環(huán)境法律意識(shí)薄弱、程序復(fù)雜等問題怠于維權(quán)。在此雙向驅(qū)動(dòng)下，侵權(quán)主體結(jié)合自身機(jī)會(huì)主義的認(rèn)知模式，給海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。懲罰性賠償?shù)倪\(yùn)用，一方面是理性經(jīng)濟(jì)人、成本效益原則的選擇。巨額的賠償將會(huì)激發(fā)潛在的違法企業(yè)、個(gè)人最大的理性考量，威懾潛在的破壞行為，起到警示和預(yù)防作用。同時(shí)，若懲罰性賠償金可有效地覆蓋潛在的受害者，他們也將更加積極地主張權(quán)益，監(jiān)督違法行為，舉報(bào)或直接主張權(quán)益，減少了大眾的“理性冷漠”。另一方面，懲罰性賠償可激發(fā)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多重法律社會(huì)效果，有效懲戒破壞環(huán)境的行為，削弱行為者再次破壞環(huán)境的能力。同時(shí)，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足行為，留存的懲罰性賠償金還可作為持續(xù)改善海洋環(huán)境的動(dòng)力基金。

2、海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆蓛?nèi)涵

對海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償而言，最為重要的兩個(gè)實(shí)體法律規(guī)定是《民法典》和《海環(huán)法》。為了厘清海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆蓛?nèi)涵，有必要深入分析這兩項(xiàng)法律。

相較于傳統(tǒng)民法而言，《民法典》已從私益保護(hù)向公益保護(hù)發(fā)展，調(diào)整的對象也從特定的民事權(quán)益主體擴(kuò)展到不特定主體的公益損害救濟(jì)。[11]這種變化，一方面，是傳統(tǒng)民法規(guī)定已無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境保護(hù)需求，生態(tài)環(huán)境破壞和污染既有可能損害私益，也有可能損害公益，或二者皆有。另一方面，是《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)、《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(以下簡稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》)等法律在《民法典》之前已規(guī)定了懲罰性賠償?shù)膬?nèi)容，為了做到法律的銜接性和體系性，必然要求后進(jìn)法律與之相適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，《民法典》意涵下的海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償關(guān)注的不再是“被侵權(quán)人—個(gè)人利益—補(bǔ)償”，而是“不特定多數(shù)人—社會(huì)公益—懲罰”。換言之，在海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，即便有個(gè)人權(quán)益被侵害，但其并不是懲罰性賠償?shù)闹苯诱T因，也不是法律制度的內(nèi)在邏輯，懲罰性賠償?shù)母灸康脑谟诰S護(hù)國家和公共利益。

部分學(xué)者認(rèn)為《民法典》將侵害私益和侵害公益進(jìn)行了區(qū)分且不能相通，這種觀點(diǎn)有其偏頗之處。《民法典》第七章的內(nèi)容具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，并不能簡單地將其割裂為第一千二百二十九條至第一千二百三十三條是關(guān)于侵害私益，第一千二百三十四條至第一千二百三十五條只是規(guī)定侵害公益的內(nèi)容。從立法的整體性來看，一部法律中的單章內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有相通性。雖然懲罰性賠償只出現(xiàn)在了第一千二百三十二條，但事實(shí)上其與第一千二百三十五條的內(nèi)容具有連續(xù)性。《民法典》第一千二百三十五條第五款的內(nèi)容不僅規(guī)定了實(shí)際損害數(shù)額，從文義解釋上看， “防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大(第一千二百三十五條)”就是“遏制不法行為”的另一種表達(dá)。事實(shí)上，在公益訴訟中為防止損害的發(fā)生、擴(kuò)大而主張侵權(quán)人賠償?shù)膿p失、費(fèi)用即表現(xiàn)為懲罰性賠償。所以《民法典》第七章內(nèi)容從立法習(xí)慣、文義解釋、實(shí)施內(nèi)容上均表明環(huán)境民事公益訴訟可適用懲罰性賠償。

《海環(huán)法》第八十九條是關(guān)于海洋環(huán)境民事訴訟最為直接的規(guī)定，但就是否適用公益訴訟、懲罰性賠償問題還存在較大爭議。一方面，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門是否擁有提起公益訴訟的主體資格。有觀點(diǎn)認(rèn)為《中華人民共和國物權(quán)法》明確規(guī)定，海域?qū)儆趪宜校簿鸵馕吨鴩沂呛Ｑ蟮乃姓撸瑖液蜕鐣?huì)公眾存在區(qū)分，所以提起的訴訟并非涉及公共利益的公益訴訟。[12]但事實(shí)上《海環(huán)法》第八十九條第二款規(guī)定的是破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)三種情況。海洋生態(tài)的保護(hù)明顯涉及社會(huì)公共利益，海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)屬于海洋自然資源的范疇，[13]雖然屬于國家所有，但按照我國《憲法》《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，自然資源部代表國家履行的是海洋等自然資源資產(chǎn)全民所有的職責(zé)，全民所有必須立足于社會(huì)公眾。換言之，為公共利益提起的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源訴訟應(yīng)被認(rèn)定為海洋環(huán)境公益訴訟。另一方面，提出損害賠償要求是否意味著可以提出懲罰性賠償。根據(jù)《海環(huán)法》規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門擁有行政處罰權(quán)，包括警告、罰款、吊銷許可證、責(zé)令改造、停止生產(chǎn)、使用等多項(xiàng)處罰內(nèi)容，且最高罰款限額為一百萬元或污染事故直接損失的30%。從立法的整體性來看，《海環(huán)法》既賦予了監(jiān)管部門處罰權(quán)，又賦予了其損害賠償請求權(quán)，那就意味著兩項(xiàng)權(quán)力應(yīng)追求不一樣的立法效果和目的。在實(shí)踐中，當(dāng)海洋遭受重大損失且不能在處罰權(quán)內(nèi)挽回?fù)p失時(shí)才可能提出損害賠償要求，也就意味著懲罰性賠償在懲罰上的擴(kuò)大性和適用性。

3、海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m格主體

在海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，能夠提起懲罰性賠償主張的訴訟主體有海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)。從整體來看，之所以賦予三主體訴訟主體資格，主要是基于我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀。一是代表社會(huì)公益的社會(huì)公益組織力量薄弱。中國社會(huì)是一個(gè)紛繁復(fù)雜的巨型社會(huì)，政權(quán)擁有強(qiáng)大的中央集權(quán)和統(tǒng)治能力，統(tǒng)治力量加強(qiáng)在各個(gè)領(lǐng)域的控制權(quán)，以確保政權(quán)安全。社會(huì)組織必須在此環(huán)境下追求發(fā)展，基層性、自主性、主動(dòng)性受困，結(jié)果導(dǎo)致發(fā)展多有不足。相應(yīng)的各類海洋保護(hù)社會(huì)組織本身缺乏凝聚力，發(fā)展緩慢，缺乏力量和動(dòng)力來承擔(dān)環(huán)境公益訴訟的社會(huì)責(zé)任。二是行政部門執(zhí)法有多頭治理的現(xiàn)象。我國在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)存在 “五龍治海”的現(xiàn)象，雖然我國海洋管理部門已將國家海洋局、海警局合署辦公，但海洋環(huán)境治理的體制性安排依舊模糊，“條塊”問題、“塊塊”問題依然存在。[14]加之，雖海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門承擔(dān)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的首要責(zé)任，但由于其本身承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重壓力，在“有限理性”的拘束下，履職主觀動(dòng)力被削弱。三是檢察機(jī)關(guān)的積極行動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)在當(dāng)前政法大格局下，已將公益訴訟作為新的著力點(diǎn)，在實(shí)務(wù)中大力推動(dòng)環(huán)境公益訴訟和懲罰性賠償，為此制度成型奠定了政治和實(shí)踐基礎(chǔ)。在多重力量博弈下，三主體各有考量，形成了當(dāng)下公益訴訟懲罰性賠償發(fā)展迅速的整體態(tài)勢。

從法律上來看，鑒于在2018年機(jī)構(gòu)改革中，國家海洋局的生態(tài)環(huán)保職責(zé)已劃歸至生態(tài)環(huán)境部，故對海洋生態(tài)環(huán)境造成損害的應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部代表國家行使索賠權(quán)。[15]生態(tài)環(huán)境部下設(shè)海洋生態(tài)環(huán)境司，負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)、監(jiān)管以及綜合治理工作，故索賠具體事宜應(yīng)由海洋生態(tài)環(huán)境司負(fù)責(zé)。但自然資源部擁有代表國家履行海洋自然資源資產(chǎn)所有的職責(zé)，也就意味著涉及海洋自然資源的損害賠償應(yīng)由自然資源部負(fù)責(zé)。同時(shí)，現(xiàn)行《海環(huán)法》第八十九條雖只明確賦予了行政部門代表國家提出損害賠償?shù)臋?quán)力，但《民訴法》第五十五條賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政部門和有關(guān)組織沒有提起公益訴訟的情況下，可提起公益訴訟的權(quán)利。換言之，當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境被破壞之時(shí)，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門可提起訴訟、并主張賠償，當(dāng)其未提起訴訟之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可向海事法院提起公益訴訟，并主張懲罰性賠償。2021年，最高檢頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第九十八條第1款規(guī)定，被告若故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果，檢察機(jī)關(guān)可提出懲罰性賠償請求，從訴訟主體、主觀性、法律后果層面明確了此規(guī)則。

二、規(guī)范演進(jìn)、體系構(gòu)建與現(xiàn)實(shí)障礙

1、懲罰性賠償制度法律演進(jìn)的基本路線

以時(shí)間為線，梳理我國懲罰性賠償制度的發(fā)展歷程，可發(fā)現(xiàn)伴隨著法律規(guī)定內(nèi)容的逐漸發(fā)展，環(huán)境公益訴訟和懲罰性賠償制度的價(jià)值也逐漸明晰。懲罰性賠償制度在我國最初僅適用于民事權(quán)益主體的私益保護(hù)。該制度最初規(guī)定于1993年的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條，雖未明確提及懲罰性賠償，但以增加賠償金額的一倍作為實(shí)質(zhì)性懲罰性賠償。2009年頒布的《食品安全法》首次規(guī)定了十倍的賠償金，實(shí)質(zhì)加重了懲罰性賠償?shù)牧Χ取?009年頒布的《侵權(quán)責(zé)任法》(已失效)第四十七條首次從侵權(quán)角度明確了可請求懲罰性賠償?shù)那樾危疵鞔_規(guī)定懲罰性賠償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，而是賦權(quán)法院結(jié)合案情予以裁量。此三部法律初步奠定了我國懲罰性賠償?shù)闹贫瓤蚣堋16]

伴隨懲罰性賠償制度成效的顯現(xiàn)，環(huán)境民事公益訴訟制度逐漸興起，出現(xiàn)了結(jié)合探索試行的趨勢。1999年頒布的《海環(huán)法》第九十條，已明確海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門可代表國家對造成海洋環(huán)境污染的責(zé)任人要求損害賠償?shù)膬?nèi)容，但早期并未運(yùn)用在懲罰性賠償之上。2012年修訂的《民訴法》中明確涉及了污染環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容，賦予了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)(主要是行政機(jī)關(guān))和有關(guān)組織提起公益訴訟的權(quán)利。2014年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)第五十八條明確了社會(huì)組織提起公益訴訟的條件。同年，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條明確檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、環(huán)境監(jiān)督管理部門、企事業(yè)單位提起公益訴訟的主體地位。2015年，全國人大決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)領(lǐng)域開展公益訴訟試點(diǎn)，此后各地檢察院開始在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域探索公益訴訟。同年，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》及實(shí)施辦法，對檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的具體操作程序進(jìn)行了規(guī)定。2017年《民訴法》再次修訂時(shí)，直接確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的民事案件中的訴訟主體資格。2018年施行的法釋〔2017〕23號第七條，明確了涉海洋環(huán)境的損失賠償范圍。2020年頒布的《民法典》直接將環(huán)境公益訴訟和懲罰性賠償規(guī)定合在一章，這也成為諸多海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐案例運(yùn)用懲罰性賠償?shù)囊罁?jù)。

2、整體的制度設(shè)計(jì)和體系構(gòu)建

從環(huán)境公益訴訟和懲罰性賠償制度的法律演進(jìn)基本路線可清晰感知，在《民法典》頒布之前，兩項(xiàng)制度最初并未配套發(fā)展，而是在懲罰性賠償制度發(fā)展到一定階段后，伴隨著公益訴訟制度的興起，懲罰性賠償制度開始探索性地在公益訴訟中適用。最初只是在個(gè)別領(lǐng)域摸索試行，隨后得到法律、司法解釋等規(guī)定的認(rèn)可和規(guī)范。時(shí)至今日，環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償還處于摸索階段，海洋環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償也只是在個(gè)別案例中被適用。這也是前文所述的理論爭議的原因之一。但從我國近些年法律制度和司法實(shí)踐來看，司法作為推動(dòng)制度成型的最初動(dòng)力和主要力量，海洋環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償從宏觀政策、法律規(guī)定到司法實(shí)踐上，已具備了發(fā)展的基礎(chǔ)。

事實(shí)上，在整體制度設(shè)計(jì)上，海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償也得到了明示(見圖1)。2021年3月，全國人大發(fā)布的《第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)剛要》中明確要完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度；8月，中共中央印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》，要求加大自然資源、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法力度，明確提出要建立完善的懲罰性賠償機(jī)制。5月，國務(wù)院頒布行政法規(guī)《強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物監(jiān)管和利用處置能力改革實(shí)施方案》，明確在非法排放、傾倒等環(huán)境違法犯罪中實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并強(qiáng)化刑事司法、行政執(zhí)法、檢察公益訴訟的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。7月，國家海洋局明確將公益訴訟作為推動(dòng)生態(tài)文明法治建設(shè)的重要方式，并提出要“借助檢察公益訴訟合力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)”。[17]可以明確的是，在此后的一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償將成為必然趨勢，海洋環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償也將在政策、實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)的多重需求下快速發(fā)展。

3、司法實(shí)踐存在的現(xiàn)實(shí)障礙

當(dāng)前，我國海洋生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，而傳統(tǒng)治理成效并不顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國監(jiān)測的十八個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)中，2019年還有83%處于亞健康、不健康狀態(tài)。公益訴訟作為法律對現(xiàn)實(shí)問題回應(yīng)的產(chǎn)物，本應(yīng)結(jié)合懲罰性賠償制度推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)良性發(fā)展，但當(dāng)前我國海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償還處于起步階段，除了上述提到的公法與私法的雙維偏差、主體身份定位的抵牾、法律規(guī)定不一的爭議之外，在實(shí)踐中推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償還存在懲罰性賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不一、鑒定取證困難、處罰賠償兼容以及領(lǐng)海以外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的海洋生態(tài)損害賠償適用爭議等問題。

圖1 海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償法律體系構(gòu)建

一方面，懲罰性賠償?shù)姆绞健⒊潭入y統(tǒng)一。從理論上講，懲罰性賠償依附于補(bǔ)償性損害賠償，并要求侵權(quán)人承擔(dān)超過環(huán)境實(shí)際損害的賠償，[18]重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是懲罰方式和程度。事實(shí)上，《民法典》《海環(huán)法》《民訴法》等并未明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)木唧w賠付內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。雖然在食品安全領(lǐng)域的懲罰性賠償有多種計(jì)算方式，包括“價(jià)款10倍”“損失3倍”“接受服務(wù)價(jià)款3倍”“損失2倍以下”幾種類型，但卻難以為海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償提供參考。一是懲罰性賠償?shù)姆绞筋愋筒灰弧Ｔ诤Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的司法實(shí)踐中，懲罰性賠償?shù)念愋突緵]有適用的標(biāo)準(zhǔn)，大多是司法機(jī)關(guān)根據(jù)司法經(jīng)驗(yàn)、海洋損害的情況以及鑒定機(jī)構(gòu)的意見綜合進(jìn)行評判。如海口市檢察院提起的非法向海洋傾倒建筑垃圾公益訴訟案中，最終的裁判結(jié)果為被告賠償生態(tài)環(huán)境損害860.064萬元，承擔(dān)鑒定費(fèi)47.5萬元及公告費(fèi)800元，公開賠禮道歉。但山東省平度市檢察院提起的非法捕撈水產(chǎn)品一案中，民事部分達(dá)成調(diào)解協(xié)議，被告增殖放流許氏平鮋魚苗36.52萬尾，公開賠禮道歉。兩案件的懲罰性賠償?shù)念愋汀㈩~度、方式完全不一。二是海洋環(huán)境損害鑒定困難，現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)難以準(zhǔn)確計(jì)算海洋生態(tài)環(huán)境破壞帶來的直接損害和間接損害。三是取證困難，被破壞的海洋生態(tài)環(huán)境會(huì)隨流而動(dòng)，隨時(shí)間而逝，如果取證不及時(shí)，證據(jù)滅失的概率較高，如垃圾、溢油等難以固定，海洋生物流動(dòng)。總而言之，即便在海洋環(huán)境公益訴訟中提起懲罰性賠償訴求，也難以有足夠的證據(jù)支撐訴訟請求。

另一方面，懲罰性賠償、行政罰款與刑事罰金的沖突問題。在刑事附帶民事公益訴訟案件中，被告人經(jīng)常需要同時(shí)承擔(dān)刑事處罰、民事賠償，海洋生態(tài)環(huán)境案件通常還經(jīng)歷了行政主管部門的行政處罰，有必要厘清三者之間的順位和關(guān)系。從請求權(quán)類型看，賠償權(quán)利人提起賠償申請屬于“私益”，但環(huán)境公益訴訟具有替代性與補(bǔ)充性，是為保護(hù)眾多不特定人的合法權(quán)益，避免侵權(quán)者落空其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事侵權(quán)責(zé)任，具有“公益”性。海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟的懲罰性賠償實(shí)質(zhì)是對公共利益的維護(hù)，與行政罰款和刑事罰金存在競合之嫌。此時(shí)，是否需要采用輕罰在重罰中折抵的原則處理，以體現(xiàn)懲罰的謙抑，避免懲罰的過度，已成為必須回應(yīng)的問題。在實(shí)踐中，個(gè)別法院在裁判中認(rèn)為賠償金上繳國庫時(shí)，應(yīng)參照行政罰款與刑事罰金競合時(shí)相同的處理原則裁斷，將已處罰的刑事罰款或者行政處罰在民事懲罰性賠償金中抵扣。但海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的增殖放流、公開賠禮道歉等無法折抵，是否又存在沖突。同時(shí)，領(lǐng)海以外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍的海洋生態(tài)損害賠償適用以及其適格主體也是值得關(guān)注的問題。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作為《聯(lián)合國海洋法公約》的一大創(chuàng)舉，其上的司法管轄權(quán)一直存在爭議，學(xué)界也存在“肯定說”“否定說”兩種觀點(diǎn)，這種爭議同樣延續(xù)到了公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用之上。

三、海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹贫葮?gòu)建

海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用必須回應(yīng)司法現(xiàn)實(shí)問題，主要涉及以下四個(gè)方面：賠償在領(lǐng)海外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的適用；賠償權(quán)利人的主體結(jié)構(gòu)；懲罰性賠償?shù)某绦蛞?guī)則進(jìn)路；懲罰性賠償?shù)呐涮滓?guī)則。

(一)賠償在領(lǐng)海外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的適用及適格主體

海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償?shù)倪m用范圍覆蓋到整個(gè)國家管轄范圍，但在領(lǐng)海以外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的適用上卻存在爭議。領(lǐng)海以外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)別于領(lǐng)海和公海，同時(shí)受到國際法和國內(nèi)法的約束，也就意味著沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有的權(quán)利受到了一定程度的限制。在海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中，領(lǐng)海以外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海事訴訟管轄權(quán)、懲罰性賠償責(zé)任的適用以及其適格主體問題值得特別關(guān)注。由于當(dāng)前在涉及海洋生態(tài)環(huán)境的國際法賠償制度中，船舶油污損害是不多的具備較完整法律規(guī)定的內(nèi)容，故在討論中以此為例展開。

1、海事訴訟管轄權(quán)

從國內(nèi)法與國際法以及司法實(shí)踐來看，我國對領(lǐng)海外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的屬地司法管轄權(quán)具有正當(dāng)性。[19]《聯(lián)合國海洋法公約》第五十六條明確規(guī)定，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有管理該區(qū)域水域、海床、底土的自然資源的主權(quán)權(quán)力，還享有對該區(qū)域海洋環(huán)境的保護(hù)的管轄權(quán)。《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(以下簡稱《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》)規(guī)定我國對管理專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然資源行使主權(quán)，對海洋環(huán)境保護(hù)行使管轄權(quán)。最高人民法院2016年頒布的兩部《關(guān)于審理發(fā)生在我國管轄海域相關(guān)案件若干問題的規(guī)定》以及2018年頒布的《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》的司法解釋也明確將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)納入了我國的司法管轄海域。因此，涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的海事訴訟管轄權(quán)作為司法管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于我國，公益訴訟同樣適用于領(lǐng)海外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。

在管轄權(quán)問題上，船旗國對船只的海洋環(huán)境污染案件的管轄具有獨(dú)特性。依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第二百一十七條和第二百二十八條規(guī)定，船旗國享有對船舶污染的司法管轄權(quán)和優(yōu)先權(quán)。但我國《海環(huán)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》以及相關(guān)司法解釋等卻未就相關(guān)案件的優(yōu)先管轄權(quán)做出規(guī)定，而是認(rèn)為任何在管轄海域內(nèi)活動(dòng)的單位、個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守，給予了國內(nèi)司法實(shí)踐以靈活性。雖然我國在處理涉外案件時(shí)，基本采用的是加入的國際條約優(yōu)先于國內(nèi)法適用的原則，但基于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，懲罰性賠償提起的案件多屬于涉及沿海國重大利益，故在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染案件司法實(shí)踐中可運(yùn)用《聯(lián)合國海洋法公約》中關(guān)于船旗國管轄的例外情況，積極爭取管轄權(quán)。[20]

2、懲罰性賠償責(zé)任的適用適格主體

《海環(huán)法》第二條明確規(guī)定該法適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及管轄范圍的其他海域，也就意味著海洋生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償適用于我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)生的海洋環(huán)境公益訴訟，就主體而言應(yīng)當(dāng)包括中國公民、組織和外國人、無國籍人、外國組織等。但《聯(lián)合國海洋法公約》第二百三十條卻規(guī)定外國船只在領(lǐng)海以外所犯違反關(guān)于海洋環(huán)境污染的國內(nèi)法律、國際規(guī)則等行為的僅可處以“罰款”。罰款和懲罰性賠償金在性質(zhì)、數(shù)額以及執(zhí)行上明顯存在差異。事實(shí)上，從立法和司法實(shí)踐來看，懲罰性賠償金可適用于領(lǐng)海以外專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上造成生態(tài)環(huán)境損害的所有主體，包括外國船只。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有其特殊性，《聯(lián)合國海洋法公約》在第二百三十五條規(guī)定中為損害賠償留出一定的空間，明確為了迅速而適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)償污染海洋環(huán)境帶來的損害，可進(jìn)一步發(fā)展國際法，擬定補(bǔ)償基金等關(guān)于給付適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、程序。也就意味著對外國船只適用懲罰性賠償金并不當(dāng)然違反《聯(lián)合國海洋法公約》，只是應(yīng)當(dāng)遵守一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。在船舶油污損害賠償案件中，我國加入的《國際油污損害民事責(zé)任公約》事實(shí)上也認(rèn)可了懲罰性賠償，其規(guī)定民事責(zé)任范圍包括合理的環(huán)境恢復(fù)措施費(fèi)用及相關(guān)利潤損失，構(gòu)成了船舶油污損害懲罰性賠償?shù)幕A(chǔ)。《中華人民共和國海商法》以及最高人民法院《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》對油污損害賠償認(rèn)可的是“誰漏油，誰賠償”原則，在實(shí)際操作中，可在海事賠償責(zé)任限制基金中預(yù)留一定數(shù)額。

(二)海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體結(jié)構(gòu)

如前所述，當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境被破壞之時(shí)，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)均可向海事法院提起公益訴訟，并主張懲罰性賠償。但在實(shí)踐中，正是因?yàn)樾姓芾聿块T、社會(huì)組織在海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟中成效不足，才需要檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟懲罰性賠償。為推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境的有效治理，應(yīng)當(dāng)在明晰主體身份后，實(shí)現(xiàn)索賠權(quán)的正當(dāng)性證成，推動(dòng)三個(gè)主體積極行動(dòng)，相互聯(lián)動(dòng)，才能更好地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

1、檢察機(jī)關(guān)雙重身份的明晰

檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟，可以分為民事訴訟和刑事附帶民事訴訟兩種，但訴訟的前提是沒有法定機(jī)關(guān)和組織并依法公告。刑事附帶民事訴訟直接規(guī)定在《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，可一并提起附帶民事公益訴訟，沒有前置程序和條件。

檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，若以訴訟主體身份參與到民事公益訴訟中，就會(huì)發(fā)生法律監(jiān)督職能和訴訟主體職能的并行、享有雙份權(quán)益履行雙份義務(wù)的情況。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)履行雙重職能，將會(huì)破壞民事訴訟程序的平衡，也會(huì)打破法院和檢察院一直維持的平級對抗形勢。實(shí)際上，此問題犯了邏輯錯(cuò)誤。一方面，一起普通民事案件也是存在多重監(jiān)督，如檢察監(jiān)督、群眾監(jiān)督、人大監(jiān)督、法院內(nèi)部監(jiān)督等。普通公民作為訴訟當(dāng)事人，可以進(jìn)行群眾監(jiān)督，也可以申請檢察院進(jìn)行監(jiān)督，多重監(jiān)督并存不悖。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，在公益訴訟中，提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)既可以履行對外監(jiān)督職能，也可以對內(nèi)自我監(jiān)督，也可以接受來自上級檢察院的法律監(jiān)督，雙重身份雙重監(jiān)督，并不存在沖突。另一方面，法院和檢察院平級對抗形勢也不會(huì)被打破。需要注意的是，在民事公益訴訟案件中，提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)是以“代表人”身份參加的訴訟。有學(xué)者認(rèn)為，只要在公益訴訟二審中，以抗訴的身份啟動(dòng)二審程序，就不會(huì)打破平衡。實(shí)際上，就算檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人按照普通民事案件程序提起上訴，也不會(huì)打破平級對抗。下級可在上訴時(shí)就問題向上級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行反映或咨詢，上級檢察院可以就問題向法院提出書面監(jiān)督意見，由上級檢察機(jī)關(guān)行使檢察監(jiān)督權(quán)。

2、社會(huì)組織索賠的行動(dòng)路徑

當(dāng)前，我國海洋社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)程度低，影響度小，積極提起公益訴訟懲罰性賠償?shù)母乔缚蓴?shù)。但就在為數(shù)不多的幾個(gè)案件中，社會(huì)組織也面臨組織力量薄弱、主體資格被質(zhì)疑的現(xiàn)實(shí)問題。

基于此，一是建議在司法實(shí)踐中允許社會(huì)組織提起海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償。2018年中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)提起了一起海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛訴訟，但最終裁判結(jié)果卻是法院不予受理。理由為法院審案應(yīng)優(yōu)先適用《海環(huán)法》和法釋〔2017〕23號這種特別規(guī)定，而特別規(guī)定明確將海洋環(huán)境損害索賠權(quán)專門賦予海洋環(huán)境監(jiān)管部門，故基金會(huì)不具備主體資格。在該案中并未承認(rèn)社會(huì)組織提起公益訴訟的主體地位。雖然《環(huán)境保護(hù)法》明確給予了社會(huì)組織在環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件中提起公益訴訟的主體資格，但確實(shí)存在特別法優(yōu)于一般法的現(xiàn)實(shí)問題。從法理來看，此處的特別法和一般法是不存在沖突的，該案的處理結(jié)果有其偏頗之處，狹隘地將《海環(huán)法》和法釋〔2017〕23號的規(guī)定理解為僅限于海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門。結(jié)合《民法典》《民訴法》《環(huán)境保護(hù)法》及兩部特別法的立法目的來看，法律并沒有剝奪社會(huì)組織提起公益訴訟的主體資格。在當(dāng)前社會(huì)治理現(xiàn)代化的格局下，海洋生態(tài)環(huán)境亟需社會(huì)組織力量的注入，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)被給予主體資格。

二是建議海洋社會(huì)組織聯(lián)合訴訟，提起公益訴訟懲罰性賠償。此處提到的社會(huì)組織在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)上主要表現(xiàn)為依法在民政部門注冊的、致力于推動(dòng)海洋事業(yè)發(fā)展的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等。社會(huì)組織網(wǎng)顯示，目前我國全國性的海洋社會(huì)組織共有二十四個(gè)，地方社會(huì)組織不到三百家。[21]涉及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的組織較少，典型的僅有中國海油海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)公益基金會(huì)、三亞市藍(lán)絲帶海洋保護(hù)協(xié)會(huì)、秦皇島市海洋經(jīng)濟(jì)與資源保護(hù)協(xié)會(huì)、海南省熱島保護(hù)海洋海島志愿者協(xié)會(huì)等幾家。故在具體案件中，這些社會(huì)組織可聯(lián)合訴訟，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)公眾海洋權(quán)益。[22]從組織的行動(dòng)來看，當(dāng)前我國海洋社會(huì)組織參與海洋治理的主要方式還集中于宣傳、政策配合、科學(xué)研究以及與聯(lián)合國、國際非政府組織的合作等，未有參與海洋環(huán)境公益訴訟并提起懲罰性賠償?shù)牡湫桶讣；诖耍ㄗh可以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為契機(jī)，此地的海洋社會(huì)組織可積極行動(dòng)，利用制度紅利推動(dòng)公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌l(fā)展。

3、監(jiān)督管理部門、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合協(xié)作

探索建立行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)同海洋社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。雖然在實(shí)踐中部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織已經(jīng)進(jìn)行了一定的協(xié)作，但多以檢察建議的形式開展，并沒有形成制度化和常態(tài)化的形式。在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，可允許行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織建立公益訴訟聯(lián)盟，在打擊犯罪和維護(hù)社會(huì)公共利益上連成一線。聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制主要集中在兩方面。一方面，常態(tài)化溝通協(xié)商，建立雙向移送、信息共享、協(xié)作配合機(jī)制，聯(lián)合開展類似的“小專項(xiàng)”，積極發(fā)現(xiàn)破壞海洋生態(tài)環(huán)境、自然資源的行為，并就危害海洋生態(tài)環(huán)境的相關(guān)案件及情況進(jìn)行溝通交流，將檢察建議和支持起訴工作做在前面，避免后期矛盾和不必要的消耗。同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件中申請強(qiáng)制執(zhí)行、超期限申請強(qiáng)制執(zhí)行、遺漏強(qiáng)制執(zhí)行申請項(xiàng)以及法院違法受理、違法裁定等線索，以個(gè)案辦理帶動(dòng)類案。另一方面，允許檢察機(jī)關(guān)在海洋生態(tài)環(huán)境社會(huì)組織的合作下，在行政機(jī)關(guān)特定網(wǎng)站上進(jìn)行公示，便可以主動(dòng)就偵查和發(fā)現(xiàn)的案件提起公益訴訟和懲罰性賠償?shù)恼埱蟆＿@樣既可以解決主體的消極性和專業(yè)性問題，又可以最大程度地維護(hù)公共權(quán)益。

(二)明晰訴訟的程序規(guī)則進(jìn)路

1、民事公益訴訟與民事私益訴訟的規(guī)范整合

在環(huán)境公益訴訟中存在一個(gè)必須面對的問題，即在提起公益訴訟后，個(gè)體受害者是否可就同一侵權(quán)或違約問題提起訴訟，個(gè)人是否可以再次提起懲罰性賠償訴訟，如果法院受理，是否違背“禁止重復(fù)起訴”原則。事實(shí)上，個(gè)體受害者是可以提起民事訴訟的，公益訴訟并不阻礙私益訴訟，且個(gè)人也可再次提起懲罰性賠償訴訟。原因如下。

(1)最高人民法院關(guān)于《民訴法》的司法解釋第二百四十七條明確規(guī)定，重復(fù)訴訟必須滿足當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的和訴訟請求三項(xiàng)同時(shí)相同的條件。公益訴訟和私人訴訟基本上不可能三個(gè)條件同時(shí)相同，所以立案起訴上不存在問題。

(2)在具體案件審理過程中可靈活處理。雖然法律上起訴不存在問題，但在法院審理過程中卻應(yīng)考慮，被告是否會(huì)承擔(dān)過重的民事責(zé)任問題。在實(shí)踐中，建議如果私人訴訟在公益訴訟未完結(jié)的前提下提起，可合并處理。如果公益訴訟已完結(jié)，私益訴訟正常審理，停止侵害、排除妨礙、賠禮道歉等判項(xiàng)可以依據(jù)個(gè)案情況進(jìn)行判決。

(3)懲罰性賠償金重復(fù)支付問題。若私益訴訟當(dāng)事人提起了懲罰性賠償請求，建議法院可根據(jù)先前公益訴訟結(jié)果，結(jié)合私益訴訟的具體案情，直接判決具體金額的懲罰性賠償，但卻應(yīng)從被告先前支付的賠償金中扣付，被告不再支付二次的懲罰賠償金。

2、懲罰性賠償?shù)恼{(diào)解機(jī)制構(gòu)建

在現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，若社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)作為代表人提起訴訟，是否可以接受調(diào)解？若調(diào)解，可接受的懲罰性賠償金調(diào)解幅度如何控制？在民事案件審理過程中，調(diào)解是結(jié)案的一種重要方式，既可以節(jié)約訴訟成本，又可以做到“案結(jié)事了”，符合當(dāng)下和諧社會(huì)的基調(diào)。在理論和實(shí)踐中，仍然存在一個(gè)內(nèi)在矛盾，即社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)代表不特定的公眾利益，其若接受調(diào)解，是否會(huì)讓公眾利益受損？海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟是可以適用調(diào)解的，有如下幾個(gè)原因。首先，調(diào)解更能達(dá)成司法目的。公益訴訟賠償調(diào)解類似于行政賠償調(diào)解。最高人民法院的江必新院長指出，要善于在法律的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)政治意圖和發(fā)揮司法的政治功能，[23]司法要實(shí)現(xiàn)法律、政治、社會(huì)效果，就應(yīng)當(dāng)適用調(diào)解。在當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境潛在威脅多、范圍廣、測量和鑒定技術(shù)有限，如果被告能夠認(rèn)識(shí)到自身行為的危害性和錯(cuò)誤性，主動(dòng)承擔(dān)法律責(zé)任，將更加有助于保護(hù)海洋環(huán)境，維護(hù)公眾權(quán)益。其次，適當(dāng)讓步并不一定會(huì)損害公眾利益。訴訟時(shí)間、金錢成本一直是制約司法公平的重要因素，海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟同樣存在。加上若有巨額的懲罰性賠償，最后的執(zhí)行勢必成現(xiàn)實(shí)問題。遲來的正義不是正義，不能執(zhí)行的判決也不是公正的判決，若被告能主動(dòng)履行責(zé)任，將會(huì)更有利于保護(hù)公共權(quán)益。最后，懲罰性賠償金可以在幅度范圍內(nèi)波動(dòng)。若在調(diào)解過程中已然實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償?shù)馁r償、懲罰、治理功能，賠償金金額也可做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，調(diào)整幅度建議在法律規(guī)定范圍內(nèi)根據(jù)案件具體情況作自由裁量，索賠人均可代表公眾在適當(dāng)幅度范圍內(nèi)予以接受。

(三)完善懲罰性賠償資金的配套規(guī)則

1、懲罰性賠償數(shù)額的厘定

關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟中懲罰性賠償?shù)姆绞健⒊潭入y以統(tǒng)一的問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)本身的特點(diǎn)進(jìn)行回應(yīng)。首先，應(yīng)當(dāng)明確破壞海洋生態(tài)環(huán)境的形式及賠償?shù)闹饕愋汀Ｆ茐暮Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境的形式有多種，化繁為簡，可分為兩種：一種是向海洋索取自然資源，例如非法采取海洋礦產(chǎn)資源、非法捕撈海產(chǎn)品、占用海域填海施工、野生動(dòng)物保護(hù)；另一種是向海洋排放污染，例如向海洋傾倒垃圾、排放污水、圍填海、無主漂油等。不同的類型在懲罰性賠償中對應(yīng)的賠償類型應(yīng)有所不同。總體來看，主要包括懲罰賠償金、增殖放流、公開賠禮道歉三種基本形式，其中賠償金具有最廣泛的適用性。基于此，建議擴(kuò)寬性理解與解釋懲罰性賠償。在司法實(shí)踐中可對《民法典》《海環(huán)法》等法律進(jìn)行目的性解釋，盡可能地保障海洋生態(tài)環(huán)境。根據(jù)被告的主管惡意程度、財(cái)產(chǎn)狀況和獲利大小、損害后果等，在最大化范圍內(nèi)，根據(jù)案情對法條進(jìn)行適當(dāng)解釋。例如，嚴(yán)重后果可理解為“直接損失+間接損失”，包括直接顯現(xiàn)的損失和環(huán)境被污染后長期潛在的可能性損失，甚至是海洋生態(tài)鏈的恢復(fù)費(fèi)用等。同時(shí)，關(guān)于懲罰性賠償數(shù)額的設(shè)置，基于當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)狀，建議采用“特定基數(shù)+乘數(shù)倍率+N”的形式。以《民法典》《海環(huán)法》中規(guī)定的環(huán)境服務(wù)功能、永久性損害造成的損失為特定基數(shù)，以《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦辦法》中的1.5—10倍為倍率，[18]結(jié)合具體的破壞海洋生態(tài)環(huán)境的形式，加之以增殖放流、公開賠禮道歉等。

2、懲罰性賠償資金的管理與使用

懲罰性賠償金在我國建立的時(shí)間較短，已適用的案件也較為有限。縱觀國內(nèi)外對賠償金的管理和適用，主要有公益基金、上繳國庫、直接分配和代管四種模式。2020年，最高人民檢察院與自然資源部等九個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于〈生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)〉的通知》，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理采用上繳國庫的模式。那么，當(dāng)懲罰性賠償金上繳后，是否還能分配使用到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，這已成為問題的關(guān)鍵。從懲罰性賠償設(shè)立的目的來看，在補(bǔ)強(qiáng)環(huán)境公共利益之后，還應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)公共執(zhí)法之不足。基于此，懲罰性賠償金的使用應(yīng)遵循以下途徑：第一，應(yīng)當(dāng)開展直接救濟(jì)，即應(yīng)首先支付海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中的人身損害、直接財(cái)產(chǎn)損害、訴訟程序性費(fèi)用；第二，可劃定專項(xiàng)資金，賠償金應(yīng)當(dāng)盡量用于因特定案件而遭受環(huán)境損害的海洋生態(tài)環(huán)境，可在財(cái)政中按比例列明資金的具體適用項(xiàng)目及范圍，并鼓勵(lì)社會(huì)組織承接公共服務(wù)。

3、懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款不能相互折抵

在實(shí)踐操作中，為了避免懲罰過度和保護(hù)民營企業(yè)等，一些訴訟案件采用了折抵處理，即依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條和其他司法解釋有關(guān)規(guī)定，將行政罰款折抵刑事罰金，以體現(xiàn)懲罰的謙抑，避免懲罰的過度。[24]但需指出的是，在海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中不應(yīng)適用折抵原則，懲罰性賠償金更不能與刑事罰金、行政罰款相互折抵。究其原因，一方面，民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任不能兼容。從法理上講，不同法律責(zé)任產(chǎn)生的前提、存在的功能、責(zé)任嚴(yán)厲程度均有所不同，其所保護(hù)的法益不同。若簡單地進(jìn)行相互折抵，不僅難以保護(hù)不同的法益，也會(huì)造成責(zé)任的交叉和追究責(zé)任順序的混亂。另一方面，難以實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償金的立法目的。賠償金的所有權(quán)根本上是歸屬于社會(huì)公眾，若進(jìn)行折抵，就會(huì)損害公眾權(quán)益。正如前文所說，懲罰性賠償金兼具賠償、懲罰和治理的多重價(jià)值定位，如果允許折抵，將嚴(yán)重影響懲罰和治理的功能發(fā)揮。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)本身面臨諸多困難，如違法成本低、公眾法律意識(shí)淡薄、鑒定技術(shù)落后、調(diào)查取證難、社會(huì)組織發(fā)展不成熟等，這就會(huì)直接導(dǎo)致公益訴訟推進(jìn)困難，難以形成現(xiàn)實(shí)所需要的嚴(yán)打高壓態(tài)勢。若再在司法實(shí)踐中將能夠觸動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)主體最敏感神經(jīng)的賠償金降低，將會(huì)增加海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的難度，故懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款不能相互折抵。

致謝：感謝華東政法大學(xué)2021年度博士研究生學(xué)術(shù)研究支持項(xiàng)(2021-2-023)的資助。