新時代推動全民終身學習的戰(zhàn)略保障研究

◇內江開放大學 劉 毅 李 娟 游曉旭

中共內江市委黨校 陳朋舉

黨的十九屆五中全會提出“發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學習體系，建設學習型社會”的目標，強調了“完善終身學習體系”的重要性。本文以推動“全民學習、終身學習”這一宏大目標更好實現為研究視角，運用理論與實際相結合、歷史與現實相統(tǒng)一的分析方法，總結借鑒國內外推動終身學習的政策實施經驗，分析影響全民終身學習的現實因素和終身學習體系建設滯后的原因，細化提出新時代保障我國終身學習目標實現的戰(zhàn)略支撐和政策機制。

自20世紀70年代初“終身學習理念”提出以來，國內外學術界和實務界關于其本質內涵的討論，大致形成了三種比較有代表性的觀點。一是聯(lián)合國教科文組織于1976年采用并一直沿用至今的解釋，其表述為：終身教育和學習是指既致力于重建現存的教育體系，又致力于用成年男女都能決定他們自己的教育的方式，來發(fā)展其潛力的一個全面的計劃。二是參照歐洲委員會出臺的部分教育政策及具有較大影響力的文件，認為終身學習已不再是教育和訓練的一個方面，它必須成為提供和參與學習背景的、連續(xù)和統(tǒng)一的指導原則。三是歐洲終身學習促進會提出并被“首屆世界終身學習大會”采用，也是目前最具權威性且公認度最高的表述，即終身學習是通過一個不斷的支持過程來發(fā)揮人類的潛能，激勵并使人們有權利去獲得他們終身所需要的全部知識、價值、技能與理解，從而樹立人們參與終身學習的信心，提升人們獲得學習活動的創(chuàng)造性和積極性。

綜上，不難發(fā)現關于終身學習的定義雖然表述各不相同，但所表達的概念內涵是相似的，主要表現三種取向。一是終身學習是一種生存方式。不僅是一種教育理念，更是一種生存或生活方式。二是終身學習涉及傳統(tǒng)到現代進程中的主體轉換。在傳統(tǒng)的教育活動中，教育者是“主體”，學習者是被“塑造”的“對象”，而在終身學習視域下，學習者具有責任性、能動性和創(chuàng)造性，其角色逐漸由“對象”向“主體”轉換。三是終身學習強調學習者的自主性。學習的開展以學習者的需求和意愿為前提，即為實現自我設計、自我完善的目標，學習者有權選擇自己需要的學習內容、方法和過程。

一、新時代終身學習體系的目標愿景

終身學習體系的構建涉及經濟社會方方面面，是一項系統(tǒng)而龐大的工程，涵蓋了終身學習的時空條件、分布格局、體系內容和教育模式，其目標愿景主要包括四大層面。

（一）建成人人皆學、處處能學、時時可學的學習型社會。

學習型社會是一個全面學習、終身學習的社會，終身學習體系就是要為人人皆學、處處能學、時時可學提供學習機會和資源?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》提出，到2020年努力形成人人皆學、處處可學、時時能學的學習型社會。在2015年召開的國際教育信息化大會上，習近平總書記強調“建設‘人人皆學、處處能學、時時可學’的學習型社會，培養(yǎng)大批創(chuàng)新人才，是人類共同面臨的重大課題”?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出，發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學習體系，建設學習型社會?？梢姡覈K身學習體系的建設需要以形成學習型社會為目標。

（二）建成普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、職業(yè)培訓協(xié)調發(fā)展的終身教育格局。

一般而言，終身教育體系包括職業(yè)教育、繼續(xù)教育、普通教育、社會培訓與學習型組織等各種教育類型，貫穿學習主體的一生。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》指出，要完善職業(yè)技術教育、高等教育、繼續(xù)教育統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展機制，為進一步“構建服務全民終身學習的教育體系”指明了方向。按照《決定》要求，要實現學歷教育和非學歷教育協(xié)調發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接。建立全民終身學習的制度環(huán)境，建立國家資歷框架，建立跨部門跨行業(yè)的工作機制和專業(yè)化支持體系。構建更加開放暢通的人才成長通道，完善招生入學、彈性學習及繼續(xù)教育制度，暢通轉換渠道。

（三）建成遍布城鄉(xiāng)、布局合理、管理科學、開放優(yōu)質的社區(qū)教育體系。

完整的終身教育體系，離不開社區(qū)教育的發(fā)力。進一步推進社區(qū)教育發(fā)展要以促進全民終身學習、形成學習型社會為目標，以提高國民思想道德素質、科學文化素質、健康素質和職業(yè)技能為宗旨，以建立健全社區(qū)教育制度為著力點，統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育。加強城鄉(xiāng)社區(qū)教育機構和網絡建設，開發(fā)社區(qū)教育資源。擴大社區(qū)教育資源供給，加快發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育，推動各類學習型組織建設。努力開展形式多樣的社區(qū)教育和全民學習活動，滿足居民和老齡人口對學習的多樣化要求。

（四）建成覆蓋廣泛、多方參與、靈活便捷、服務周到的老年教育模式。

老年教育是終身教育的重要組成部分，也是終身教育體系的最后一環(huán)。發(fā)展老年教育，要努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會，最大限度滿足各類老年群體學習需求。完善基層社區(qū)老年教育服務體系，整合利用現有的社區(qū)教育機構、縣級職教中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人文化技術學校等教育資源，以及老年大學、群眾藝術館、文化館、體育場、社區(qū)文化活動中心（文化活動室）、社區(qū)科普學校等，開展老年教育活動。

二、我國推動全民終身學習進程中存在的不足

（一）認知尚不完全明晰。

不可否認，現階段我國一些地方，從政府到社會各層面，依然存在對終身學習、建設學習型社會認識不足的問題。受傳統(tǒng)觀念影響，大部分人認為學習就是為了獲得證書，因此不愿意接受非學歷、非正規(guī)教育。還有相當部分人仍習慣傳統(tǒng)的學校學習方式，對網絡教育、遠程教育、廣播電視教育等新興教育形式持懷疑態(tài)度。總體看，我國城鄉(xiāng)居民總體文化水平、信息素養(yǎng)還不夠高，再加上對終身學習的宣傳力度不夠，部分人甚至都沒有聽過這些理念。

（二）直接主體法律缺位。

在法律保障上，還存在一些不足，主要體現為：一是政策文件多、法律法規(guī)少。為促進終身學習，我國從中央到地方出臺了大量政策性文件，對終身學習進行了規(guī)劃和指導，但相比之下，終身學習的立法工作相對滯后，目前我國只有臺灣地區(qū)、福建省、上海市和太原市完成了終身教育的地方立法工作?？梢姡骷壵鼉A向于依靠政策而不是法律推進終身學習。二是相關法律多、直接法規(guī)少。目前，全國和地方頒布的各種教育法律法規(guī)幾乎都對終身學習有所提及。就國家層面而言，《教育法》《教師法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等都不同程度對終身學習、學習型社會作出了相關規(guī)定。毫無疑問，這些法律的出臺，極大推動了終身學習、學習型社會的建設。但我國終身學習、學習型社會的直接立法工作相對緩慢，國家層面的立法也遲未出臺。三是立法不完善。總體上看，我國終身學習的立法尚處于初始階段，終身學習立法體系還很不完善，立法內容也不詳實。

（三）經費投入不足。

早在1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》就提出，國家財政性教育經費支出占GDP比例在20世紀末要達到4%。但是，由于我國教育資源相對短缺、教育需求龐大等多種因素，這一目標未能如期實現。自2016年我國發(fā)布全國教育經費統(tǒng)計快報以來，其他教育占教育經費總投入的比重一直維持在5%左右的水平，遠低于義務教育和高等教育。從未來經費需求看，5%的投入很難滿足龐大的全民終身學習需求。從我國終身教育經費投入情況看，雖然一些經濟發(fā)達地區(qū)，例如上海、北京、江蘇等已在探索設立社區(qū)教育專項經費，太原市按人均2元的標準設立了社區(qū)教育專項經費，但與龐大的學習需求相比仍是“杯水車薪”。

（四）領導機構還未完善。

終身學習政策的制定和實施需要有專門機構或權威組織統(tǒng)一規(guī)劃、組織、協(xié)調和管理。我國已對終身學習進行了制度安排，但如何促進終身學習的實踐，缺乏國家層面的統(tǒng)一安排和部署，基本處于按照地方理解和區(qū)域自發(fā)推進的狀態(tài)，無序和不協(xié)調的情況并存。目前，尚未成立專門的領導機構和委員會來牽頭領導和協(xié)調終身學習各項工作，即使是教育部也沒有專門的部門來負責終身學習工作，僅將相關工作劃歸職業(yè)與成人教育司的成人教育處，省、市級教育主管部門也基本上（除上海）沒有獨立的終身教育管理部門。因此，與終身學習相關的各級組織及機構的事業(yè)歸屬、人員編制、待遇設計、職稱晉升和評價體系等都還沒有配套建立。

（五）資源分配不夠優(yōu)化。

目前，我國的組織、人事、教育、勞動、農業(yè)、工業(yè)、科技、文化等部門都涉及終身學習的相關工作，但由于缺乏統(tǒng)籌管理的領導機構，部門之間很難形成合力，再加上無法有效統(tǒng)籌各類教育培訓資源，供需矛盾突出，一方面終身學習的資源嚴重不足，另一方面現有的資源又不能有效地提供給社會成員。從全國看，尤其是在中西部地區(qū)的廣大農村，終身學習的基礎非常薄弱，終身學習發(fā)展的現狀，還不能滿足全體社會成員多樣化的需求。

三、建構新時代推動全民終身學習的戰(zhàn)略保障措施

（一）培育凝聚共識、全民參與的終身學習文化。

為增加人們對終身學習的認識，營造良好的終身學習氛圍和環(huán)境，可從以下三點入手：一是加大對終身學習理念的宣傳力度。充分利用電視、廣播、網絡、移動宣傳欄等媒介載體，加大對終身學習理念的宣傳力度，在全社會營造人人皆學、處處能學、時時可學的學習型社會氛圍。在終身學習政策推出之前要進行大規(guī)模的調查研究，一方面是收集民意，另一方面也是宣傳終身學習理念。二是推進各類學習型組織建設。以學習型城市建設為引領，加強學習型家庭、學習型企業(yè)、學習型社區(qū)、學習型政府等建設。配套完善各類學習型組織評價指標體系和創(chuàng)先評優(yōu)獎勵制度，定期開展評先評優(yōu)活動，通過總結經驗，表彰先進，找出差距，發(fā)揮先進典型的示范帶動作用。三是舉辦“終身學習”系列倡導活動。深入持久開展“全民終身學習活動周”、“成人學校周”、“家庭學習日”等活動，向全社會廣泛宣傳終身學習思想，營造全民終身學習的良好氛圍。

（二）加快建成保障終身學習的完備法律體系。

終身學習的立法，既要立足于現實，又要注意借鑒發(fā)達國家的先進經驗并與國際接軌。具體而言，一是盡快完善國家層面的立法。終身學習國家層面立法滯后于終身學習發(fā)展和地方立法是不爭的事實，應盡快將終身學習納入立法規(guī)劃，啟動國家《終身學習法》的立法調研、文稿起草和論證等工作。二是完備地方性終身學習法規(guī)。目前，我國已有部分省市區(qū)完成了終身學習的立法工作，但未形成影響全國的法制環(huán)境，其余地方應結合實際，制定地方性的終身學習法規(guī)，以指導、規(guī)范本區(qū)域終身學習的發(fā)展。三是完善教育法律法規(guī)體系。應加快制定和出臺《學前教育法》《繼續(xù)教育法》等一批重要的、輔助發(fā)展終身學習的法律法規(guī)，各地方也要加快出臺區(qū)域性、有針對性、操作性強的地方教育法規(guī)。

（三）創(chuàng)新滿足全民終身學習的投入和資助機制。

結合我國實際，一是加大政府投入。首先要嚴格執(zhí)行教育法律法規(guī)的規(guī)定，年初預算、預算執(zhí)行中的超額收入分配以及全年預算執(zhí)行結果都要達到法定增長要求，確保財政支出增長幅度明顯高于財政經常性收入增長幅度。其次繼續(xù)優(yōu)化財政性教育經費在各級各類教育中的分配結構，加大職業(yè)教育、老年教育、社區(qū)教育的投入力度。二是推動建立政府、用人單位、學習者和社會成本共擔、多渠道籌措經費的投入機制。建立教育規(guī)劃綱要提出的“舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、學校設立基金接受社會捐贈等多元化的經費籌措長效機制”[12]。建議成立全國終身學習發(fā)展基金會，采取政府牽頭、社會組織共同參與的聯(lián)合模式，各地可因地制宜探索成立專項基金組織。積極尋求社會捐助，鼓勵社會力量出資或捐資辦學，擴大社會資源參與、興辦教育的途徑。創(chuàng)新教育投融資機制，多渠道吸引社會資金，擴大辦學資金來源。三是落實稅收優(yōu)惠政策。落實個人教育公益性捐贈支出所得稅前扣除規(guī)定，對積極為終身教育提供資金、場地、人力等支持的企事業(yè)單位、社會團體以及個人，可采取為其免除一部分稅收的激勵政策。

（四）健全與全民終身學習體系相適應的公共管理機構。

鑒于終身學習涉及社會各個領域和全體成員，迫切需要建立和完善從中央到地方的領導與管理體制，以加強政府對終身學習的領導、統(tǒng)籌、管理、協(xié)調和指導。首先，要落實國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃中提出的“政府成立跨部門繼續(xù)教育協(xié)調機構”要求，盡快成立國家教育主管部門牽頭負責，國務院相關部門和社會重要團體參加的跨部門終身學習領導小組，統(tǒng)籌規(guī)劃和推進我國的終身學習。在政府部門及行業(yè)、大中型企業(yè)建立終身學習指導委員會和相應的工作機構，負責本部門、行業(yè)、企業(yè)的終身學習規(guī)劃、指導和管理工作。在中央和地方各級教育行政部門中，建立終身學習職能機構，專職負責終身學習工作。其次，要制定國家和省級層面的終身學習專項規(guī)劃，以指導國家和地方終身學習工作實踐。在制定國家和地方發(fā)展規(guī)劃時，要把終身學習相關內容納入地區(qū)、部門、行業(yè)的總體發(fā)展規(guī)劃中，并將其納入政績考核。

（五）整合終身學習優(yōu)質資源和完善技術服務平臺。

信息技術的快速發(fā)展，為構建適應我國社會發(fā)展的終身學習體系創(chuàng)造了有利的條件和物質技術基礎。近年來，國家和地方開放大學、各大高校、地方以互聯(lián)網為依托打造終身學習服務平臺，形成了各具特色的終身學習網絡環(huán)境。為此，一是要整合各類教育資源。建立全民終身學習資源庫，為全民終身學習、國家繼續(xù)教育公共服務平臺提供資源支持，實現優(yōu)質資源的全國共享。建立繼續(xù)教育資源中心和資源聯(lián)盟，探索資源的開放與共享機制，把最優(yōu)質的資源提供給全社會。建立協(xié)調機制，統(tǒng)籌各類學習資源，推動各部門、各系統(tǒng)相關資源、媒介、場所和設施向社會開放。二是加快信息提供與咨詢服務體系建設。撥專款成立“終身學習信息查詢系統(tǒng)”，加強各級、各地政府之間的合作，借助信息技術等現代手段向公眾提供信息咨詢服務。三是加快提升經濟落后地區(qū)教育信息化水平。加強經濟落后地區(qū)教育信息基礎設施建設，加快推進“寬帶網絡校校通”、“優(yōu)質資源班班通”、“網絡學習空間人人通”等工程，國家教育資源公共服務平臺優(yōu)先向經濟落后地區(qū)學校開放。

（六）探索促進全民終身學習的激勵機制。

一是做好終身學習成果認定與轉換的頂層制度設計。我國目前僅有福建、上海等地通過頒布地方性終身教育促進條例在局部進行探索，急需國家層面頒布相應政策、制定專門制度予以支持。可成立國家繼續(xù)教育學習成果認證委員會，由國務院領導、教育部統(tǒng)籌，會同其他相關部委，協(xié)同推進國家層面的繼續(xù)教育學習成果認證與轉換工作以及制度構建。二是建立不同學習成果認證制度。探索建立個人終身學習積分卡制度，作為記載個人參加各種活動的學時和取得學分的記錄，并作為獎助和獎勵學習、認定相關技能等級、職務晉升等參考依據。建立規(guī)范的繼續(xù)教育學分制度與非學歷教育培訓認證制度，構建以學分累積和轉換為基礎的開放教育系統(tǒng)。選擇在條件具備的地區(qū)，制定相關政策，開展不同教育相互銜接，不同學習成果積累、互認的終身學習“立交橋”改革試點，以積累經驗，逐步推廣。三是推進學分銀行制度建設。以“全國城鄉(xiāng)居民文化消費試點城市”建設為契機，加快建立學分銀行運行機制。