預算績效評價現階段存在問題和提升完善的建議

■馬麗敏 常 濤

21世紀初，我國開始了預算績效管理的探索，特別是黨的十八大以來，按照黨中央國務院的決策部署，預算管理改革步伐明顯加快。2014年新修訂的《中華人民共和國預算法》明確提出了講求績效的原則，并對績效管理作出了一系列制度設計和安排。財政部部長劉昆在十三屆全國人大二次會議新聞中心就“財稅改革和財政工作”的相關問題回答中外記者提問時指出：“要全面深化財稅體制改革，特別是要全面實施預算績效管理，將預算績效管理貫穿預算編制執行全過程，加快預算執行進度，做好預算績效監控，更好發揮財政資金作用”，加強預算績效管理已是現代財政管理的大勢所趨。

政府預算，是指政府部門按照一定的公共政策和原則編制，并經同級人民代表大會批準通過的財政資金收支計劃，具有計劃性、公共性、政策性和法定性的特點。

預算績效指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理，是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。推進預算績效管理，就是要將績效理念融入預算管理的全過程，以建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的預算績效管理機制。

績效評價是預算績效管理的重要內容，是預算績效管理實施的有效手段，在整個預算績效管理中處于核心地位。預算績效評價，是指各級財政和預算部門根據設定的績效目標，運用科學合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正地評價。

2018年9月，中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》（國發〔2018〕34號文件），明確提出績效評價要“創新評估評價方法，立足多維視角和多元數據，依托大數據分析技術，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性”。這一要求為我國財政績效評價未來的發展指明了方向。財政部中國財政科學研究院政府績效研究中心主任王澤彩指出，在全球經濟萎縮下行，財政收入低速增長的背景下，堅持績效導向、注重成本核算、實施放權與問責相結合的績效管理改革顯得尤為重要，特別是強化績效評價能力建設迫在眉睫。

一、我國政府預算績效評價開展背景

1994年，我國實行“分稅制”財稅體制改革，經濟平穩較快發展，財政收支規模不斷邁上新臺階，全國財政收入從1994年的0.52萬億元增長到2018年的28.34萬億元，年均增長率為28.95%；全國財政支出從1994年的0.58萬億元增長到2018年的22.09萬億元，年均增長率為29.7%。日益壯大的財政收支規模急需加強預算績效管理，構建較為規范的公共支出管理體系，提高財政資金使用效益。

1998年以來，以建設公共財政制度為導向的一系列財政改革，強調公共財政取之于民、用之于民。黨中央、全國人大、國務院高度重視預算績效管理工作，多次強調要深化預算制度改革，加強預算績效管理，提高財政資金使用效益和政府工作效率。從2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”的構想，推行政府管理績效和行政問責制度，一直到2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出“加快財稅體制改革，加快建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”（見表1）。

表1 2003-2018年黨中央、國務院關于績效管理的重要決定和要求

二、績效評價發展的三個階段

我國的預算績效管理改革，從2001年試點開始，到2018年全面實施至今，歷經20年，大致分為三個階段。

第一階段：績效評價試點探索階段（2001-2009年）

2001年，財政部要求全國各省市進行績效評價工作的研究探索，主要探索績效評價的理論和方法，評價財政資金的使用結果。2002年財政部印發《中央本級項目支出預算管理辦法（試行）》，明確規定對項目的實施過程及完成結果進行績效考評。2005至2009年，財政部率先對教育專項基金進行績效評價試點，隨后進一步推行的到科技、農業等領域。同時加強對地方績效評價工作的指導，以項目事后評價為主要內容的績效評價試點工作在中央和地方逐漸開展起來。這一階段的主要特點是，建立了績效評價制度和辦法，納入試點的項目逐年增多，但基本上都屬于事后評價，與預算編制脫節、在預算執行中缺失績效監控。財政部針對問題總結經驗，開始推動績效評價逐步向事前績效目標管理、事中績效監控、事后績效評價結果應用方面拓展。

第二階段：健全績效評價機構、完善制度體系階段（2010-2017年）

2010年，財政部在預算司成立了預算績效管理處，健全了預算績效管理工作機制，組織和指導全國預算績效管理工作。2012年，財政部印發《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》，明確到“十二五”期末，基本實現“績效目標逐步覆蓋，評價范圍明顯擴大，重點評價全面開展，結果應用實質突破，支撐體系基本建立”的總體目標。經過5年探索，中央和地方績效評價管理在組織機構建設、規章制度建立、管理機制創新等方面都取得了積極進展，制度體系進一步完善（見表2）。

表2 2011-2015年財政部績效評價文件

續 表

第三階段：全面實施預算績效管理階段（2018-2022年）

2018年11月，財政部下發關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知（財預〔2018〕267號），細化了全面實施績效管理時間表：到2020年底，中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，既要提高本級財政資源配置效率和使用效益，又要加強對下轉移支付的績效管理，防止財政資金損失浪費；到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責”，大幅提升預算管理水平和政策實施效果。2019年10月財政部印發《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2019〕10號）主要規范項目支出績效評價原則、方法、組織管理與實施方法等；2021年1月《財政部關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6號），主要規范預算績效評價第三方機構信用管理平臺、第三方機構評價原則及執業行為規范等。2021年4月《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4號）主要規范委托第三方機構開展績效評價的范圍、優選方式、監督管理等。

以太原市績效評價發展為例。2016-2020年太原市以制度建設為抓手、目標管理為工具、績效評價為手段、組織培訓為平臺、智庫建設為支撐，穩步推進預算績效評價工作開展。制定了《太原市市級部門預算績效目標管理暫行辦法》；《太原市績效評價管理辦法》《太原市績效評價報告規范（試行）》《太原市項目支出績效評價管理辦法》《中共太原市委太原市人民政府關于全面實施預算績效管理著力提高財政資金使用效益的實施意見》等制度辦法，績效評價制度體系初步搭建。

2018-2020年，太原市績效評價主要開展一般公共預算項目績效評價，同時，對基金預算、國有企業經營預算資金試點開展績效評價。績效評價類型以項目支出績效評價為主，試點開展部門整體績效評價和預算審核績效評估（見表3）。如2020年，將“一上”部門預算申報的項目中抽取新增政策預算500萬元以上的8個項目進行事前績效評估，提交的績效評估報告對7個項目評估結論為“建議納入預算”，1個項目評估結論為“建議不納入預算”。申報預算2.39億元，評估建議金額1.35億元，審減率43.51%。評估結果都作為2020年預算編制的重要參考依據與當年安排掛鉤。通過預算績效評價，強化了預算單位的支出責任，花錢問效，無效問責的績效意識逐漸培養起來。推動了財政預算管理水平不斷提升。

表3 太原市2018-2020年重點項目績效評價情況 單位：億元

續 表

三、績效評價現階段存在的問題

近年來，盡管預算績效評價工作取得了較大成績，但同全面實施績效管理的要求相比，還相差甚遠，如績效理念尚未牢固樹立，績效評價的范圍很小，績效評價分行業分領域指標體系尚未建立，績效評價報告的水平不高，績效評價結果與預算編制“兩張皮”等問題，需要財政部門、預算單位和評價機構針對瓶頸問題，加快研究改進和完善的舉措。

（一）財政部門績效評價管理存在的瓶頸問題

第一，績效理念尚未牢固樹立，績效評價的機制體系尚不健全。存在“重撥款輕監管、重支出輕績效”的現象，尚未形成“講績效、重績效、比績效、用績效”的氛圍，在績效評價項目選擇上有避重就輕的現象。第二，績效評價的廣度和深度不足。以太原市為例，2020年市本級一般公共預算支出為288.04億元，而一般公共預算績效評價資金為16.5億元占支出預算的5.72%；市本級基金預算支出為225.58億元，績效評價金額為2.6億元，占基金支出的1.16%。預算績效評價的范圍和方式距離全覆蓋還有很長的路。部門整體績效評價、績效監督評價尚在試點階段，沒有全面鋪開。第三，績效激勵約束作用不強，績效評價大都流于形式，“軟約束”明顯。比如績效評價一年一評，但年度間缺乏有機聯系；“花錢必問效，無效必問責”的追責問責機制不健全，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未真正建立。第四，績效評價制度還有待進一步完善，分行業、分領域績效共性指標評價標準體系還沒有形成，績效評價機構的業務培訓、質量監督、征信管理等還沒有形成機制，績效評價報告質量有待提高。第五，績效信息公開機制尚沒有建全。績效信息公開內容范圍只是選取部分項目績效情況向政府和人大有關部門匯報，沒有達到全面公開并接受社會和群眾監督。

（二）投資和預算評審機構提升績效評價能力問題

第一，績效評價中介機構急需提高績效評價專業水平。績效評價機構有大學科研院所、會計師事務所、工程投資和預算評審機構、咨詢機構等，在其原有業務基礎上開展績效評價業務才剛起步，需要加強人員培訓，拓寬人員知識結構，不斷提高機構管理水平。第二，績效評價機構數據共建共享機制尚未真正建立，如投資和評審機構一方面有大量數據形成數據孤島，另一方面績效評價工作又耗費大量人力資源重復現場復核、踏勘等，一定程度上存在資源浪費、效率不高等問題。第三，績效評價人員掌握政策水平不夠，人員流動大。績效評價涉及面廣、業務領域多樣化，由于績效評價機構從業人員多為剛畢業的年輕學生對財政政策和部門行業政策把握不準，導致提出的績效評價報告質量不高，應用性不強，此外，由于工資待遇等擇業原因，人員流動較大不利于工作持續發展。

（三）預算部門和單位主體責任落實問題

預算部門和單位是績效評價主體責任，績效管理花錢問效的理念沒有完全樹立起來。重視要錢，不重視績效管理、成本管理；預算編制隨意性較大，績效目標、指標調整、目標責任考核等機制沒有真正建立，績效目標設置不細化量化，依據不夠科學；預算部門和單位自評價走過場，止于應付差事，沒有正確反映問題，分行業分領域個性指標體系尚未建立，財務部門和業務部門融合不夠，內部控制不健全，單位績效信息公開力度不夠，公共服務水平需要提高等問題。

四、完善提升績效評價質量和水平的建議

（一）財政部門完善績效評價管理的建議

第一，將績效管理理念貫穿于預算編制、執行、監督全過程，建立“誰批復預算，誰監督績效”“誰撥款，誰負責”機制，切實扭轉資金分配的“輕管理，重支出，輕績效，重分配”的現象，切實解決績效與預算管理“兩張皮”的問題。第二，在一般公共預算項目支出績效評價的基礎上，不斷擴大績效評價范圍。拓展績效評價方式，向部門整體績效、政策綜合績效、事前績效評估、專項績效評價擴展。第三，推動建立績效問責機制加強績效評價結果應用，建議人大、政府、審計、財政部門共同對績效評價結果應用進行監督。將績效評價結果與以后年度部門預算安排、政策調整、獎補機制掛鉤，建立績效評價與預算編制的結合機制。推動政府將預算績效評價結果納入政府考核體系，逐步建立績效問責機制。人大部門加強資金問效監督，審計部門加強績效審計和部門自評價的專項審計核查，推動預算部門落實主體責任，對財政資金使用全覆蓋開展績效評價。第四，夯實管理根基，積極構建分行業分領域預算績效評價動態指標和標準體系，發揮不同行業、領域預算部門單位的作用，共同研究建立符合目標內容、科學、規范、突出績效特點、定量與定性相結合的評價指標體系，使績效評價結果更加可信、可比、可衡量，提高績效評價質量和水平。加強和完善第三方中介機構績效評價質量監督和和征信管理，建立第三方機構常態化機制培訓，推動提高績效評價機構水平。第五，加強預算績效評價信息公開制度建設，逐年擴大績效目標、績效評價報告、績效評價結果等績效信息公開范圍，完善信息公開機制，接受社會監督。投資和預算評審及績效評價，加快建立數據互聯共享系統，提高數據利用水平。加快預算績效管理信息化建設，打破“信息孤島”和“數據煙囪”。按照“分類設計”的思路，探索建立動態調整的預算績效評價個性指標體系。加強財政政策和專業政策培訓和學習，不斷提高專業水平，提高績效評價質量。加強與先進地區評審機構的聯系溝通，工作開展與培訓相結合，定期組織研討，互通信息和政策，更好地為太原市經濟建設和社會發展服務。

（二）投資預算評審機構提升績效評價能力的建議

投資和預算評審機構在預算績效評價工作中擔負的角色地位，決定了其提升績效評價能力建設迫在眉睫。結合

（三）預算部門和單位落實績效評價主體責任的建議

預算部門和單位是預算績效管理的主體，對財政資金使用管理績效擔負主體責任。要樹立績效管理意識，制定績效管理規章制度，指定專人和機構負責研究本部門的績效目標制定和實現考核辦法，考核指標及標準值考核體系，保證績效評價的質量。接受財政、審計、人大績效管理監督。由被動消極的“要我有績效”向主動積極的“我要有績效”轉變。公開績效評價信息，接受社會監督，不斷提高公共產品服務質量，提高政府社會公信力。■