阿拉伯海灣國家對外援助的戰略、特點與影響

李意

【關鍵詞】??阿拉伯海灣援助國??對外援助??國際發展合作??新興援助國

【中圖分類號】?D812??????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）01-0135-22

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202201008

21世紀以來，隨著國際援助新理念從援助有效性過渡到發展有效性，由發達國家主導的國際援助格局正在發生結構性變化。發達國家面臨的援助困境給新興援助國帶來了機遇和挑戰，使得后者成為影響21世紀國際發展援助體系變革及其發展方向的關鍵性因素。新興援助國在促進世界可持續發展、參與全球公共治理中日益發揮重要作用，國際發展合作治理結構也逐步從單向的“發達—不發達”之間的“援助—受援”二元關系演變為“發達—新興—不發達”國家之間合作的多元關系。這些國家由過去的援助體系受益者轉變為國際發展援助體系的重要參與者與貢獻者，從多個方面對整個國際援助體系進行了重塑。特別是由于它們當中有不少曾經面臨與受援國當前類似的發展問題，在減貧和發展經驗方面，可以與受援國分享大量直接經驗。與此同時，受援國也不再像以前一樣，僅限于在“標準化”的傳統發展援助委員會成員國（Development?Assistance?Committee，?DAC）范圍內進行選擇，而是在援助類型和援助對象方面擁有更大的選擇權，在保障援助有效性方面擁有更多的自主權。

在所有新興援助國當中，阿拉伯援助國（Arab?Donors）因其力度大、比例高、范圍廣而特別引人關注。本文特指由沙特、阿聯酋、科威特與卡塔爾四個海灣國家構成的阿拉伯海灣援助國（以下簡稱“海灣援助國”）。受益于石油紅利及相對穩定的國內局勢，海灣援助國很早就開始從事對外援助，并持續發揮著重要作用，目前其援助量已占世界總援助量的13%左右。

阿聯酋在1947年第一次阿以戰爭的準備階段，就在迪拜和沙迦召開了為巴勒斯坦人募捐的會議，后于1971年成立阿布扎比發展基金會（Abu?Dhabi?Fund?for?Development）;沙特于20世紀50年代開始提供少量對外援助，并于1974年成立沙特發展基金會（Saudi?Fund?for?Development）;科威特于1961年成立阿拉伯經濟發展基金會（Kuwait?Fund?for?Arab?Economic?Development），與美國國際開發署成立時間大致相同;卡塔爾發展基金會（Qatar?Fund?for?Development）成立于1995年，該基金會致力于在教育、科學研究與社會發展領域作出貢獻，現已成為聯合國人道主義援助機構的重要合作伙伴。據悉，沙特在1996—2019年向83個國家提供了超過924億美元援助，阿聯酋在1971—2016年累計對外提供援助約合620億美元，科威特在1970—2011年累計提供官方發展援助總額約為200億美元。

在國際發展合作新形勢下，海灣援助國補充了國際發展援助資金缺口的同時，不僅強調對發展中國家實施人道主義援助，遵循伊斯蘭教的施濟原則，而且推動南南合作，在國際發展援助事務中保持獨特優勢。為強化全球治理體系新舉措、重塑國際發展援助新理念、構筑國際發展合作新關系以及譜寫中阿合作發展新篇章等帶來積極影響。

國內外學術界對傳統援助國和新興援助國的對外援助及其援助效果的相關研究已經非常全面，不僅有詳盡的理論分析，還有完善的實證研究。然而，對于海灣援助國及其對外援助行為的探討尚未產生系統化、理論化的研究成果。?隨著新興國家和發展中國家在國際發展援助格局中的權重不斷上升，海灣援助國面臨更加復雜的國際局勢，其援助環境、政策、動機也產生較大的改變。本文通過梳理海灣援助國對外援助的基本戰略，著重分析其對外援助的主要特點，闡釋其在國家層面、地區層面及國際層面的積極影響，進而突出發展中國家團結合作、共同承擔國際責任的重要性和必要性。

阿拉伯海灣國家的對外援助是在南南合作的框架下展開，其援助原則、政策和理念均與南南合作的核心要義基本一致，最終目標是促進發展中國家的共同發展，以此推動聯合國千年發展目標（Millennium?Development?Goals）和2030可持續發展目標（Sustainable?Development?Goals）的實現。作為服務于國家利益的政策性工具，海灣援助國的基本戰略有以下特點。在外交戰略上，旨在維護阿拉伯民族的整體利益，建立同阿拉伯兄弟國家之間的密切聯系。通過援助欠發達國家擺脫貧困，爭取獲得受援國的政治支持并掌握一定的國際話語權。在經濟戰略上，將過剩的財富投入到海外市場，在全球范圍內部署和循環利用國家的石油財富，力促國家經濟多元化政策的實施。在文化戰略上，結合了阿拉伯傳統文化中的慷慨與伊斯蘭教的慈善理念，通過施舍行為體現憐憫和寬宏大量之心，彰顯海灣援助國的宗教和文化身份。

在國際體系中，阿拉伯海灣國家屬于在人口、領土、資源等綜合實力方面遜于大洲級、世界性強國的中型政經實體，其整體影響主要集中在地區層面。?加上海灣國家有豐富的油氣資源儲備，有能力和意愿為地區國家和國際社會提供公共產品。從這個角度看，沙特、阿聯酋等海灣援助國可被定性為中等國家。中等國家的社會交往方式集中在利用自身優勢，從超級大國或大國主導下的國際權力結構中獲取塑造自我形象的機會。這一定位決定了海灣國家在國際體系中的作用，也要求領導人制定符合國情的外交政策。為了保證在地區層面取得成功，海灣國家傾向于在國際事務中表現出低水平的參與，通過軟實力外交將行為限制在與其相關的地理范圍內，在超級大國的保護之下，依靠伙伴關系和豐富的油氣資源在伊斯蘭世界發揮更大的作用。以阿聯酋為例，2017年9月，阿聯酋軟實力委員會在政府年度會議上推出了阿聯酋軟實力戰略，旨在通過強調其身份、傳統、文化和阿聯酋對世界的貢獻，提高其國際聲譽。?該戰略包括人道主義外交、科學和學術外交、國家代表外交、人民外交、文化和媒體外交、經濟外交六大支柱型外交途徑。其中，人道主義外交和經濟外交主要體現在阿聯酋對外援助的實踐中，無疑為其擴大國際影響、展現實力形象、推動南南合作提供了保障。

第一，對外援助是海灣援助國對外關系的重要組成部分，其政治目標在于支持阿拉伯國家并維護鄰國的安全與穩定。政治利益決定了海灣援助國對阿拉伯國家的援助分配，以政府援助為主導的援外資金主要通過無償援助（約占總額的1/3）和貸款（約占總額的2/3）的方式流向受援國，包括非洲、亞洲、歐洲、南美洲、大洋洲國家。起初海灣援助國的援助分配總是偏向與其外交政策立場相似的國家，特別是在與阿以沖突有關的問題上。?為了支持阿以戰爭中的“前線國家”（front-line?states），海灣援助國曾給埃及、約旦、敘利亞和黎巴嫩等與以色列接壤的國家提供巨額援助，使受援國家在阿以關系上更傾向于海灣國家。自2010年中東劇變以來，多個阿拉伯國家爆發內戰，加之恐怖主義勢力趁亂崛起，造成地區較為嚴重的人道主義災難，也一定程度上影響了海灣國家的政局穩定。海灣援助國主動通過互助協作的方式，向那些發生動亂的國家提供發展援助和人道主義援助，幫助它們渡過難關，以此防范政治動亂殃及自身。

第二，海灣援助國通過人道主義援助來展示實力形象，以此擴大國際影響力。海灣援助國較早從事人道主義援助，這些援助遵循可持續發展和改善所有人福祉的理念，較少受到種族、膚色、宗教信仰的限制。阿聯酋在長達50年的援助實踐中，建設了一批具有國際影響力的人道主義援助機構。?其中，阿聯酋紅新月會（UAE?Red?Crescent）的指導思想是：“作為人類的一部分，我們有必要和義務來分擔他人的痛苦。捐贈范圍首先是我們自己的國家，然后是鄰國，之后向外擴展。”?2014年5月，阿聯酋成立了人道主義對外援助協調委員會，通過募集人道主義應急物資、提高人道主義應急人員的專業水平，旨在促進、監督和協調人道主義援助工作。沙特政府于2015年5月成立了薩勒曼國王救濟及人道主義援助中心（King?Salman?Humanitarian?Aid?and?Relief?Centre），旨在進一步統籌資源，有效推進人道主義援助工作。現已對敘利亞、伊拉克、也門、巴勒斯坦等國開展大量的人道主義援助，涉及救援物資和安全保障等各個領域，其無歧視的資助是對人道主義的充分體現。截至2019年3月8日，該中心共向全球44個國家提供了32.5億美元資助，涵蓋各領域996個項目，?還向受援國提供了包括醫療衛生用品、飲用水、食品等各類緊急援助。此外，海灣援助國還經常聯合實施人道主義援助。2021年9月，海灣援助國決定收容前往第三國的數千名阿富汗難民，繼續向阿富汗等國提供人道主義援助。

第三，海灣援助國致力于為南南合作作出貢獻。“南南合作是發展中國家發起、組織和管理的涉及多個渠道、領域、層次，為促進共同的發展目標而開展的合作。”?海灣援助國用實際行動踐行南南合作的理念，如歐佩克國際發展基金（OPEC?Fund?for?International?Development，?OPEC?Fund）就明確提出推動南南合作，而沙特作為該機構的主要成員國，對該機構的注資比例高達30%，充分體現了海灣援助國圍繞這一核心要義開展的援助工作。?在長期的援助實踐中，海灣援助國與很多發展中國家建立了伙伴關系，沒有陷入西方式的善治及其相關話語中。在援助政策上，海灣援助國與受援國是伙伴關系而非傳統意義上的援助國與受援國的關系。盡管它們沒有設置專門的國別研究戰略，但是多以受援國的需求為基礎，在援助項目實施過程中采取參與式和咨詢式的方法，援助不附加任何政治和經濟改革條件。這些國家中有的既不是阿拉伯國家，也不是伊斯蘭國家，但它們是推動實現聯合國可持續發展目標的成員。通過與聯合國一起努力解決南方國家的發展問題，海灣援助國充分證明了在助力聯合國實現可持續發展目標方面的決心和擔當。

第一，海灣援助國的對外援助政策與國家的投資戰略相輔相成，其目的在于實現國家主導的資本主義及其發展目標。發展中國家相對薄弱且需要投資的領域往往是海灣援助國在國有企業或合營企業方面擁有專業知識的領域，這一互補性投資體現了海灣國家國家主導的資本主義的援助方式，這種方式打破了傳統的多邊和國際金融機構的援助國和貸款國模式。海灣援助國的對外援助既可以作為與援助對象國建立聯盟的長期投資戰略，也可以為援助對象國的基礎設施提供急需的資金，還可以通過購買土地和農場的形式支持農業社區生產，進而有助于海灣國家的糧食安全。為此，海灣援助國將過剩財富投入到鄰近的阿拉伯國家和西方市場，從而緩解國內經濟危機并消化過剩的產能。鑒于這些資本外流的規模和強度較大，海灣援助國在深入開展全球經濟交流之際，并未將其對外援助與多重且相互重疊的跨國經濟聯系完全區分開來，從而實現了在全球范圍內部署和循環利用石油財富的目標。

第二，協調商業利益和經濟安全是海灣援助國對外援助的主要目標。有學者在對阿聯酋外交部顧問的采訪中發現，上至部長，下至顧問，阿聯酋政府官員們都會反復提到投資回報這一主題。?當然，他們所指的回報并非純粹按經濟收入計算，而是指具有中長期發展規劃的回報，包括市場準入、市場主導權、在投資或援助目標領域中超越區域競爭對手的優先權、前瞻性新興產業的布局以及與其他國家建立伙伴關系的機會等。獲得“一筆好交易”是當務之急，但同海灣競爭對手相比時，獲得“更好的交易”同樣重要。以阿聯酋自2013年以來對埃及的援助為例，阿聯酋與其他海灣援助國的區別主要體現在投資數量和投資領域上，它比較注重通過對建筑和工業的直接投資來實現援助本地化。?以房地產項目為主的重要投資項目，阿聯酋強調與埃及政府的直接接觸，為埃及創造了數千個就業機會，也為自己贏得了埃及市場準入的優先權。根據沙特王國第M/48號王室的相關規定，由沙特發展基金會貸款資助的項目在為受援國帶來經濟和社會利益的基礎上，還要保證以沙特里亞爾支付和償還貸款，且任何項目的貸款金額不得超過資金總額的5%，一次性發放給任何國家的貸款總額不得超過資金總額的10%。?可見，沙特在其發展援助政策中追求的經濟目標之一是支持其本國貨幣。此舉不僅可以減少和避免在兌換外幣時的外匯損失和風險，而且有助于降低沙特國內的通貨膨脹，增加沙特貨幣在國際金融體系中所占的比重。

第三，獲得經濟轉型動力是海灣援助國對外援助的主要驅動力。20世紀80年代初，第二次石油危機、兩伊戰爭和海灣戰爭相繼爆發，海灣國家領導人開始意識到僅依靠油氣產業無法保證國家的可持續發展，于是開始推行經濟多元化政策，提出“利用本國油氣資源，發展多元化經濟，擴大國內外貿易的經濟發展戰略”。21世紀以來，頁巖油成功開采并投入商用使得國際油價大幅下跌，促使海灣國家加快推進經濟多元化，旨在擺脫對石油的依賴，實現國家的經濟轉型和創新、發展。海灣國家相繼啟動了《國家2030愿景》（National?Vision?2030）發展計劃，明確了發展思路和工作目標，努力塑造成為兼具國際競爭力和阿拉伯—伊斯蘭文化特性的可持續發展的經濟體。阿聯酋在推行經濟多元化方面走得最穩、最快。2014年10月，阿聯酋頒布了以提高技能為關鍵支柱的《國家創新戰略》（National?Innovation?Strategy），通過立法體系和制度化規范，為孵化創新項目提供合適的環境，從而實現多領域的創新。此后，阿聯酋大力推出一系列財政改革，改善國內經濟環境、吸引優質國外企業，旨在豐富和優化國家產業結構。沙特于2016年發布《2030愿景》和《2020年國家轉型計劃》（National?Transformation?Plan?2020），通過經濟結構性改革實現收入多元化和振興國家經濟，核心目標是大幅提高非石油經濟的收入，推動經濟和社會改革“雙輪驅動”并創造45萬個就業機會。在海灣國家經濟轉型期間，穩定的周邊環境是推動經濟發展的重要基礎。海灣援助國希望通過對周邊國家進行有效援助，維持周邊和平穩定的地緣政治環境，從而確保資源配置和經濟發展方式順利轉型。

第一，宗教文化因素在海灣援助國的對外援助中占據著重要地位。在20世紀70年代，國家安全戰略尚屬于海灣國家對外援助政策制定中的重要考量因素，而從80年代開始，宗教文化戰略則成為另一個主導因素。沙特通過對外援助來實施“里亞爾外交”政策，積極支持伊斯蘭國家和親伊斯蘭政權開展有益于促進伊斯蘭事業的活動（包括修建清真寺或設立專門的伊斯蘭銀行等），逐步確立其在伊斯蘭世界的地位。阿聯酋政府頒布的2021年愿景列出的六個國家優先議程致力于維護一個以其特性和歸屬感為榮的具有凝聚力的社會，特別指出了宗教思想與傳統文化在推動國家建設中的重要地位。?這一戰略主要包括兩個目標：從宗教身份看，履行伊斯蘭教慈善義務;從文化身份看，通過加強在共同信仰基礎上的團結，體現伊斯蘭教倡導的平等關系。

第二，加強“穆斯林在共同信仰基礎上的團結”影響著海灣援助國的對外援助。海灣援助國的援助對象主要集中在與海灣國家有著相似發展問題的發展中國家以及在歷史、語言、宗教和文化方面相近的阿拉伯國家，這不僅是由于共享身份，同時也由于該地區的政治暴力和安全威脅是相互聯系的。阿聯酋外交大臣安瓦爾·加爾格（Anwar?Gargash）曾在多個場合指出，“阿拉伯國家需要重建信任，海灣地區除了團結別無選擇。”?有鑒于此，海灣援助國的對外援助特別注重推動阿拉伯團結，不論是雙邊援助機構還是多邊援助機構，都會以阿拉伯和伊斯蘭團結為目標，優先考慮對阿拉伯世界和伊斯蘭國家至關重要的項目。起初，阿拉伯團結的主要目標是對抗猶太錫安主義，不支持與以色列友好的國家。“阿拉伯之春”運動爆發后，中東國家局勢動蕩不安，海灣援助國為了防止地區動亂波及自身，甚至扶持革命勢力推翻敵對政權，其對外援助表現出明顯的政治取向，即通過援助塑造符合自身利益的地區格局。?在這期間，無論是出于應對危機、維持政權穩定的“生存性援助”，還是旨在追求地區影響力的“戰略性對外援助”，海灣援助國在多個場合持相同立場或以“同一聲音”說話，充分體現了阿拉伯團結的精神。

第三，伊斯蘭教鼓勵對貧困國家的支持和幫助。海灣援助國提供的援助是以宗教信仰為基礎的援助（Faith-based?foreign?aid），它在很大程度上是為了履行伊斯蘭教的義務。伊斯蘭教的天課制度?對伊斯蘭國家政治文化生活產生了重要影響。伊斯蘭教認為，真主將財富賦予某些人，這些人再將財富給予其他需要幫助的人，這個過程就是天課。而天課的最終目的，就是使那些接受援助的人最后都能成為天課的給予者。許多伊斯蘭國際組織都是為服務伊斯蘭國家而建立的，這也表明它們具有共同的責任和利益。因此，海灣援助國的對外援助范圍從周邊阿拉伯世界擴展到包括中亞和東南亞地區的伊斯蘭國家，再進一步擴展到撒哈拉以南的非洲地區，不但體現了伊斯蘭教倡導的現世福利跨國延伸的精神，而且構建了海灣國家在非洲大陸的強大存在和政治影響力。

阿拉伯海灣援助國的援助實踐與其國家戰略密切相關。豐富的石油紅利、君主世襲制政權、阿拉伯世界的地緣關系、伊斯蘭文化的宗教屬性及其面臨的復雜多變的地區安全環境，都深刻影響著海灣援助國對外援助的具體實踐，也塑造了其鮮明的特點。

從援助機制看，海灣援助國的對外援助都必須獲得王室的授權，相關決策以王室和中央政府為主導。

阿聯酋的對外援助由中央政府統領，其他聯邦和地方機構作為補充，通過貸款、資助、參與項目的形式向受援國提供幫助，其對外援助執行機構包括政府機關、慈善機構、項目辦公室等十多個部門。2009年4月，阿聯酋對外援助協調辦公室成立，標志著其對外援助進入新時期。該機構負責協調阿聯酋對外援助項目的申請、審核、監測、執行和評估，通過能力建設、信息共享等方式促進各援助組織之間的合作;2013年，阿聯酋國際合作與發展部成立;2016年2月，合作與發展部與外交部合并組建了阿聯酋外交與國際合作部。作為阿聯酋對外援助的主管部門，外交與國際合作部承擔著阿聯酋對外援助的政策制定、區域和領域分配以及跨部門協調等工作。阿布扎比發展基金會是阿聯酋最重要的援助執行機構，該基金會最高權力機構和主要決策機構董事會是由董事局主席（一般是王儲）和八名成員組成，他們大多來自阿布扎比的統治家族——阿勒納哈揚（Al-Nahyan）家族。?雖然該基金會表示完全自主獨立，但外交部和總統府有權拒絕或接受相關援助的決定。這就意味著援助的管理實際上處于阿布扎比統治家庭的控制之下。

沙特的對外援助由國王辦公廳、財政部、內政部等部門配合王室和政府完成。作為沙特對外援助的總協調機構，王室辦公廳發揮著溝通王室與政府部門的作用。外交部專門負責獲取受援國的必要信息，財政部負責政府資金的具體調配，內政部負責對外援助的監督執行。?援助決策一經確定，即通過沙特發展基金會和薩勒曼國王人道主義援助和救濟中心兩大官方援助機構具體實施。前者是沙特對外援助的核心執行機構，負責向受援國提供發展援助項目的免息貸款或贈款，并為國家非石油產品出口提供信貸與保障;后者作為協調人道主義援助的中央機構，為全球應對糧食安全、人道主義和緊急救援協調、教育與涉水衛生等問題提供幫助。

科威特的對外援助由科威特埃米爾親自監控，具體管理權則交給外交大臣。作為主要的政府援助機構，科威特的阿拉伯經濟發展基金會擁有完備的規章制度和工作流程。基金會下設決策機構，即科威特政府對外援助永久委員會，由來自政府各部門的7名成員組成。?卡塔爾基金會在埃米爾的親自帶領下致力于在教育、科學研究與社會發展等領域作出貢獻。中東劇變以來，該基金會還投入大量人力、物力，積極參與全球人道主義救援項目，現已成為聯合國人道主義救援的重要伙伴。

身份認同促進了阿拉伯國家的利益共享，也影響著海灣援助國資金的投放和利益的投向。多年來，海灣援助國憑借石油財富和與大國聯盟成功地在該地區強敵環伺的環境中生存下來，進一步強化了身份認同意識。有學者認為，“共同的歷史背景及相似的政治形象，意味著在海灣國家和非海灣國家之間設立了象征意義的界限，而這種身份表明了要與誰抗衡，又要向誰看齊的問題。”?因此，身份意識作為海灣援助國外交關系中的文化價值，與安全因素、政治因素和經濟因素一并被列為海灣國家對外援助的重要考量。盡管沙特發展基金會的章程明確規定，無論受援國的地理位置和宗教信仰如何，都提供發展援助，但沙特的受援國至少有3/4是伊斯蘭國家。卡塔爾的援助重點也是在阿拉伯國家，敘利亞、摩洛哥、巴勒斯坦、埃及、也門和黎巴嫩是主要受惠國。自中東劇變以來，經歷戰火洗禮的敘利亞地區和人道主義危機頻繁的加沙地帶成為卡塔爾主要的援助對象。僅在2013年，就有大約93%的卡塔爾官方援助流向了這些地區國家。

除了伊斯蘭國家以外，撒哈拉以南非洲也是海灣援助國最活躍的援助區域，這里幾乎所有的項目都受到阿拉伯—以色列和巴勒斯坦問題的影響。阿聯酋的對外援助覆蓋全球178個國家和地區，從最初的周邊阿拉伯國家擴大至所有發展中國家。2013年阿聯酋對非洲地區提供了近1億美元援助，是2012年的14倍。?自此，非洲超過亞洲成為阿聯酋的重點援助地區。科威特的對外援助大多分布在非洲和亞洲，以2015年為例，西亞、北非國家占其援助總額的61.03%，撒哈拉以南非洲國家占25.15%，南亞和中亞國家占5.41%。?以西非國家為例，截至2016年年底，科威特發展基金會已向西非國家提供了172筆貸款，累積金額約合20億美元。?這些援助項目旨在促進當地的經濟和社會發展，援助范圍覆蓋了經濟及基礎設施和服務、社會基礎設施和服務以及生產領域等。

除了一些直接的項目投資外，海灣援助國多通過雙邊援助渠道實施援助。阿聯酋有40余個機構參與雙邊援助，它們主要分為六大類型，包括政府間雙邊援助、核心的多邊組織援助、其他多邊組織援助、國際NGO組織援助、地區NGO及公民社會機構援助、直接的項目實施等。?其中，政府間雙邊援助、地區NGO及公民社會機構援助和直接的項目實施是阿聯酋對外援助的三大方式。沙特在2011年以前提供的雙邊援助占其援助總額的94%左右。2012年以來，沙特頻繁為阿拉伯世界的多邊機構提供資金，其中資本貢獻率超過20%的共有四家，分別是OPEC?Fund（30%）、阿拉伯國家中小型私營部門項目特別賬戶（25%）、阿拉伯經濟社會發展基金（24%）和伊斯蘭發展銀行（23.6%）。科威特的對外援助以雙邊渠道為主，約占其發展援助總額的94.2%，多邊援助僅占5.8%。?這一比例在50余年時間里基本保持穩定。

隨著多邊援助的重要性不斷顯現，海灣國家領導人認為，為多邊組織作出的貢獻越大，就越可能對這個機構的政策產生影響，它包括援助分配、援助方式、援助金額等。這顯然符合海灣國家對外援助的戰略目標。特別是考慮到多邊援助具有多種優勢，如管理相對集中、規范且輻射面廣，有利于參與塑造國際發展議程和提升援助效果，海灣援助國的多邊援助比例持續上升。多邊機構主要由聯合國下屬的相關機構和區域性多邊機構組成。就聯合國下屬的相關機構而言，海灣援助國積極參與聯合國各組織的援助項目，通過承擔國際義務來推動南南合作。海灣援助國借助國際組織平臺開展多邊援助，旨在提升對外援助的有效性和規范化，通過不斷擴大南南合作框架下的援助范圍和規模，使援助成果惠及世界上更多地區的貧困人口和難民。就區域性多邊機構而言，這些機構包括1974年成立的阿拉伯非洲經濟發展銀行（BADEA）、1974年成立的伊斯蘭開發銀行（IDB）、1976年成立的OPEC?Fund、1976年成立的阿拉伯貨幣基金組織（AMF）、1980年成立的阿拉伯灣聯合國發展項目（Arab?Gulf?Fund?for?United?Nations?Development?Organizations）。它們大多在1973年第四次中東戰爭之后建立，其原因不排除應對國際社會對油價上漲的壓力，但更主要的是為了進一步增進發展中國家間的合作，獎勵和激勵非洲國家通過外交手段支持阿拉伯國家并孤立以色列所作的努力。21世紀以來，隨著埃博拉病毒、寨卡病毒和新型冠狀病毒等傳染病給全球衛生安全帶來嚴重威脅，國際社會對衛生領域的投入不斷增長，海灣國家的衛生發展援助顯著增加。它們通過世界衛生組織、聯合國兒童基金會（UNICEF）、聯合國人口基金（UNFPA）、聯合國艾滋病規劃署（UNAIDS）、全球基金（The?Global?Fund?to?Fight?AIDS）、全球疫苗免疫聯盟（The?Global?Alliance?for?Vaccines?and?Immunization）和非洲發展銀行（AFDB）等國際性多邊機構，為貧困地區人口消除疾病、提供婦幼保健服務、支持地區疾病預防工作等作出了努力。

海灣援助國的對外援助有相當一部分通過統治家庭之間的私人渠道之間進行，即使是通過官方渠道進行，也相對缺乏透明度。雖然這在很大程度上與伊斯蘭教倡導的“秘密施濟”有關，但其對外援助行為在國際社會一直因此而備受質疑。特別是在2008年國際金融危機爆發后，各國政府意識到開放援助數據可有效提升政府的運作效率和政府透明度，并將其作為提高援助有效性的重要原則之一。為了順應全球援助透明度上升的趨勢，更好地融入全球國際發展合作大局，海灣援助國通過將金融、投資、貿易等多種務實合作方式整合其中，積極對接國際發展合作新機制，旨在提高發展合作的針對性和有效性，一定程度上緩解了援助透明度較低的問題。

自2012年3月起，阿聯酋加入聯合國秘書長全球可持續發展高級別小組，參與策劃“可持續發展的行動計劃”報告，為制定全球可持續發展籌資戰略發揮作用。2013年，阿聯酋向經濟合作與發展組織（OECD）提交了第一份對外援助報告，成為海灣援助國當中第一個主動納入該組織下屬機構DAC體系的國家。為了支持和實施聯合國可持續發展目標，阿聯酋創建了一個網站，專門負責監測并記錄阿聯酋政府和非政府援助機構開展的所有符合可持續發展目標的項目。一方面，積極對接聯合國可持續發展議程;另一方面，向OECD提供全面、詳細的援助報告。2014年7月1日，阿聯酋獲準成為DAC的參與國，同時，也參與聯合國可持續發展目標的各種高級別討論。2016年，阿聯酋舉辦了全球南南發展博覽會（GSSD?Expo），這是聯合國為全球南方提供的獨特平臺，也是第一次由參與國舉辦的博覽會，旨在通過展示南方國家在發展方面的知識與經驗，推動南南合作和三方合作的成功，從而探索新的合作途徑并啟動新的伙伴關系。

科威特非常重視對外援助的國際合作，積極與發達國家、非DAC援助國家和國際機構攜手開展工作，以此彌補科威特在援助資金、援助管理經驗上的不足，同時發揮科威特在技術、發展經驗上的優勢，依托合作國家和機構來提升其在國際發展合作中的影響力。自2011年以來，科威特每年舉辦阿拉伯與經合組織的發展對話會，圍繞調整經濟發展合作的工具、分享成功治理經驗、推動教育方面的聯合行動、發展金融和伙伴關系、撒哈拉以南非洲地區的能源準入等問題展開討論，旨在通過更優化的協作方式，幫助欠發達國家實現社會經濟發展。在應對敘利亞危機期間，科威特還多次舉辦聯合國對敘利亞的人道主義募捐大會，僅在2013—2014年就募集了34億美元，其中科威特捐贈8億美元。?這筆捐款專門用于在敘利亞難民大量涌入影響下需要推進的難民救助項目等。

進入21世紀以來，新興援助國的崛起引發了全球發展合作領域的一場革命。它將競爭壓力引入國際援助體系，動搖了傳統援助國設置發展議程的領導權，也對傳統發展理念及一些原則規范構成了沖擊和挑戰。海灣援助國作為新興援助國的成員，給國際援助格局的調整帶來深遠影響，不僅推動了國際發展援助理念從援助有效性向發展有效性的轉變，促使傳統援助國向南方模式靠攏與融合，而且助力中國深入踐行合作共享發展理念，為進一步打造人類命運共同體提供了寶貴經驗。

海灣援助國的援助理念與伊斯蘭教密不可分。伊斯蘭文化提倡敬主與愛人兼顧，天道與人道并行。《古蘭經》鼓勵社會團結和贈與行為，非穆斯林也可以是對外援助的受益者。?以此為準則，海灣援助國以人道主義援助作為增強軟實力的重要手段，具體包括援助救濟、緊急援助以及慈善用途，主要用于減輕受危機影響的國家和地區的饑荒和其他人道主義災難，有時也包括文化或宗教類型的援助，如修建清真寺或為伊斯蘭的齋月提供食物等。?由于西亞、北非和撒哈拉以南國家經常受到戰亂、貧困、疾病等問題困擾，使得海灣援助國的人道主義援助在這些區域有較大的施展空間。

阿聯酋的援助實踐在很大程度上反映了其在參與聯合國可持續發展目標和南南合作計劃方面的決心，已獲得良好的國際聲譽。2021年7月7日，阿布扎比王儲阿勒納哈揚殿下被教皇命名為“人道主義的化身”，盛贊阿聯酋在人道主義工作中向世界貧困地區伸出援助之手的做法。特別是在新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）大流行期間，阿聯酋的人道主義行動突破既有范圍，救援工作已經深入亞馬遜地區，成為全球團結的力量和鼓舞人心的典范。?沙特在提供援助時強調與受援國的發展戰略相吻合，注重了解受援國的真正需求并積極參與受援國優先發展項目的融資。接受沙特援助的發展中國家普遍面臨基礎設施嚴重不足和脫貧任務艱難的挑戰，沙特的對外援助及時回應了受援國的發展訴求，主要流向交通運輸、能源、醫療衛生、教育、水利建設等重點領域，包括以賑災扶貧為目的的人道主義援助，有助于改善受援國的基礎設施。據聯合國金融追蹤服務中心的數據顯示，在提供人道主義援助方面，沙特在全球排名第五，在阿拉伯世界位居第一。卡塔爾通過卡塔爾慈善機構與卡塔爾基金會進行人道主義援助。卡塔爾慈善機構主要為各國遭受戰亂的孤兒提供人道主義救助。中東劇變以來，其援助范圍擴大到五個人道主義救助領域?和七個發展援助領域。?卡塔爾基金會著重于促進教育、科研和社區方面的發展，旨在通過投資可持續發展項目來改善受援國人民的生活質量。這兩個基金會一直活動于人道主義救援工作的最前沿，向利比亞班加西、蘇丹達爾富爾地區、巴勒斯坦加沙地帶捐贈了大量人道主義物資，還在包括幫助貧困家庭、改善和發展電網、臨時就業計劃等方面發揮積極作用。

在新形勢下，國際發展合作無論采取何種策略，都必須協調好援助國與受援國之間的關系，將其建立在真誠互信的發展伙伴關系與相互尊重的基礎之上。作為新興援助國群體的重要成員，海灣援助國一方面為受援國提供了更多的機會和資源，深度影響受援國的經濟發展、發展模式、主體地位;另一方面也在一定程度上改變了傳統援助國的援助理念、規范與準則，甚至重塑著國際發展合作體系，使其向更加公平、均衡、包容的方向發展。

第一，發揮海灣援助國在聯合援助項目出資方面的引領作用。海灣援助國經濟基礎較為雄厚，即使遭遇低油價和疫情雙重打擊，其經濟抗壓能力依然較強。另外，海灣援助國除了直接的雙邊援助外，還經常采取與地區或國際援助機構合作的方式對具體項目進行聯合援助。這既能降低項目援助的風險，也可以彌補援助過程中信息獲取和技術合作方面的缺陷與不足。沙特發展基金會已經與不少地區性和國際性援助機構通過協調與聯合的援助方式開展合作，不僅緩解了官方發展援助的資金壓力，而且帶動了更多的國際援助方參與具體項目。?在聯合援助的形式下，海灣援助國往往是援助項目的主要出資方，彰顯了在這些援助項目上的話語權和在出資方面的引領作用。

第二，推動國際發展合作中的互利、互補關系。由于新興援助國同中低收入國家間的經貿往來具有很強的互補性，從而使雙方在全球價值鏈上的共同利益變得更大，有利于它們開展深度交流與合作。而且新興援助國比發達國家更容易適應低收入國家缺乏規范的制度環境，其對低收入國家的投資優勢更為明顯。以科威特基金會援助非洲國家為例，非洲有不少國家與科威特有著共同的文化背景、相似的價值觀和政治制度，這為雙方合作創造了有利條件。截至2016年，科威特基金會已向43個國家提供了76筆總額為54.6億美元的贈款，向105個發展中國家的896個項目提供了186.6億美元的優惠貸款，向地區和國際性機構捐款11.6億美元，向有關國家提供的技術援助資金和贈款共計326筆，總額達到7.8億美元。?這些國家中有不少是非洲國家。作為科威特政府重要的外交工具，基金會的工作已大大超出經濟的領域和范疇，不但為加強與非洲國家關系注入新動力，而且為科威特帶來良好的國際聲譽與口碑，使其在國際政治和外交事務上獲得更多的同情和支持。

第三，探索有助于實現可持續發展的全球性伙伴關系。新興援助國將競爭壓力引入國際援助體系是對傳統援助國設置發展議程與相關原則、規范領導權的挑戰，也是推動不平等的南北關系向全球發展伙伴關系轉變的力量。阿聯酋是最積極推動可持續發展全球性伙伴關系的海灣援助國。阿聯酋于2016年舉辦全球南南發展博覽會后，聯合國教科文組織隨后出版了《南南行動》（South-South?in?Action）特刊，專門收錄了阿聯酋政府在推動建立可持續發展的全球性伙伴關系方面的事跡，特別突出了阿聯酋在教育、健康衛生、水資源、能源和能力建設等方面發揮的作用，反映了阿聯酋在解決和克服多種挑戰方面取得的進步。2017年，阿聯酋成立了國家可持續發展目標委員會，“旨在確定可持續發展目標如何與國家的發展議程相協調，以及如何將援助政策實施列為優先事項，并納入政府的外交決策和數據統計報告程序中。”?這為阿聯酋打造區域模范角色、發揮商業樞紐的關鍵作用、推動援助外交轉型升級提供了制度保障。

2021年7月8日，中國國家主席習近平在向南南合作援助基金和南南合作與發展學院成立五周年的賀信中強調，中國愿同廣大發展中國家進一步釋放南南合作潛力，共享發展機遇。?作為貫通歐亞大陸的樞紐地區，阿拉伯海灣國家是全球主要的能源出口國，也是中國“一帶一路”發展的核心區域。自20世紀60年代以來，海灣援助國努力與國際機構合作來緩解國際治理難題，切實促進了受援國社會經濟發展，對推動全球援助治理體系的完善、重塑國際發展合作新理念、構建國際發展合作新關系等方面具有重要意義。不僅如此，海灣援助國在長期的援助實踐中與很多發展中國家建立了伙伴關系，一定程度上提升了南南合作在國際發展合作格局中的影響力，在國際發展議題乃至全球治理中的作用與日俱增。

第一，在踐行合作理念方面，南南合作不僅是發展中國家獨立自主、謀求進步的重要渠道，也是確保發展中國家有效融入和參與世界經濟的最佳手段。在后疫情時代，世界面臨著經濟下行的巨大壓力，任何單一的援助形式、某個單獨國家都無法獨自應對來自發展援助領域的挑戰，國家間的合作成為必然選項。隨著“一帶一路”倡議不斷走深、走實，發展第三方市場合作成為中國與海灣援助國嘗試的新領域。第三方合作最初主要是通過中國企業與發達國家跨國企業合作，是發達國家技術和中國產能優勢的互補。2018年9月，沙特正式成為“中巴經濟走廊”建設的第三方戰略合作伙伴，這意味著中國與海灣援助國的三方合作拉開帷幕，形成阿拉伯海灣援助國資金和中國產能優勢互補的格局。沙特通過修建煉油廠等一系列投資，為巴基斯坦注入大量資金，不僅使“中巴經濟走廊”獲得寶貴投資，還能讓其他國家增強加入的信心，提升“一帶一路”倡議的聲譽和影響力。全球疫情暴發以來，沙特還與中國多次開展疫苗合作，旨在幫助更多發展中國家渡過難關并盡可能惠及更多民眾。雙方的合作不但拓寬了此前中國與歐、美等發達國家三方合作的渠道，而且推動“一帶一路”合作向更深層次、更多渠道發展。此外，中國與阿聯酋也圍繞疫苗合作生產開展三方合作。2021年7月12日，中國國藥集團、塞爾維亞政府、阿聯酋G42集團共同簽署了《新冠疫苗合作生產備忘錄》。作為阿聯酋首屈一指的科技巨頭和中東知名電商平臺執御?（Jollychic）的投資方，G42集團承接了多個國家級戰略科技項目，聚焦人工智能、大數據和云計算領域，現已成為中國企業可靠的合作伙伴。截至2021年底，中國與海灣國家的第三方市場合作主要局限在基礎設施建設、能源開發、農業國際合作等方面，而在未來，金融、保險、大健康、人工智能、高端制造業等創新領域的合作潛力也較大。

第二，在踐行共享理念方面，由于長期以來在國際經貿領域中形成了以發達國家為主導的規則，使得“一帶一路”倡議的推進面臨許多困難，因而需要構建適應發展中國家主導的國際經濟交往的行為規則。阿聯酋是最早響應“一帶一路”倡議的國家，其迪拜港不僅是中東地區最重要的物流航運樞紐，還是中國企業開拓西亞、北非市場的重要門戶。2018年7月，中阿兩國建立了全面戰略伙伴關系，并簽署了政府間共建“一帶一路”諒解備忘錄。為鞏固和深化雙方各領域合作、促進共同發展和繁榮奠定了基礎。全球疫情暴發以來，中國與阿聯酋在抗擊疫情方面開展了務實合作和資源共享，不但涉及疫苗分裝生產、倉儲運輸等方面，而且在分享研究進展和抗疫經驗方面，為全球合作抗疫樹立了典范。?2021年7月，阿聯酋向科摩羅援助60萬劑中國國藥疫苗，幫助科摩羅提前超額完成世衛組織預期的全國60%的人口免疫目標，完美詮釋了“共享疫苗”的理念。中阿雙方的合作可以為國際治理體系變革探索成功的經驗，并推動構建人類命運共同體。

第三，在踐行發展理念方面，中國是世界上最大的發展中國家，非洲是世界上發展中國家最集中的大陸。中國通過積極開展對非洲國家的援助工作，極大助力非洲國家發展，積極踐行2015年11月習近平主席在二十國集團峰會上首次向世界闡釋的“共享發展”理念。2018年9月，中國在中非合作論壇上提出構建“中非命運共同體”的理念，說明加強同非洲國家的團結與合作是中國長期、堅定的戰略選擇。與此同時，位于撒哈拉以南非洲和亞洲人口眾多的貧困國家，也是海灣國家對外援助的重點區域。海灣多邊援助機構阿拉伯灣聯合國發展項目將非洲國家的可持續發展作為首要目標。OPEC?Fund遵循“伙伴原則”和發展理念，通過“支持性伙伴”而非“支配性伙伴”與非洲國家建立友好往來關系。這些援助機構都傾向于伙伴關系和以合作為基礎的工作安排，反映非洲受援國的實際需求和優先次序。?這一觀點與中國對外援助的理念和對自身的定位非常相似。由于非洲發展中國家還面臨著眾多亟待解決的問題，這為中國和海灣援助國在國際發展合作領域擴大共識及深化南南合作奠定了堅實的基礎。

21世紀以來，傳統的DAC官方發展援助在援助有效性以及基礎設施融資等問題上陷入治理困境，而南南合作的繁榮景象則吸引著官方發展援助不斷向其靠攏。兩種范式的互動與融合拓展了國際發展合作的空間，進而勾勒出新型的發展合作圖景。在新的國際發展援助格局中，新興國家和發展中國家的權重在逐漸上升。阿拉伯海灣援助國在長期的援助實踐中，以伊斯蘭教的慈善思想作為思想源泉和行動指南，與眾多發展中國家建立了伙伴關系。在補充國際發展援助資金缺口的同時，不斷推動著南南合作，進而在國際發展議題中掌握了一定的話語權。不僅如此，海灣援助國在提升國際發展援助實力的同時，也給傳統的援助機制和援助格局帶來挑戰與沖擊，尤其體現在援助理念、方式、渠道、重點和局限性等諸多方面。

阿拉伯海灣援助國的對外援助給中國的對外援助提供了有益借鑒。首先，通過廣泛參與和支持全球人道主義事業，海灣援助國充分體現了團結、互助和寬容的精神，在幫助其與世界各國建立良好關系的同時，也在國際社會中提升了國家形象。其次，海灣援助國把對外援助視為國家整體發展的重要戰略，它們大多具有相對獨立的對外援助管理機構，管理部門和執行部門的職能和分工明確，且比較重視工作人員的能力建設與專業知識的培訓，為其有效開展對外援助工作提供了保障。再次，海灣援助國重視國家間的有效協調，它們在發展項目的融資上注重與其他機構的合作，使現有資源、能力配置、協調資金政策與操作程序實現最優化，在提高援助質量和效率方面卓有成效。最后，海灣援助國廣泛利用區域性多邊機構，積極參與多邊組織與國際組織的援助活動，不僅有助于打消西方國家的顧慮，而且有利于掌握更多的國際話語權。中國與海灣援助國同屬發展中國家，雙方通過參與南南合作、三方合作等有別于南北合作的傳統援助模式，為當前的國際發展援助格局注入新動力。在新時期，隨著共建“一帶一路”不斷取得豐碩成果，中國與海灣援助國通過打造志同道合、安寧和諧的中阿命運共同體，在推行合作共享發展理念方面將迎來更加廣闊的前景。

[責任編輯：楊?立]