關于行政事業單位項目預算績效管理問題的思考

馬園園

引言

目前，行政事業單位已普遍建立實施了全面預算績效管理，對預算資金配置的優化、使用效率和效益的提高、監管的加強都起到了非常重要的作用。項目支出預算是包括大型修繕、大型購置等為完成特定工作任務或目標而進行的經費支出，項目預算績效管理是預算績效管理的重要內容。

然而，一些行政事業單位的項目預算績效管理工作仍然存在著諸多問題，如缺乏績效管理的理念，預算績效的編制欠缺科學性，績效監控約束力不足，項目績效評價及結果運用工作有待改進等。如何完善項目預算績效管理體系，促進項目預算績效管理工作提質增效，成為當前行政事業單位面臨的重要問題。

一、行政事業單位項目預算績效管理的重要性

行政事業單位項目預算績效管理是以績效管理理念為指導，對預算項目開展的“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋應用”的績效管理活動。行政事業單位的項目預算績效管理對行政事業單位的發展有重要作用。

（一）優化行政事業單位的資源配置

項目預算績效管理工作通過對預算資金的事前評估、事中監控、事后評價和對評價結果的反饋運用，優化了財政資金的支出結構。根據預算績效管理的要求，行政事業單位在申請項目預算時，要對項目進行充分的事前論證和測算，從而使低效、無效、風險較大的預算項目大大減少。

在績效管理的引導下，預期績效高、政策需求強的預算項目將更容易通過預算申請。因而行政事業單位在申請預算資金時將更為謹慎，預算資金也將被集中調配到提高單位公共服務水平、滿足社會公眾需要的領域，實現預算資金的優化配置。

（二）提高財政資金的使用效率和效益

項目預算績效管理工作關注預算項目的產出和效果。通過算績效管理對項目建設與預算資金使用的監控和約束，各行政事業單位將普遍增強績效意識，在預算資金的產出、效益、滿意度等多維度的定性和定量的績效指標的約束下開展項目實施活動，從而降低了行政成本，提升了項目的實施效果和資金的使用效率。

（三）有助于對預算資金的監管

預算績效管理工作通過對預算項目實施全生命周期管理，使行政事業單位各預算項目從立項、實施到評價始終在績效監控下進行。在績效管理理念的指導下，單位的全體工作人員將自覺提高預算責任意識，積極履行績效主體責任，使預算資金的收支活動在陽光下運行，有效規避了預算資金支出不透明、低效浪費情況的出現，遏制了違法違紀行為的發生。

二、行政事業單位目前項目預算績效管理工作存在的不足

（一）缺乏績效管理的理念和制度保障

部分行政事業單位缺少對預算績效管理理論政策的掌握，對績效管理工作的重要性認識不足，在實際工作中存在著重視財政資金的爭取和關注項目產出數量，而對預算資金使用效率、項目產出效益和服務對象滿意度重視不足的現象。另一方面，由于預算項目在立項、實施過程中缺乏有效的監督和考核，工作人員普遍缺少成本效益意識和“花錢必問效、無效必問責”的績效理念。

一些行政事業單位未根據業務發展需求建立預算績效管理制度和操作流程，或建立的績效管理制度流于形式，使得績效管理工作缺乏有效的制度支撐。部分單位的績效管理工作僅由財務部門作為一項日常性的上報工作來完成，缺少業務部門的積極配合。由于財務部門對業務部門的工作數據掌握不足，在進行項目預算編制、績效目標制定等工作時往往力不從心，預算績效管理工作的質量難以保證。

（二）項目預算績效編制的科學性、合理性不足

一些行政事業單位在進行項目立項決策時，未根據本單位的發展目標進行合理規劃，項目立項缺少充分的論證與調研，致使上馬一些低效甚至無效的項目。由于對項目缺少足夠的了解，部分單位存在預算申報金額與項目實際需求不符的情況，進而后期預算執行結果與編制的預算產生較大差異。有的單位在編制預算時，傾向于向主管部門或財政局多申請預算資金，以備將來項目調整或不可預見情況產生額外的資金需求，這種不夠精細的管理模式也容易造成項目的低效和浪費，影響預算績效管理工作的順利推進。

一些行政事業單位在項目預算績效目標及指標的設置方面缺乏科學依據，可操作性不強，不能準確衡量項目的實際情況，大大影響了后期項目實施的效果。例如產出指標的設置，如果沒有詳實的業務數據作支撐，很難準確設置關聯性強、能直接反映項目產出的數量、質量、時效、成本等實際情況的核心指標。再以服務對象滿意度指標為例，預期指標值設置為“大于90%”，“大于95%”，還是“大于99.99%”，編制人員多依據主觀經驗，而不是根據實際情況科學設定，用這樣的績效評價標準對項目執行情況進行監控，不利于項目實施效益的實現。

此外，部分預算績效編制人員的專業素養不高，業務能力不足，在編制績效信息時存在直接照搬上一年數據、不合理的套用系統模板、填寫的內容不夠規范完整等情況，不利于后期對預算執行情況的監控和績效評價。

（三）預算績效監控約束力不足

按照“誰支出，誰負責”的原則，預算執行單位是預算績效監控的主體。行政事業單位在監控項目預算執行的過程中，通常更關注預算資金的使用是否合法合規，對于資金投入的效率和項目產生的效益未給予足夠重視。一些單位年初就將項目庫的專項資金全額申請到單位賬戶，而不是按照預算資金支出計劃分階段申請，造成預算資金的閑置；預算資金支出時又過于隨意，不注意與項目實施進度的匹配。預算執行過程中出現的與績效目標的偏差將不能被及時發現和糾正，預算績效監控的約束力難以實現。

另外，由于一些單位的績效監控工作缺乏有效執行，致使預算資金缺少監管，出現了不按項目預算批復的用途使用財政資金、資金支付不透明的情況，造成了預算資金使用的低效和國有資產的流失。

（四）項目績效評價及結果運用工作有待改進

行政事業單位的項目預算績效評價主要表現為單位對預算項目的自我評價和財政部門的評價。在進行自我評價時，部分單位對預算資金使用情況的評價僅僅依據財務支出明細賬上列示的金額，難以準確評價預算資金的使用效率。另外，由于一些單位績效評價指標本身設置不科學、不合理的原因，據此形成的自我評價無法對本單位績效目標完成情況進行準確分析，無法發現預算執行過程中出現的問題，不同項目之間的績效也無法科學地進行比較。目前，財政部門的評價以審核績效評價軟件中評價單位提交的信息及佐證材料為主，評價方式不夠嚴謹，評價結果也缺乏科學性。

一些單位的績效評價結果未與監督考核機制有效銜接，單位的年度考核缺少對績效管理工作表現和工作成果的獎懲，不利于績效管理對單位各項工作的約束和引導。

以上由于評價方法和評價指標制定不科學，或缺乏有效的監督考核，所形成的績效評價及評價結果運用不能充分發揮績效管理的目標導向和責任約束作用，不利于項目預期目標的實現；由此形成的績效評價報告質量也不高，不利于預算績效公開時社會公眾對財政資金使用效率效果的監督。

三、改進和完善項目預算績效工作的建議

（一）樹立預算績效管理理念，強化制度建設

通過單位負責人的積極推動，在行政事業單位內部進行廣泛的宣傳動員，使各級工作人員認識到預算績效管理的重要性，清楚意識到本單位、項目責任人和其他人員對預算績效的責任。在預算績效管理理念的指導下，將績效管理工作與單位的發展規劃、日常業務活動、預算管理等具體工作內容有機結合起來，使各項績效評價標準成為各部門、各崗位工作職責的一部分。

健全預算績效管理制度和操作流程。預算績效管理工作是一項全過程、全覆蓋的系統性工程，行政事業單位需要根據本單位的發展規劃和預算績效管理的要求，制定出符合本單位實際情況的預算績效管理制度和操作流程，作為預算績效管理工作的制度依據。

（二）強化項目預算績效編制

第一，行政事業單位要對項目預算與項目績效實施一體化管理，以業務部門提供的信息數據做支撐，制定項目實施計劃、績效目標和績效指標。制定項目實施計劃時要考慮計劃的全面性和細化程度，并將項目總體規劃分解落實到各階段的項目工作之中。績效目標與單位的公共服務職能、發展規劃息息相關的，也與預算安排密不可分，制定時要特別考慮績效目標的可操作性和量化程度。根據績效目標，在綜合考慮產出、效益、可持續影響、服務對象滿意度等方面的基礎上，從預算項目庫中選定一、二級績效指標，設定符合本單位實際情況、與單位業務活動關聯性較強、量化程度較高的三級績效指標。

第二，制定績效指標體系之后，根據項目預算績效管理事前評估的要求，行政事業單位應對申請預算項目的必要性、可行性、經濟性、績效指標設置的科學性進行專業客觀的事前績效評估。對于社會各界重點關注或達到一定規模的項目可引入第三方中介機構進行評估。對評估結果進行嚴格的審核審批，通過后才可進入項目預算編制環節，納入財政預算項目庫申報。編制項目預算和績效信息應站在單位整體的角度，由業務部門與財務部門等相關部門共同負責，在協作溝通的基礎上匯總出完整、準確的項目數據，填報預算信息和績效信息。

第三，行政事業單位應每年定期組織人員培訓，豐富和更新工作人員關于預算政策、績效管理理論和本單位的業務知識，完善工作人員的預算績效管理知識體系，條件允許的單位可引進績效管理方面的專業人才，以規范單位項目預算績效的編制，提高績效管理工作的質量。

（三）強化績效管理對預算執行的監控

強化對預算項目的全過程、全覆蓋監控是實現績效目標管理的重要一環。行政事業單位按照“全面覆蓋、突出重點，權責對等、約束有力，結果運用、及時糾偏”的原則，對預算項目的及時性、合規性和有效性進行監控。預算績效監控通過對于預算執行情況的實時監控和分析，督促項目按照績效目標與績效指標的要求進行實施；監管預算資金按既定的時間和用途進行預算支出，增強資金使用的透明度。

對于在績效監控中發現的問題，如項目實施偏離了績效目標、預算資金異常支出等，分析問題的產生原因，及時采取改進措施，彌補管理漏洞，規避風險，確保預算績效目標的實現。

（四）完善項目預算績效評價及結果運用

1.客觀公正的進行績效評價

績效評價機制是預算績效閉環管理的一個步驟，也是實現項目績效目標的關鍵環節。行政事業單位在年度終了或項目完成時，應本著科學公正、統籌兼顧、激勵約束、公開透明的原則，及時根據項目的績效目標和績效指標等標準對項目的效益性、經濟性、效率性進行客觀的自我評價或引入第三方中介機構進行評價。

行政事業單位對項目開展情況進行的自我評價包括項目決策情況、預算資金的管理和使用情況、預算績效制度健全性及執行情況、產出情況、效益情況等。在對績效評價結果進行打分時，各單位應根據各績效指標在績效評價體系中的重要程度對該指標賦予相應權重：通常產出指標所占權重最大，效益指標次之，滿意度指標所占權重較小。各績效指標加權平均匯總后得出總分值，作為該項目的績效自評得分。

2.加強對績效評價結果的應用

第一，將績效評價結果作為以后年度資源配置、項目決策的重要依據。例如，根據項目預算績效評價的結果，比較不同項目效益的高低，從而確定下一年項目預算資金安排的先后順序，提高預算資金配置的科學性。如果某一項目績效評價分值很低，表明該項目低效甚至無效，應考慮在以后年度停止該項目的投入。根據績效評價報告總結出的經驗做法，提高單位使用預算資金的效率。

第二，將績效評價結果形成績效評價報告，作為調整改進項目實施活動或績效管理工作的重要參考。在績效評價中發現的項目實施結果與績效目標的偏差、不同部門執行同類項目的偏差，分析產生差異的原因，查找項目實施的薄弱環節，有針對性的改進項目活動的開展。對于在績效評價中發現的相關性不強的績效指標，也應予以調整或剔除，從而不斷修正完善績效指標庫，推動單位整體績效水平的提高。

第三，將績效評價的結果與行政事業單位的監督考核機制有效結合，充分發揮績效管理的導向和激勵作用，將評價結果作為干部選拔任用、評先評優、發放績效工資的考核標準；在績效評價中發現問題也應根據考核制度進行相應的責任追究。通過強化績效評價結果的硬性約束，促進本單位對績效主體責任的重視，規范單位項目活動的開展。

第四，完善績效信息公開機制，加大績效評價結果向社會公眾的公開力度。主動公開預算項目的績效評價結果，特別是主動公開社會關注度較高的重點項目的績效情況，有助于社會公眾對政府履行公共責任的有效監督，提高績效管理的透明度。以績效信息公開促進行政事業單位公共服務質量的提升，推動透明型、經濟效率型政府的建設。

四、結束語

隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，全面實施項目預算績效管理日益成為深化財稅體制改革、推動國家經濟高質量發展的重要舉措。行政事業單位要普遍樹立預算績效管理理念，不斷探索完善全方位、全過程、全覆蓋的項目預算績效管理體系，形成對預算項目的事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價和評價結果應用的預算績效閉環管理，提高財政資金的使用效率和效益，提升公共服務質量，推進行政事業單位的長遠發展。