脫貧攻堅戰略的地方政府實踐響應
——基于2015—2020 年天水市政府工作報告的分析

沈子蘭

（天水師范學院商學院,甘肅 天水 740000）

1 問題提出

中共中央，國務院2015 年頒布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下稱 《決定》），明確要求在2020 年前打贏脫貧攻堅戰。地方黨委政府在貫徹落實中央指示要求的過程中，是如何創造性開展脫貧攻堅行動，其歷史軌跡是什么，有哪些好的經驗做法，還有什么樣的不足，需要通過科學有效的辦法進行驗證。學術界對脫貧攻堅的理論意義、實踐路徑、省級模式等都有過詳細的研究和論述，但從技術操作層面，特別是從市級地方政府具體操作層面研究還不多見。甘肅自古苦甲天下，是全國脫貧攻堅任務最重的省份之一。天水市是甘肅省脫貧攻堅的重點區域，通過對天水市開展脫貧攻堅行動具體個案的剖析，對研究地方政府貫徹落實中央指示要求，呈現國家政策在地方實踐層面的演化過程，具有重要的意義。本文采用文本分析的方法，運用Nvivo11 質性分析軟件，在構建脫貧攻堅行動概念體系的基礎上，通過對2015—2020 年天水市政府工作報告的質性分析，研究探討地方政府脫貧攻堅的實踐路徑，揭示未來政策落實的發展趨勢，為地方政府打贏脫貧攻堅戰提供經驗借鑒。

2 研究思路、方法及材料選取

2.1 研究思路

本文結合地方政府脫貧攻堅實際，以天水市政府工作報告為研究對象，利用NVivo11 質性分析軟件的功能，對6 年來天水市政府工作報告中所列舉的脫貧攻堅主要措施逐一進行編碼，形成節點，并基于節點的描述性統計分析，研究天水市政府脫貧攻堅實踐過程的現狀及存在的問題，并提出改進和優化政府脫貧攻堅行動的建議。

2.2 研究方法

（1）文本分析方法。公共政策文本解讀，是運用公共政策話語理論等工具，進入特定的公共政策文本，理解并解釋經由特定公共政策文本所展示出來的公共政策話語現象及其變遷過程[1]。政府工作報告作為一種特定的政策文本[2]，是由幾千個句子構成的，這些句子共同組成了政府工作報告，反映了政府工作的實際狀況，體現了地方政府的具體行為。本文主要從詞語要素、句子要素和語境要素三個層面，在準確把握地方政府工作報告特定的歷史、社會、文化語境的基礎上，通過對天水市2015—2020 年政府工作報告的文本分析，逐一進行編碼分析，最終形成編碼表，為后續分析提供數據支撐。

（2）NVivo11 軟件的運用。NVivo11 軟件主要用于質性研究中的資料分析。在軟件使用中，按照先建立具有類屬性質的節點和子節點，然后在子節點下面進行編碼的方法進行[3]。首先從多學科視角理解脫貧攻堅行動及其相關概念，構建樹狀節點系統；其次對政府工作報告逐行逐句進行分析，進行編碼，形成參考點，這些編碼是文本中截取的一個關鍵詞、一句話或者一段話，以完整表達具體的概念或內涵為原則；最后按照參考點與子節點之間的類屬關系，進行多輪編碼，形成包括子節點與節點兩級的樹狀節點系統。在編碼過程中，采取兩人同時編碼的辦法，檢驗編碼的信度，信度高于80%為達標，否則重新進行編碼。利用NVivo11 軟件進行編碼的優勢在于，能圖形化地分析編碼結果或探索節點間的邏輯聯系；便于統計節點、子節點和編碼的數量，使龐雜的文本資料成為可量化的數據資料。

（3）概念體系的構建。鑒于《決定》在我國脫貧攻堅行動中的方向引領作用，本文依據《決定》，形成概念體系。之所以這樣進行研究，是因為地方政府的脫貧攻堅行動作為一種政府行為，是國家政策指導下的地方實踐，也是中央意圖的基層體現。所以運用《決定》的分析框架，形成概念體系，有其必然性，也有其合理性。在全面理解脫貧攻堅行動及其概念內涵的基礎上，通過研讀分析中央《決定》，發現脫貧攻堅行動以精準扶貧為主要內容，在基礎建設、氛圍營造、社會參與、支持體系的作用下，共同形成推進扶貧開發的政策工具。最終形成如圖1所示的概念體系。

圖1 脫貧攻堅行動概念體系

2.3 材料的選取

本文所選取的材料均來自天水市人民政府官網。地方政府每年向所在地區人大代表和政協委員報告工作并接受審議，是對政府過去工作的全面總結和當年工作的總體部署，具有較高的權威性[4]。政府工作報告作為一種正式的政策文本，有著特定的體裁格式，通常包括總結回顧過去一年甚至一段時間的工作，安排本年度的任務等內容。由于本文重在總結梳理過去的工作實踐，因此在研究材料的選取中，只選取工作總結回顧這一部分，而對本年度工作安排內容，只做參考，并不進行編碼分析。所以，本文選取的2015—2020 年天水市政府工作報告的回顧部分，實質上是天水市政府對2014—2019 年工作的總結。

3 研究結果及分析

3.1 編碼過程

政府工作報告語言凝練，通常是一個句子描述相近的若干件大事，或者是對某一重大事項的總結。兩名編碼者在仔細研讀6 份政府工作報告的基礎上，從詞語要素入手，找出與節點內涵相一致的文本內容，凡是報告中提及的重點工作，盡管只有一個概念名詞，仍然需要進行編碼分析。依據語言環境，對于沒有標明但內容明顯屬于脫貧攻堅的相關內容，按照概念框架進行編碼。有的內容盡管用了很長的篇幅進行了描述，但涉及的只是一項工作，只進行一次編碼。具體編碼過程見表1。

表1 天水市脫貧攻堅行動的編碼及結果

（續表1）

通過有效的編碼過程，共形成177 個參考點，每篇政府工作報告約30 個參考點。對這些參考點進行歸并，形成19 個子節點，依照分析框架，對19個子節點進行分類合并，形成5 個父節點，最終形成的天水市政府脫貧攻堅實踐的編碼表,見表2。

表2 天水市政府脫貧攻堅行動編碼表

3.2 編碼分析

（1）從描述性統計看，天水市脫貧攻堅工作在整體上與中央政府保持一致，且具有一定的穩定性。為了從整體上探索天水市政府脫貧攻堅行動，通過對6 年來政府工作報告進行逐一編碼，并得出描述性統計結果，可以看出天水市政府的行政行為基本上覆蓋了《決定》的五個方面，體現了對中央號令的遵循,與中央政府形成了推進脫貧攻堅工作的合力，而且每年工作安排中，總體節點數量變化不大，保持了一定的穩定性。如圖2 所示。

圖2 天水市政府脫貧攻堅實踐的編碼分布表

（2）從具體的參考點統計看，天水市脫貧攻堅工作在不同領域各有側重，具有自身特色。從參考點數量的分布情況來看，天水市脫貧攻堅工作參考點數值排在前三位的分別是水利、電力、交通等基礎設施建設，特色產業發展和金融扶貧。扶貧用地和科技、人才支持等方面節點數量較少。當然，節點數量少并不意味著這些工作不重要，可能的原因是地方政府在實踐工作中偏好所致。同時，地方政府在基礎建設上偏重交通、水利和電力項目的建設，在精準扶貧上側重產業項目，在支持體系上更重視金融工具的運用，總體表現了各有側重和差異的特點，如圖3 所示。

圖3 2015—2020 年政府工作報告編碼分布表

（3）從節點的材料來源及參考點的編碼分布看，各個年度在政策落實上呈現不均衡性。從表2 中可以看出，扶貧用地、科技人才支撐兩個節點，都只有一個材料來源，說明這兩個節點，只是在某一個年度政府工作報告中提及；東西協作機制有3 個材料來源，說明只有3 年的政府工作報告中提及這方面的內容。金融扶貧、教育脫貧等7 個節點，材料來源都是6 個，說明每年的政府工作報告中都會提及這些內容，而且這些節點的編碼數量眾多。

4 結論及建議

通過分析發現，天水市在脫貧攻堅行動中，堅持以中共中央，國務院的號令為基本遵循，匯集各方力量，通過發展特色產業，建強基礎設施，用好金融工具等政策措施，有力地推動了本地區脫貧攻堅行動的開展，取得了應有的成效。同時也發現，在脫貧攻堅工作實踐中市場化政策工具運用不足，需要在廣泛宣傳動員、加大人才支持力度、用活用好市場手段上下功夫，才能如期打贏脫貧攻堅戰。

（1）持續加大產業扶貧力度。產業扶貧擔負著促進貧困人口長效增收和補足深度貧困地區未來發展動力的“雙重”任務[5]，從6 年來天水市脫貧攻堅實踐看，特色產業扶貧占到了節點數的16.67%，是脫貧攻堅的基礎性工程。推進產業發展，脫貧攻堅就有了扎實的基礎和強勁的依托，否則，就可能成為無源之水，甚至打贏脫貧攻堅戰也會成為空談。因此，需要繼續創新產業扶貧模式，因地制宜培育和發展壯大具有天水特色優勢的農業產業。重點解決天水市在產業發展中存在的企業規模小、項目單一、組織化程度低、帶貧能力弱、產品同質化等問題，提升扶貧產業層次，拉長產業鏈條，提高產品附加值，推動優質特色農業、農產品加工和生產性服務業深度融合發展。

（2）繼續加大基礎設施建設和財政金融支持。從圖3 可以看出，天水市在脫貧攻堅實踐中，基礎設施建設和財政金融節點數較多，是天水市開展脫貧攻堅的主要政策工具。盡管天水市在脫貧攻堅實踐中取得了良好的成效，但毋庸置疑的是，基礎設施建設仍然存在短板弱項。如期實現脫貧摘帽，是在密集的政策優惠、超常規政策力度下實現的[6]。所以，現階段的脫貧基礎還比較脆弱，需要繼續加強基礎設施建設，加大財政金融支持力度，通過科學制定建設規劃，合理保障建設資金來源，健全管護體制機制，完善配套措施，形成規模效應，發揮結構效應，為降低生產成本，提升生產要素組合效率，實現產業融合，促進產業新業態發揮基礎保障作用。

（3）注重市場化政策工具的運用。政策工具分為管制性政策工具、市場化政策工具等[7]，相對于管制型政策工具而言，市場化政策工具更有利于各種資源的有效配置，提升工作效率。從天水市在脫貧攻堅實踐看，更多地采用了管制型的政策工具，是憑借權威和強制力在執行脫貧攻堅政策，而對勸告與勸誘、科技人才引入等市場化政策工具的使用不足。因此，要根據形勢任務不斷優化政策工具組合，加大脫貧攻堅行動宣傳力度，運用典型引導等方法，解決部分群眾脫貧意愿不強、動力不足等問題，破解脫貧攻堅過程中的“福利陷阱”和“懸崖效應”。加大人才引進力度，支持科技人員以科技成果入股農業企業，建立健全科研人員校企、院企共建雙聘機制。用好土地、資本、技術等市場化政策工具，構建農戶、農村經濟組織、企業、政府等多元利益主體共同參與的利益聯結機制，推動脫貧攻堅行動持續發展。