關于推進鄉鎮整體預算績效評價工作的思考

◎王鳳平

自2014 年出臺新《預算法》以來，預算制度已日臻健全完善且公開透明，在此背景下，深化財稅體制改革與建立現代財政制度的工作越來越重要。為完成此工作，應當從規范政府收支行為做起。在此基礎上，預算績效管理也首次被納入法律法規，國務院于2018 年出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》中提出了“全方位，全過程，全覆蓋”三方面推進績效管理的意見。在制度與法律逐漸完善之余，鄉鎮政府更應當充分利用此時機，推進鄉鎮整體預算績效評價工作，為鄉村振興計劃做出貢獻。

一、預算績效管理相關概念

（一）預算績效管理相關定義

預算是政府遵循特定公共政策與原則、程序編制等執行的財政資金收支計劃，且此類計劃需要獲得立法機構的支持。預算績效則是預算資金所達到的產出與結果，也是政府公共支出與收獲的有效公共服務的對比關系。預算績效管理可分為四部分，分別為績效目標管理與績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理，其主要導向為支出，從本質而言可被劃分為一種預算管理模式。

（二）預算績效管理相關政策

預算績效管理相關政策可追溯到2003 年，此年，財政部首次對中央部門預算支出開展績效評價試點工作，之后在2005 年間，出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，之后經過數年發展，于2009 年出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》。我國預算績效評價工作逐漸得到完善。直到2011 年四月，全國預算績效管理工作會議的召開，讓讓我國預算績效管理工作逐漸邁入新的發展空間。在中央部門完善預算績效管理工作的同時，各個地方區域內預算績效管理工作也相應起步，全面預算績效體系得以建立并日漸完善。

二、構建整體績效指標體系的要素

（一）投入指標

投入指標又可分為兩方面，其中之一是鄉鎮政府預算績效目標設定環節，其中之二則是指鄉鎮政府的相關預算配置環節，針對此環節而言，鄉鎮政府的主要預算績效目標分為兩點，為整體目標與項目目標，而對于預算配置而言，主要包含鄉鎮政府對于在職人員的有效控制以及年度重點工作的擬投入資金。其中“績效目標”是尤為重要，可視為預算績效管理的有力保障，更是其得以順利運行的重要依據，而預算投入則是后續工作開展的基礎，也是鄉鎮政府績效得以實現的前提。

（二）過程管理

過程管理主要是對預算執行情況與預算環節、資產負債等三方面的管理，其中預算執行是對財政資金能否按照預期計劃及時投入到工作中的反映，也能反映出國庫集中支付制度與項目實施管理制度。同時通過評價預算管理制度健全性與使用資金的合規性，可保障財政資金各類支出情況與法律法規相契合。在評價鄉鎮政府資產與負債管理情況時，也能使資產更具安全性，且在一定程度上可化解政府債務。

（三）績效實現

績效實現環節可劃分為產出與效果兩部分，主要用于評價鄉鎮政府履行職責的情況，也評價年度重點工作落實情況等。其中效果相關指標可從經濟效益入手進行評價，兼顧社會效益與生態效益三部分，指標體系中的產出與效益指標則遵循年度計劃工作目標，將其對比實際完成工作目標進行評價。此外也應當從公眾角度與管理者角度服務對象滿意度等各個方面進行評價，反映群眾對政府工作的認可程度。

三、鄉鎮整體預算績效評價現存不足

（一）預算編制缺乏系統性與合理性

在鄉鎮整體預算績效評價落實過程中，預算編制缺乏系統性與合理性是現存的較大問題之一。至今仍有部分鄉鎮并對新預算法編制要求具備全面而具體的掌握，從而其落實的預算編制也存在一定漏洞，使得鄉鎮中的本級預算編制完全未開展，或存在編制預算內容缺乏完整度的問題，使得全口徑預算無法實現。一旦預算編制的系統性與合理性有所缺失，預算編制本應具備的監督效能與監督價值都將從源頭上降低。

（二）預算績效管理缺乏重視程度

重視預算績效管理工作是落實鄉鎮整體預算績效評價的重要環節，對績效目標加以明確后，鄉鎮績效管理水平也能相應取得大幅度提升。但在實際工作中，仍有部分鄉鎮并不重視鄉鎮整體績效目標，對鄉鎮整體預算項目績效目標也缺乏規劃，使得實際評價工作無形中面臨阻礙。其中最主要原因之一是鄉鎮政府與鄉鎮財政所缺乏“全方位、全過程、全覆蓋”績效管理理念，甚至對績效目標缺乏應有的理解，使得鄉鎮整體預算績效評價工作僅能與鄉鎮政府工作計劃相結合，并在此基礎上以重點工作考核指標為依據設定相關評價指標，在此情況下易出現事權無法匹配財權的問題。

（三）國庫集中支付制度尚未全面落實

對于國庫集中收付制度，主要是指政府在國庫中納入財政性資金，以此來形成賬戶體系，這樣政府可將收入直繳國庫中，同時政府的相關支出也是由國庫賬戶直接撥款到用款單位，從而來形成有效的管理。但在實際工作中，部分鄉鎮并未全面落實國庫集中支付制度，也并未嚴格執行其中資金支付與清算管理等規章制度，甚至存在財政資金直接由鄉鎮零余額賬戶發出，且付款至鄉鎮實有資金賬戶上的問題，使得資金難以處于有效監管狀態，從而不能有效分析國庫中各個指標執行情況，更難以做出正確的鄉鎮整體預算績效評價。

（四）鄉鎮預算監督體制缺乏健全性

在鄉鎮整體預算績效評價中不難發現，至今仍有部分鄉鎮預算資金管理制度與預算監督制度、財務管理制度缺乏健全性，甚至僅處于形式層面，并未在實際工作中有效落實。由于鄉鎮財政資金來源相對復雜，使用過得與分配環節也都具備較大的復雜性，因此正確設立資金監管臺賬尤為重要。但部分鄉鎮在實際工作中并未按照規定建立完善的資金監管臺賬，使得資金監管工作難以有效落實。與此同時，鄉鎮預算資金管理工作存在空白，項目管理工作也缺乏應有的監管，使得部分應由上級業務部門直接撥付的款項，或者市級財政直接撥付的款項，往往難以由鄉鎮財政所發出，從而無法在管理工作中有效體現。

（五）基礎信息缺乏完整性

基礎信息不完整，主要體現在三方面，其中之一是部分鄉鎮財政所在實際工作中并未以鄉鎮財政總預算會計核算方法建賬，使得部分資金無法規劃到鄉鎮政府賬目中。其二是決算信息缺乏準確性，部分鄉鎮在決算環節往往存在僅停留于形式層面的問題，保持收支平衡即可，數據存在或多報或少報的情況，準確性難以保障。其三是部分項目檔案保管工作不完善，檔案不完整或缺失等各類問題為后期核查工作帶來了阻礙。

（六）績效管理認識不統一

由于長期以來形成的只關心項目資金是否安排到位、不關心資金使用效益的慣性思維，最終導致相關預算單位對于績效管理的認識不夠充分，對其不重視，出現“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想。同時預算單位在進行績效管理實施過程中，相關負責人缺乏績效管理意識，缺乏重視程度，難以有效配合，在績效自評環節也存在工作不認真的問題，自評報告往往以敷衍告終，使得鄉鎮績效評價工作難以有效落實。

（七）績效管理缺乏合理培訓

隨著財政改革和預算績效管理工作的全面推開，國家對績效管理工作提出了更高更嚴的要求。近年來，省市沒有舉辦過系統性的績效管理工作業務培訓，從事績效管理工作政策掌握不足，使績效管理在部門和鄉鎮缺少相對的專業人員和專業知識的普及。習慣于按部就班，墨守成規，僅憑以住的老經驗和老方法開展工作，評審評價工作面窄且效率不高。

（八）績效評價創新不足

績效評價是財政部門日常工作中相對重要的一項，但在實際工作中，區級部門與鄉鎮政府中往往存在工作人員對工作熟悉程度不夠的問題，此類工作人員大部分照搬條例中的工作內容，自身進行的探索與學習、思考等環節都有所欠缺，且缺乏開拓創新意識，并未建立起適合區級財政支出特征的指標體系，難以適應新階段財政工作高質量發展的需要。

四、推進鄉鎮政府整體預算績效評價工作的策略

（一）保障績效評價的全面性與科學性

從目前情況來看，鄉鎮政府整體績效評價仍處于起步階段，一時尚未形成統一的規范體系，因此構建相關評價指標體系應當從《預算績效評價共性指標體系框架》出發，遵循其中提出的共性指標體系框架，同時也需要充分考慮鄉鎮實際發展狀況，對各方面情況進行綜合考量后制定績效評價體系，使產出指標與效益指標處于合理范圍內，同時保持與委托方及時溝通，并及時聯系被評價單位，以此保障績效評價體系更具全面性與科學性，且在實際工作中能夠有效落實，具備較強的可行性。

（二）兼顧全面評價與重點評價

在鄉鎮政府整體支出績效評價中，普遍內容較為龐雜，囊括了基本支出、本級安排項目支出、上級部門項目資金等各部分內容，因此在績效評價中也應當注重提升評價有效性。為保障評價有效性，可選擇全面評價與重點評價相結合的方法，首先確認績效評價思路，再明確重點評價內容與一般評價內容，針對重點評價內容，需要全面核查，對于一般評價內容，可適當進行抽查，以此使績效評價更具質量，評價效率也能得以保障。

（三）注重上級部門分配的建設任務

針對資金使用效益評價中，要重視抽查上級部門分配任務的建設使用資金，其中包含鄉鎮基礎設施建設項目、民生類建設項目，或是對農村存在安全隱患的公路進行修復養護等，做到重建設、重管理，提升資金使用效率。

（四）關注對服務對象滿意度情況的評價

要重視對服務對象滿意度情況的評價工作，在進行評價過程中，必須要從公眾、管理者以及相關服務對象方面進行鄉鎮政府整體績效的評價工作。同時評價內容要覆蓋鄉鎮政府在鄉鎮經濟發展、維護社會公平以及相關生態環境等方面起到的作用進行全面評價，評價鄉鎮政府進行社會管理工作的執行效率以及對政府行為的公平性、回應性進行有效評價工作。

（五）鄉鎮政府整體支出績效評價應強化對評價結果的應用

縣級政府要做好監督管理工作，充分加強政府對于預算績效管理的認識工作，并且要加強預算執行及相關監督建設體系的管理，充分結合各個部門的職責以及年度預算績效整體目標、項目績效目標，進行科學合理的規范，建立完善的監督機制，促進政府績效目標的推進與實現，增強政府的權威性及公正性。

（六）加大預算績效評價宣傳力度

充分利用會議、新聞媒體和政府網絡平臺等渠道進行廣泛宣傳，讓社會各界了解、支持預算績效管理，擴大預算績效管理工作的社會影響力。績效管理工作能否開展起來，并取得成效，關鍵在于部門重視和支持，加強宣傳使相關單位理解和配合。對財政系統和部門鄉鎮要通過全面實施預算績效管理，提高財政資金使用績效，將每一分錢用在刀刃上，要形成“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔責”的運行機制。

（七）擴大績效評價范圍

作為縣區級財政部門，在開展事前績效目標評審、預算支出績效評價、專項經費支出績效評價等基礎上，逐步擴大重點績效評價范圍，對財政管理的重點領域、項目支出的重點部門，以及社會關注度高、影響力大的項目，逐漸增加評價數量和項目支出數額占比。

（八）注重運用評價結果

充分完善對于績效評價結果的反饋機制，對于績效結果做好對社會的公布，提升其透明度，以此來增強政府的責任感與緊迫感。績效評價作為政府工作的重點考核評價機制，是對下一年度預算支出的主要依據，結合績效評價結果，可以將一些結果不好的項目取消，針對執行不力的單位進行預算相應的壓縮，充分發揮其作用，真正做到“花錢必問效，無效必問責”。

（九）加強業務培訓力度

將預算績效管理納入行政事業單位財會人員繼續教育內容之中，財政部門將加大在重點政策解讀、預算支出績效管理方面的培訓，側重解決“不會評”“不會審”問題。各預算單位要結合工作實際，支持財務人員參加各級組織的財會業務知識培訓，提高業務能力水平，以適應新階段，貫徹新發展理念，融入新發展格局，推進財政高質量發展的需要。為實現此目標，預算單位在為財務人員提供參加各級組織培訓之余，也應當為其創造更多機會使其將培訓內容應用于自身工作中，并對其進行定期考核，使其時刻保證面對工作的緊迫感。

五、結語

綜上所述，鄉鎮整體預算績效評價中仍存在一定不足，需要相關工作人員對績效評價指標進行科學設置，提升評價的全面性與科學性，同時將全面評價與重點評價相結合，以此提升評價效率，也應當提升上級部門分配的建設任務資金使用效益，關注對服務對象滿意度情況的評價，以此使鄉鎮整體預算績效評價更為完善，為鄉鎮工作提供有力保障，使鄉村振興計劃能有效落實。