村鎮資源環境承載力提升規劃工具箱及國土空間規劃應用場景*

范晨璟 周玲玲 黃 安 高 原 李 晴

國土空間規劃的本質是空間要素的科學利用與合理配置，伴隨著主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間性規劃深度融合，國土空間規劃作為國家規劃體系的基礎環節，其戰略性、科學性、協調性、權威性不斷增強，應對資源約束的空間治理作用也將更為有效。2019年5月，中共中央、國務院發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出應當科學進行資源環境承載能力評價，并且充分考慮國土空間的資源約束作用，實行差異化的國土空間利用與開發[1]1。因此，有關不同資源要素的合理化空間配置工作已成為國土空間規劃的首要核心內容。

地球上大部分的水土生態資源都配置于村鎮地帶。這些資源環境對農民來說不僅僅是宜居的生活資料，更是重要的生產資料。精確、高效、合理地保護與開發資源環境，是鄉村發展與振興的前提和基礎[1]1。日本、德國、美國、英國等國家有著許多合理利用鄉村資源環境與生態優勢發展特色農業實現鄉村振興的實例，如日本開展的“一村一品”運動[2]、德國的“整合性鄉村更新策略”[3]，以及美國的基于可持續理念的鄉村規劃與建設[4]等，根據當地發展特色以及承載力現狀，通過整合優質資源和開發本地傳統生產、生活資料，最大限度地利用區域的資本、資源，打造富有地方特色的品牌產品，從而提升村鎮的整體效益[5]。可見，在摸清資源環境稟賦的基礎上提出針對性的村鎮規劃方法，有助于改善農村居民的生活環境，更有利于為鄉村振興戰略實施背景下的國土空間規劃提供支撐。同時，如包括Ostrom[6]419-422提出的社會—生態系統框架（Social-Ecological System，SES）在內的一系列判斷人與自然關系的理論，指導政策制定者通過環境治理和制定規劃方案來調節人與自然的關系。這些理論的涌現為解決生態治理、資源環境問題提供了強有力的理論支持[7-9]。

不難看出，進入國土空間規劃時代以來，“鄉村振興”戰略順利實施的重要基礎是對村鎮發展潛力與約束的科學認識。然而，我國有60多萬個行政村，占絕大部分土地。受地理區位差異影響，村鎮地區建設條件復雜多樣，并且在城鎮化與工業化的進程中不少村鎮出現“五化”（非農化、老弱化、空廢化、污損化、貧困化）現象，成為制約我國全面建成小康社會、實現中國夢的重大障礙[10]。盡管自然資源部頒布的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南》和《市級國土空間規劃編制指南》，明確了我國自然資源總量大而人均少、村鎮建設條件復雜多樣、區域差異大的問題，并提出空間規劃制定之初應從實際出發，正確評估與測算當地的水土資源生態現狀與空間格局的要求，但是，上述兩個指南缺乏對小尺度資源環境承載力評價的方法說明，也缺少通過規劃手段提升資源環境承載力的指導性意見。因此，在鄉村振興背景下，迫切需要針對小尺度的、可操作性強的規劃編制框架，統籌引領村鎮尺度的空間規劃。此外，目前國內關于承載力的研究呈現“重城市”的特點——對城鎮開發強度、主體功能區劃、城鎮化等開發建設實踐的研究較多，缺少有關村鎮建設資源環境承載力的研究，僅有少量研究關注村鎮旅游資源潛力分析[11-12]、鄉村發展規劃研究[13]、村鎮水環境承載力[14]、村鎮人口承載力[15]，以及村鎮資源環境供給與保障研究[16]等，缺少對于小尺度的、資源環境承載力規劃提升對策的整體性框架研究。

本文使用SES框架，提出針對村鎮尺度特點的資源環境承載力提升規劃工具箱框架。該框架由5個工具集和與其對應的23個規劃工具組成，使用該工具箱有助于用系統的規劃手段指導村鎮尺度的承載力提升，以解決在小尺度村鎮規劃過程中所面臨的社會經濟和自然環境問題，以期為推進我國村鎮小尺度的國土空間規劃提供借鑒。

1 資源環境承載力規劃提升工具箱框架

1.1 使用SES框架解讀小尺度空間承載力提升路徑

資源環境問題是一個復合的系統問題，在小尺度中，人類活動對其影響尤為明顯。使用不同的概念和語言來理解并影響自然資源會有諸多限制，需要在一個共同的框架下進行考量。SES框架可以將人類社會和生態系統交互過程中涉及的所有資源過程都囊括其中，形成一個多維耦合互動的有機體[17]65-72。SES框架包括資源系統（Resource Systems，RS）、資源單位（Resource Units，RU）、治理系統（Governance Systems，GS）、行動者（Actors，A）等4個核心系統，以及在社會系統（Social，S）和生態系統（Ecosystems，ECO）中建立特定區域的SES框架，以用于尋找不同路徑下社會—生態系統治理策略。在村鎮尺度中，可以借助該框架全面整合小尺度的資源環境承載力規劃提升的要素[18]，明確村鎮建設與資源環境承載力之間的協調關系，揭示以人為核心的生產、生活承載力與以自然為核心的資源環境生態承載力之間的影響，也能夠明確表征人與自然協調程度提升的路徑[19]8848。

葉艷妹等使用SES框架解讀村鎮小尺度資源環境承載力提升的不同途徑（見圖1），并提出對應的規劃工具。SES框架包含的4個子系統——資源系統、資源單位、治理系統和行動者，在村鎮小尺度資源環境承載力規劃提升上可以對應為：承載資源系統、承載資源單位、承載治理規則、承載對象。其中，承載資源系統是指承載村鎮生產、生活、文娛活動的水、土等生態空間；承載資源單位指的是所處區域中的水、土生態資源共同體；承載對象是人類與自然資源的交互行動，包括現狀、規劃、未來的交互活動；承載治理規則是人類根據自身需求，對資源環境利用的狀態[19]8850-8855。此外，框架中還設定了政策治理模塊，用于對4個子系統的協調提升提出協調優化策略。基于SES框架的資源環境承載力與村鎮建設的各子系統交互關系與作用機制如圖1所示。

1.2 村鎮尺度承載力規劃提升工具箱的設置原則、框架與應用范圍

使用1.1中的框架有助于建構資源環境承載能力提升的工具箱。對應SES的理論延伸，村鎮尺度承載力規劃提升工具箱可由工具箱—工具集—工具3級組成。在工具集中，包括：①各類空間的約束性評價（對應承載資源系統）工具集；②承載資源單位的提升（對應承載資源單位）工具集；③物質承載與人類治理協調水平（對應承載治理規則評價）工具集；④人類活動的預測與約束（對應承載對象的調整）工具集；⑤治理水平提升工具集等5個部分，5個工具集中又包含了23個具體的規劃工具（見圖2）。總體來看，每一個工具集及所屬的工具均對應著SES框架中的一部分（見圖1）。

圖1 基于SES框架的資源環境承載力與村鎮建設的作用機制Fig.1 The functional mechanism of resource environmental carrying capacity and village construction based on SES framework

圖2 基于SES框架的村鎮資源環境承載力的規劃提升工具箱框架圖Fig.2 Diagram of planning promotion toolbox for resource environmental carrying capacity in villages and towns based on SES framework

2 基于村鎮資源環境承載力規劃提升工具箱的應用方法

2.1 工具集一：各類空間的約束評價工具集

工具集一是各類空間的約束評價工具集，所對應的是SES框架中的資源系統（RS），是村鎮中資源環境承載力形成的空間基礎。此工具集的作用是在規劃初期對村鎮各類用地資源進行約束評價，尤其是對村鎮規劃建設過程中的水體范圍調整，以及對林地、農業空間、生態空間進行評估；同時以村鎮發展為目標，對約束村鎮發展的因素進行評價。具體而言該工具集包括：水體范圍調整、水環境容量約束評價工具；自然林地開發約束評價工具；農業空間邊界約束評價工具；生態空間邊界約束評價工具；生產、生活空間邊界約束評價工具等5個工具。各類工具的使用方法及所用場景的具體介紹如表1所示。

表1 各類空間的約束評價工具集Tab.1 Constraint evaluation tool set for various spaces

2.2 工具集二：承載資源單位的提升工具集

工具集二是承載資源單位的提升工具集，所對應的是SES框架中的資源單位（RU）。資源單位表征資源系統環境的本底狀況，制定該工具集的目的是在對山水林田湖草本底調查的基礎上，對區域中的水資源、土地資源、生態資源等進行修復與優化提質。此工具集主要包括：水資源承載力問題診斷與提升（流域政策）工具、土地資源承載力問題診斷與提升（區域政策）工具、生態資源承載力問題診斷與提升（區域政策）工具等3個工具。工具集中各類工具的介紹如表2所示。

加拿大西部大學幾位數學教授，曼尼托巴大學羅伯特·科瑞根，溫尼伯格大學安娜·斯托克和里賈納大學弗曼多·茲可曼，于2011年建立了網絡機構 “強化加西數學教育倡議”，呼吁提高數學教師專業資格要求，改變數學課程標準；并要求數學家和科技界人士參與數學課程標準的制定.[1]

表2 承載資源單位的提升工具集Tab.2 Tool set to improve original value of carrying capacity

2.3 工具集三：物質承載與人類治理協調水平工具集

工具集三是物質承載與人類治理協調水平工具集，所對應的是SES框架中的治理系統（GS），是現狀的人與環境之間的規則狀態，規劃時應在資源環境承載力體系下，充分考慮當地的物質承載與人類治理協調水平。此工具集的適用條件是在規劃初期對當地社會經濟條件與發展條件充分認識，同時對各村鎮的物質承載與人類治理協調水平進行分析，尋求社會經濟發展與產業發展以及生態環境的平衡狀態。該工具集包括：人均GDP調整工具、人口數量調整工具、農業產量預估與種植類型優化工具、各類污染物排放量調整目標的規定工具等4個工具。各類工具的介紹與應用如表3所示。

表3 物質承載與人類治理協調水平工具集Tab.3 Tool set to coordinate material carrying capacity and human governance

2.4 工具集四：人類活動的預測與約束工具集

工具集四是人類活動的預測與約束工具集，它所對應的是SES框架中的行動者（A）。行動者是資源開采者或利用者，是區域發展的主體，也是資源環境的主要承載對象。這個工具集的作用是對人類的活動做預測并進行約束，主要包括：村鎮體系重建（撤村、合并、村鎮類型劃定等）、村鎮建設空間劃定、公用公共設施配置優化工具；主導產業定位調整、生產空間布局優化、邊界劃定工具；低效土地整理提升工具；“三生”空間形態優化工具；村鎮建設環境綜合影響評價工具；留白區、富余空間轉換工具；水土生態（山、水、湖、林、田、草）系統修復時序安排工具；環境健康影響評估工具等。通過這些工具可以判斷每一個規劃項目造成的空間變更是否在當地的資源環境承載能力之內，從而制定村鎮尺度相關的行為規則以防范資源承載力惡化。各類工具的介紹如表4所示。

表4 人類活動的預測與約束工具集Tab.4 Tool set for prediction and constraint of human activities

2.5 工具集五：治理水平提升工具集

工具集五是治理水平提升工具集（見表5）。其重點是對上述活動的綜合領導統籌，包括多規合一工具、不突破資源環境底線的規劃師協商制度與公眾參與制度工具，以及土地發展權理論的應用（發展備用地評價）工具。通過對每一個建設項目做好規劃協調，促進多元主體共建資源友好型村鎮。

表5 治理水平提升工具集Tab.5 Tool set for governance improvement

3 結語

目前，村鎮資源承載力的理論與實踐研究都較為缺乏。一方面“鄉村病”、鄉村環境退化等問題成為制約我國鄉村振興發展的障礙，平衡村鎮建設與資源環境的關系成為村鎮發展的一大挑戰；另一方面，國家空間規劃體系尚未明確鄉鎮級空間規劃內容，有關村鎮尺度的資源環境測度研究較為缺失，在此背景下有關村鎮尺度規劃的研究迫在眉睫。本文基于社會—生態系統框架，針對村鎮尺度的特點，提出包含5個工具集與23個工具的承載力規劃提升工具箱框架，為我國小尺度資源環境承載力相關研究提出規劃框架指引。使用該工具箱有助于用系統的規劃手段促進村鎮尺度的承載力提升，也有助于解決村鎮中的“五化”、資源過度開發、土地利用低效、環境污染嚴重、生態治理滯后和村鎮發展權益保護欠缺等問題。

本文框架旨在針對小尺度的村鎮規劃提供分析框架，針對我國不同地區的村鎮規劃實踐，應在開展全境的承載力短板分區工作的基礎上，根據需要進行工具使用的調整，以適應不同地區的不同問題。未來的研究將密切關注小尺度國土空間規劃政策新動向，進一步拓展鄉鎮空間規劃中的相關工具并形成相應的指南，希望本文能為應對村鎮建設中面臨的資源環境挑戰提供一個新的視角。