呂梁市離石區普惠性幼兒園政府經費投入研究

王奶珍，李宇燕

(1.首都師范大學 教育學院，北京 100048；2.呂梁學院 教育系，山西 離石 033001)

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下寫作《綱要》)提出學前教育要堅持普惠性，支持貧困地區發展學前教育，各級政府應擔起主體責任，保證教育經費傾向學前教育并不斷增長，提高農村學前教育的投入水準，不斷改良學前教育投入機制，合理劃分教育各領域政府之間有關財政投入和資金管理的責任，建立廣覆蓋、全過程、多方位的教育經費監管體系。

普惠性幼兒園是指為社會供給普惠性學前教育公共資源的幼兒園。其基本特征是由政府舉辦或接受政府委托，接受政府限價與監督管理、獲得財政性教育經費支持的非營利性幼兒園，包括民辦普惠性幼兒園和公辦幼兒園[1]。幼兒園經費是指保持幼兒園健康運行、保障學前教育順利開展的所需要的費用。從投入主體上看，包括家庭個人投入的經費、社會機構或企業的捐贈收入、國家和地方政府的財政資金的投入和補助和其他收入；從投入的項目來看，包括人員經費、公用經費以及基礎建設經費。本研究中的普惠性幼兒園政府經費包括人員經費、公用經費、獎補費用、生均補貼等在內的所有財政性經費。

一、呂梁市離石區普惠性幼兒園政府經費投入現狀及存在的問題

(一)經費投入總量不足

1.與國家投入水平相差甚遠

《綱要》提出要加大教育投入，國務院也通過相關意見的發布對國家財政性教育資金支出占GDP的比重提出了一般高于或等于4%的總體要求。從表1可以看出，國家教育經費投入占國家GDP水平2016年為4.20%，2017年為4.11%，2018年為4.02%，教育總投入水平保持平穩，學前教育生均經費2017年為6 951.49元，2018年增加為7 671.84元。

呂梁市離石區貧困人口多，經濟發展狀況差，教育發展水平長期滯后。隨著扶貧政策的落實、地方經濟的逐漸發展，政府對于教育的重視程度越來越高，教育經費總體水平已經實現了增長，教育經費占GDP的權重明顯提高，達到了國家政策中要求的4%水平，但學前教育總投入占比有下降趨勢。由2016年占教育總投入的4.09%，2018年下降為2.45%。(見表2)

表1 國家學前教育投入

表2 呂梁市離石區學前教育投入情況表

離石區學前教育資金存在所占比例過少的問題較為突出，投入經費難以供應日益增長的學前教育需求，對普惠性學前教育的長期持續性發展非常不利。

2.與呂梁市其他區縣相比投入不足

2010年發布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》已經指出學前教育經費將會被列入各級政府的公共預算中。但就已有的數據來看，2017年開始，學前教育經費才從其他教育經費中抽離出來，在教育經費占比中有了明顯增長，但學前教育家庭投入了過多費用，政府分擔比重不足的問題十分顯著。普惠性幼兒園的不斷普及發展為學前教育經費投入提出了更高的要求，當前學前教育經費投入總量的提升刻不容緩。

表3 2018年離石區與其他縣投入總量對比

從表3可知，與同為貧困地區的臨縣相比，離石區2018年學前教育經費投入少374萬元。經濟發展狀況較好的交城縣學前教育經費投入總量和占比較離石區高出許多。更為貧困的交口縣學前教育經費占比也較離石區高。由于政府出臺的相關文件和政策為學前教育發展描繪了新的藍圖，普惠性學前教育的發展規模大、優惠政策頻繁出臺，已有經費投入額已經不能滿足逐步擴張的學前教育經費需要，離石區學前教育投入的不足問題也愈加明顯。

(二)經費分配不均衡

1.經費分配在城鄉間不均衡

農村地區是脫貧攻堅的重要地區，也是學前教育普惠性發展的重要地區，入園難入園貴問題的解決更為迫切。從表4可知，離石區學前教育經費投入中，城市普惠性幼兒園內占比為76.95%，全區僅有23.05%的經費投向了農村普惠園。農民家庭學前教育成本過重且所獲得質量低的問題嚴峻，由貧困導致的農村地區入園率低的問題難以解決。由此可見，離石區普惠性幼兒園政府經費投入重心失衡，以城區投入為主的分配不利于農村學前教育的發展。

表4 離石區城鄉普惠性幼兒園投入對比

2.公辦幼兒園與普惠性民辦幼兒園投入差距大

離石區公辦園與普惠性民辦幼兒園經費投入之間存在著較大差距。如表5所示，占普惠性幼兒園總量79%的公辦幼兒園占據了84.64%的學前教育經費。學前教育經費更多地投入了公辦幼兒園，對民辦幼兒園發展的資金支持不到位。普惠性民辦幼兒園是為解決學前教育發展困境而出現的。政府經費投入比例的失衡會嚴重影響其發展。

表5 離石區公辦幼兒園與民辦普惠園投入對比

3.各級政府財政分擔不合理，縣級政府壓力大

《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》指出，學前教育實行以政府投入為主的經費投入機制。中央財政利用轉移付款的方式對地方投入方面的統籌給予有利支持，縣政府增加投入。《離石區普惠性民辦幼兒園認定與管理辦法》中指出，區財政局根據其所收取的教育費用情況撥付獎補資金。從表6可知，離石區學前教育經費僅有9.4%來源于省市兩級政府轉移支付，去除中央財政轉移支付的教育經費，還有55.25%的部分由區級政府負擔。離石區貧困人口多，區縣級政府自身經濟水平落后，能夠承擔的學前教育經費水平有限。

表6 離石區學前教育各級政府經費投入表

(三)財政投入結構不合理

在我國比較通用的教育財政費用統計體系中，教育經費由事業性經費和基本建設經費兩部分構成。事業性經費可以依據投入的主體分為人員經費和公用經費。人員經費包括學校或單位開支的所有教職人員的工資福利、各類勞動報酬以及對個人、家庭的補貼。公用經費是指在整個學校運行過程中包括教學研究、科研、維持正常運轉所需要的費用[2]。

表7 離石區實驗幼兒園經費投入結構

1.人員經費為主，公用經費投入少

以區實驗幼兒園為例(見表7)，公辦幼兒園政府經費投入總量在人員經費上占很大比例。由此可說明，公辦園政府經費大部分投向了教育人員，用于支付教師工資和福利、教師培訓等方面。2017年出臺的有關辦法中規定民辦普惠性幼兒園獲得的區財政獎補資金只能用于公用經費的支出，不得挪作他用。

2.普惠性民辦幼兒園經費投入不合理

對于民辦普惠園來說，區財政獎補資金已規定大都只能用于公用經費支出，不得挪作他用。這樣的經費投入結構會導致普惠性幼兒園的投入重點失衡，不利于教師工資水平的提高，容易造成教師的流動性大，發展缺少內驅力，家長公信力不足，也易促使已有的普惠性民辦園盲目追求高品質發展，難以作為后續普及學前教育的中流砥柱。

(四)經費監管不到位

1.監管部門設置不合理，責任落實不到位

教育“十三五”規劃指出縣級政府應當承擔起幼兒園監管的主要責任，要求各級教育指導部門要重點加強對學前教育經費投入等方面的檢查，并向社會公示結果。國家對教育經費使用效益的相關意見在科學管理經費方面提到財政部門要作為主體，按規定落實國家財政教育投入等政策，優先保障教育支出，加強預算管理和財政監督，以監審、監控、監督為著力點，建立全面覆蓋、涉及全部過程、符合多種方位的教育經費監管系統。離石區普惠園相關政策內容中規定區教育局、財政局、發改局等部門要加強對獎補資金的監督檢查，但并未有相關政策對每個部門監管負責的事宜加以明確，存在責任主體多、各個部門責任劃分不明確的問題。由此會導致學前教育監管責任缺位，各個部門相互推脫責任，難以完成經費監管任務。

2.財政投入公開度不夠

教育部2018年公布的《教育統計管理規定》中指出，教育統計調研獲得的統計數據，不屬于保密文件的，應當進行公開，便于需要數據的人員查找利用。地方教育相關部門應當按照規定公布教育統計資料，以方便社會公眾查詢。然而就離石區已向社會公布的教育統計現狀來看，普惠性幼兒園名單數據缺失、教育財政投入的相關數額及項目等數據公開力度低，只有少數公辦幼兒園的財政預決算內容會在人民網站進行公布，部分接受財政性教育經費補貼的民辦園并未按規定對本機構的財政收支狀況進行公示。這樣的狀況導致政府經費投入難以接受社會監督。

二、呂梁市離石區普惠性幼兒園政府經費投入的影響因素

(一)學前教育經費投入機制不完善

1.政府對學前教育的重視不足

近些年來，學前教育成為我國各類教育中經費配置比例最低的環節，經費嚴重匱乏。近幾年離石區政府學前教育經費占教育經費的比例逐漸下降，與其對學前教育發展狀況的了解和關注程度密切相關。在普惠性學前教育被熱議的當下，政府在發展教育的過程中責任心不強，承擔不足[3]。

2.各級政府責任劃分不明確

近年來學前教育一直都被認為是具有普惠性的準公共物品。在學前教育投入中政府應當負有具體責任。但各級政府之間的劃分情況、政府與另外的投入主體之間的責任的協作，政府責任履行所要制定的保障和規范等，沒有提出清晰的方案，是造成資金投入不足的主要原因，制約著我國學前教育的發展。貧困地區經濟發展落后，貧困人口密集，人均生活水平低，財政性教育經費長期不足，導致教育發展受到制約。已有政策指出學前教育發展中縣級政府有著從發展到監管的主體義務。但就貧困地區政府財政支付能力來看，學前教育的發展受其影響而相對滯后。

3.涉及經費投入的各個部門之間缺乏溝通

普惠性民辦幼兒園的經費補貼屬地方財政支持范疇，具體由地方財政部門發放，但對其日常工作的管理又主要由地方教育行政部門承擔。然而，這兩個部門在實踐工作中缺乏對話、溝通和合作，導致普惠性民辦幼兒園出現管辦分離狀態，不利于對幼兒園補貼經費的管理和監督。雙方主體之間交流的缺失影響政策的制定和各個投入部門的配合，導致政府責任承擔的不足[4]。

三、建議及對策

(一)明確各級政府責任

學前教育經費投入是學前教育發展的重要保障，省級政府責任落實是否到位，作為責任主體是否合理仍有待商榷。針對貧困地區學前教育投入的不足，國家應統一對普惠性幼兒園經費投入作出明確、具體可實施的方針政策，并出臺貧困地區教育經費專項補貼政策，以此規范各級政府的經費投入，同時為普惠性幼兒園提供更多發展便利，予以合理優惠及必要支持；要提高對學前教育相關優惠的宣傳水平，鼓勵更多園所發展為普惠性幼兒園。

(二)探索貧困地區學前教育經費增長策略

貧困地區學前教育問題是當前我國教育前進中的重大問題，也是以后幾年學前教育攻堅的難點。政府應加強頂層設計，發揮制度優勢，以興辦公辦幼兒園為重點項目，拓寬路徑增加貧困地區學前教育投入；通過出臺政策、提出獎勵措施等方式鼓勵民辦園發展為普惠性幼兒園，凝聚各級政府合力促進貧困地區普惠性幼兒園長期發展。

對于貧困地區政府來說，應當結合地域特點，充分了解學前教育發展歷史、現狀及教育需求；考慮地區經濟與教育現狀，逐步建立本區域學前教育投入的相宜機制；在原有投入水平基礎上改良，制定合適的學前教育資源配置準則。

就離石區政府而言，應依托新能源建設優勢和歷史悠久的文化提高自身經濟實力，優化資源分配，將學前教育與社會發展掛鉤，鼓勵有資質的企業辦普惠園，努力籌集經費，同時通過政府力量鼓勵有能力的企業及社會力量對學前教育予以經費支持。

(三)改善學前教育經費投入分配方式

1.建立各級政府“全方位投入”的經費分擔機制

對于當前普惠性幼兒園政府經費投入不足的現狀，政府應形成高層政府為主、各級政府共同負責的學前教育財政投入分擔機制。完滿發揮中央、省級政府在分配資本中的優點所在，增強統領協調的能力，立足實際狀況提升學前教育經費[5]。學前教育投入還應沿用舊制，仍以縣級政府為主，中央、省級政府應著眼于縮小不同地區之間、城鄉之間財政性學前教育投入差距。除此之外，中央和省級政府，還應對努力增加投入的地區政府給予獎勵，以鼓勵各級政府加快學前教育發展，為增長學前教育投入作出更多努力[6]。

立足貧困地區學前教育發展現狀，不同級別的政府可承擔不同經費。中央財政可通過轉移支付向貧困地區投入專項經費；省級政府解決農村幼兒園職工工資、編制問題；其他兩級政府因地制宜地對幼兒園改造、維修提供資金支持。這樣的責任分配能夠幫助處理好縣級財政資金不足的問題，促進不同地區學前教育共同發展。

2.努力形成城鄉教育、公辦民辦共同發展的經費分配方式

在普惠性的機制內，無論公辦與民辦的所有幼兒教育機構，都應當平等地享受政府資金支持，共同為學前教育普惠發展服務[7]。建議在不影響公辦園質量的情況下，將部分經費分配給農村地區幼兒園、普惠性民辦園，以及一些亟需資金或是發展欠缺的普惠性幼兒園。

離石區政府需要改變原來的以公辦園、城市地區幼兒園為重點的經費投入方式，把農村地區作為重點普及地區，從各個方面支持民辦園發展，改善城鄉學前教育普及進展現狀[8]。從了解到的情況來看，離石區超過90所民辦幼兒園收費合理，能夠達到普惠園的收費標準。離石區應該利用這一優勢，規范民辦園，加強管理與關注，使得離石區學前教育發展獲得助力。

(四)加強學前教育經費投入監管

1.設立專管部門，強化政府職責

有效監管經費是提高學前教育經費投入的效益保障。教育行政部門和財政部門可聯合審計、預算編制部門，共同打造基于互聯網的教育經費監管平臺；與互聯網企業進行細致溝通，以獲得領先的技術支持，充分利用互聯網平臺的優勢，運用數據處理、歸檔手段，全面提升監管能力[9]。同時地方政府應成立監督檢查小組，以線上線下多種方式對學前教育經費的投入進行全程監管，讓經費投入的每一筆都落到實處。

2.依法進行信息公開，接受社會監管

作為普惠性幼兒園利益受惠者的家長和社會各界的人員有權關注學前教育發展、監管學前教育財政經費投入。因此，有關教育經費投入的相關信息的公示十分重要，各級政府依法公開相應信息，接受監督，也有利于社會層面提出更多合理的、促進發展的、有價值的意見。