“治理性失能群體”:公共衛生危機治理的一個解釋框架

〔摘要〕：公共衛生危機治理對全面性和徹底性的要求是基于健康和安全這些底線性價值提出的，但是在實踐層面總會存在一些“不可及人群”主動或被動地逃脫公共衛生危機治理系統的管控，成為公共衛生危機治理的“治外之民”，導致“公共衛生危機治理悖論”的產生。借助生理性失能和政策性失能的分析框架，可以將這些群體定義為“治理性失能”群體。根據失能者的特征可以將治理性失能劃分為主動型失能和被動型失能兩種類型，對主動性失能者的治理主要以底線思維為標準、以司法手段進行嚴厲打擊;對于被動型治理性失能者則要通過“替代性嵌入”、重構“本地化生存”和建立全面的“治理性吸納”方式等手段重建其參與公共衛生危機治理能力，從而化解公共衛生危機治理悖論，確保公共衛生危機治理效果的完整性和徹底性。

〔關鍵詞〕：治理性失能;國家治理體系;公共衛生危機治理;不可及人群

〔中圖分類號〕D630.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2022）01-0119-10

面對新冠肺炎這種傳染性極強的病毒，基于對健康和安全等底線價值的追求，政府要求疫情治理體系必須按照無例外一致原則對所有社會成員進行全覆蓋，以便在政社互動中動員所有社會群體參與其中，實現國家公共衛生危機治理的目標。但在實踐中總是存在部分無法被公共衛生危機治理體系吸納〔1〕人群，他們主動或被動地逃脫了公共衛生危機治理體系的管控，成為公共衛生危機治理的“治外之民”和“不可及人群”。例如近期在杭州、西安和蘭州等地出現的“毛老太”〔2〕等就使得公共衛生危機治理的可及性和徹底性變差，從而導致“公共衛生危機治理悖論”的產生，即國家公共衛生危機治理效果的提升取決于公共衛生危機治理體系對社會群體中受危機和風險影響最大群體的吸納能力，但是這些群體卻恰恰難以參與到公共衛生危機治理行動中來，成為了公共衛生危機治理的盲區，使得公共衛生危機治理效果前功盡棄。于是，如何將“治理性失能群體”納入國家公共衛生危機治理體系，打破公共衛生危機治理悖論，成為一個待解的難題。

一、相關研究述評

在對這一群體的生成和演化情況展開研究之前，有必要對相關概念進行比較分析，以便能更為清晰地厘清這一群體與其他群體的異同。現有與“治理性失能群體”類似的研究，主要涉及“低欲望階層”、“邊緣群體”〔3〕、“弱勢群體”和“剩余人群”等。

（一）低欲望階層研究

日本學者大前研一提出，在日本社會現代化進行到一定階段時，就出現了社會成員積蓄增加、消費低迷、欲望降低、上進心不足、人口在生產能力減弱等問題〔4〕，從而在消費和再生產領域形成諸多的低欲望階層。2019年諾貝爾經濟學獎獲得者，邁克爾·克雷默、阿比吉特·班納吉與埃絲特·迪弗洛也認為存在一個無法自我改善的群體，他們通過對貧困人口的貧窮與其自身認知結構和認知水平關系的探究發現，如果沒有足夠的有效激勵機制，外界的援助很難內化為貧困人口可持續性改變的內在動力，貧困問題就會一直無法被改變。〔5〕陸漢文、董苾茜等人以“區隔”為視角對農村“光棍”群體的生活過程與邏輯進行探討，發現農村“光棍”在居住條件、飲食消費、形象管理、信息接觸等方面會主動選擇也是被動接受其貧困的“宿命”，降低對未來的期望值〔6〕，成為低欲望群體。鄒薇、鄭浩等人從經濟心理學出發，認為人力資本投資對于擺脫貧困十分重要，但是數據顯示，相比于高收入家庭，低收入家庭普遍地無法，或者不愿讓自己的子女接受較高教育〔7〕，這種低欲望心態使得貧窮的心態在代際之間持續傳承。

（二）邊緣人研究

羅霞通過對城市中各類人群處境的分析，從社會資本、人力資本和關系資本的擁有數量和質量的角度出發，認為邊緣人具備三個特征：經濟地位低下，缺乏改變自身經濟地位的能力，低下地位的代際傳承與積累。〔8〕大部分城市下崗工人和失業者、部分困難企業職工、部分離退休工人和進城的大部分農村流動人口屬于城市邊緣人范疇。馬光選、劉強從政策資源和政策資本的擁有質量和數量出發，認為在政策資源競爭制邏輯下，由于對公共政策理解能力和政策資源獲取能力的低下，部分人群因為政策性失能現象的發生淪落為社會邊緣人群。〔9〕夏柱智認為的邊緣人指的是為主流文化所排斥的，以“賴”為特征的群體，并把邊緣人分為強勢邊緣人和弱勢邊緣人兩類，認為邊緣人的出現是因為地方權威和規范的弱化特別是基層政權的懸置所出現的權威真空。〔10〕田先紅等人從村莊社會秩序、鄉村治理和國家治理體制等層面對上訪農民、釘子戶、鄉村混混等邊緣人群的研究進行了梳理，認為邊緣人就是行走于社會體制和社會秩序邊緣，善于查找和利用體制漏洞為自己謀利的群體。〔11〕黃盈盈、潘綏銘通過考察發現，存在社會管理無法覆蓋的特殊邊緣群體，其邊緣化是因為受他人限制人身自由而被隱藏于社會治理手段之外造成的。〔12〕

（三）弱勢群體研究

社會轉型期由于體制轉軌出現的社會區隔、社會失衡、社會斷裂都是弱勢群體出現的原因。林曉珊認為在二元結構體制的特殊社會背景下，農民工在城市中受到了諸多不公正待遇，無法真正融入城市，并遭遇著市民的偏見與歧視，他們已成為一種獨特的“弱勢群體”〔13〕。楊云彥認為社會變遷通過正規和非正規人力資本失效，致使移民人群能力受損，進而導致介入型貧困，成為弱勢群體。〔14〕王思斌認為社會弱勢群體是由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會，而在社會上處于不利地位的人群。〔15〕錢再見提出弱勢群體在其基本的群體特征上具有經濟上的低收入性、生活質量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性。〔16〕楊團將發展中國家因城鄉流動產生的城市邊緣群體、犯罪或處于犯罪邊緣的邊緣青少年群體、喪失勞動力甚至喪失生理上的自主能力的老年群體、受到丈夫虐待、缺乏獨立自主能力的婦女群體等等統統歸入弱勢群體范疇。孫立平在“斷裂”理論中認為隨著現代化進程的加快，會產生大量與社會脫節的人群，這些人群自我發展能力太差，淪落為弱勢群體。〔17〕

（四）剩余群體研究

由于現代化的極化效應〔18〕，必然導致“社會折疊”、“社會排斥”或者“社會區隔”現象的頻發，從而導致社會階層固化問題的出現，社會上升渠道堵塞，一部分群體就會被社會所“遺棄”或者“隔離”。其中，社會排斥是一個用來分析西方國家社會問題的新概念，它不僅指因為缺少收入和財產而被排斥在基本需求之外，而且還指被排斥在勞動力市場、民權政治權利之外〔19〕，社會排斥的結果就會形成默達爾意義上的底層階級，他們同國家的其他群體分離得越來越遠，不能分享生活、進取心和成就〔20〕，從而導致底層階級與整個社會關系網絡的疏遠，造成社會空間和生活空間的相對隔絕狀態〔21〕。除此之外，還有學者探討了制度區隔的后果，認為制度區隔阻斷了絕大多數社會成員依靠自己獲得知識、技能和其他社會資源的能力，以及通過自己的努力向其他社會階層流動的可能性〔22〕。郝景芳的《北京折疊》里則以科幻方式預設了一種社會結構：頂層操控規則，中層高節奏工作，而底層的窮人，將連被剝削的價值都不再會有，從而成為社會中無足輕重被遺忘的剩余群體。〔23〕

（五）研究述評與概念建構

1.就概念的內涵來看，從上面的梳理可以看出，低欲望群體是從社會群體對外在資源獲取的意愿角度來進行定義，其是由于資源獲取意愿較差而淪落為低欲望階層;邊緣人的提出則是針對這一群體與社會主流規則的關系角度來進行定義的，意指這一群體不被主流社會所吸納;弱勢群體是從群體承擔社會風險的能力和強度的角度出發來定義的，表明群體自我維持能力較差;剩余群體則是從其社會地位的高低或者為社會所做貢獻的大小這一角度所做的定義，描述其社會影響力微弱的狀態，對每一個群體的描述所強調的側重點各有不同。對治理性失能群體的定義則需要從社會群體與公共衛生危機治理體系之間關系的角度出發，指的是那些因為自身主動或者被動參與公共衛生危機治理的能力較弱，無法被公共衛生危機治理體系和治理機制所吸納，承擔不了相應的公共衛生危機處置責任和義務，導致公共衛生危機治理體系和機制形成漏洞和盲區的公共衛生風險制造者群體。這一概念的提出有助于解決當前有關由新冠疫情導致的公共衛生危機治理問題探討的話語貧困問題，也希望能藉此引發理論界和其他社會各界對現有公共衛生危機治理系統難以覆蓋群體更為深入的討論。

2. 就概念的外延來看，如果在現代化背景下來考察社會發展進程中淘汰者的實踐類型話，上面提到的四種類型人群和治理性失能人群會存在重疊，因為低欲望階層、弱勢群體、邊緣人群體和剩余群體都可能會存在與現代社會整體結構脫節的情況。但治理性失能者也有其特殊性，治理性失能主要特指社會成員在面對公共衛生危機治理時無法被其所吸納而參與其中的狀態，這里的“失能”僅僅偏重于考察社會成員參與現代化公共衛生危機治理的能力強弱，對于其和其他現代化體系和機制的融合度和適應性問題則不在考察范圍之內。治理性失能者在實踐層面表現為技術性失能者、知識性失能者和結構性（或者經驗性）失能者等細分類型，具體在下文將進行詳細闡釋。

二、治理性失能概念的提出：內涵與表現類型

治理性失能旨在探討“公共衛生危機治理”與“失能”之間的關系，對治理性失能概念的界定與理解，需要和生理性失能或政策性失能這兩個比較成熟的概念做比較，在彼此異同的考察中，就比較容易領會到治理性失能的獨特性。

（一）概念的生成

1.生理性失能與治理性失能

“失能”一詞往往被用來描述人體的生活不能自理的狀態，更多使用于老年人群體。中國老齡科學研究中心課題組“關于失能老人的判定標準”：選取“吃飯、上下床、洗澡、上廁所、穿衣和室內走動”六項指標〔24〕，可以將這種失能稱之為生理性失能。治理性失能可以被界定為因無法習得融入公共衛生危機治理體系，或者缺乏跟上公共衛生危機治理節奏的技能或能力，導致在公共衛生危機治理進程中出現掉隊或被遺棄的現象。在實踐層面，以目前在公共危機處理中的“治理措施本地化現象”〔25〕為例，當老人①、與社會脫節的刑滿釋放人員、精神性疾病人群和跨區域流動人員無法獲得本地公共衛生危機治理所需的信息、知識和技術時，就可能出現無法被治理體系和治理過程所吸納的現象。其之所以出現失能現象，往往不是因為他們身體生理機能殘缺造成的，而是因為他們參與公共衛生危機治理能力不足而導致的失能，故此稱之為治理性失能。

就生理性失能和治理性失能的關系來看，生理性失能者可能會為治理性失能源源不斷地輸送人員，當社會成員出現生理功能障礙，可能會導致其參與公共衛生危機治理所需技術和知識的學習能力降低，從而由于生理性失能而導致治理性失能的產生。反過來，對于治理性失能現象嚴重的群體而言，由于其無法正常參與公共衛生危機治理體系和治理過程，被危機和風險傷害到的可能性劇增，一旦遭受傷害其身心健康必然會受損，產生生理層面的身心疾病，甚至導致死亡。可見，治理性失能與生理性失能會相互塑造。

2.政策性失能與治理性失能

治理性失能的出現，是因為在公共衛生危機治理的整體進程中，被治理對象的危害性、傳播性極強，導致公共衛生危機治理目標總是指向無例外的整體性安全與健康。但是在具體操作過程總是會發現，有部分人群因為各種原因無法被公共衛生危機治理體系和治理過程所吸納，對公共衛生危機治理的機制理念和知識無知，對公共衛生危機治理的各種機器和技術的使用表現出能力欠缺，對公共衛生危機治理的生活和工作節奏表現出不適應，成為公共危機之的“治外之民”。這種失能現象越嚴重，他們承擔的危機和風險也就越高，公共衛生危機治理的漏洞也就越大，最終可能會因為治理性失能群體過于龐大而導致公共衛生危機治理的失效和失敗。

政策性失能〔26〕也可以稱之為制度性失能，政策性失能的出現主要是在公共政策語境下展開的討論，意在探討公共政策對象對于政策資源利用能力的強弱，即社會成員在面對公共政策時，因為自身對政策的理解、運用和執行能力較弱，無法將公共政策所帶來的政策性資源轉化為自身資源，只能讓政策資源白白浪費。在公共危機發生時，如果將公共衛生政策看作公共衛生危機治理體系的一部分〔27〕，那么政策性失能也就屬于治理性失能的范疇，這就表明治理性失能較之政策性失能的范圍更為廣泛，治理性失能不僅僅包括對公共衛生危機治理政策的失能，也包括對治理技術、治理知識和治理結構的失能等情形。

（二）治理性失能的表現類型

上面對治理性失能內涵做了闡釋，這里有必要對治理性失能的外延，也就是結構和存在樣態進行考察。從行動主體的主客觀意愿出發，在宏觀層面，可以將治理性失能分為被動性的治理性失能和主動性的治理性失能兩種類型;被動性的治理性失能按照失能所涉及的具體方面可以細分為技術性失能、知識性失能和結構性失能三種存在類型。雖然在治理性失能的類型上有上面的細分，但這只僅僅是為了討論的方便做的語義劃分，在公共衛生危機治理的具體實踐中，治理性失能是一個綜合性的存在。生理性失能的老年人或者殘疾人、精神性失能的精神疾病患者、經驗性失能的跨域流動人員都可能因為技術、知識和結構性的交叉性或者綜合性原因而無法被吸納到公共衛生危機治理體系和治理過程中去，從而承擔和傳播相對于其他成員而言更多的危機與風險。

①《湖北十堰老人家中死亡，最新回應》，澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6180363，2020年2月26日。

1.被動型治理性失能

被動型治理性失能指的是失能主體對于公共衛生危機治理體系的不熟悉與不參與狀況，其往往因受教育水平過低、技術使用能力太差、社會適應能力不強等客觀方面因素影響，導致無法掌握和利用好公共衛生危機治理系統，從而出現治理性失能。技術性失能和知識性失能是治理性失能的兩種基本表現形式，結構性失能是被動性的治理性失能的終極表現形態，表明失能的徹底性。

第一，技術性失能。

技術性失能主要描述的是社會成員對于操作性技能的不擅長情況。現代化社會的典型特征之一就是技術革新，技術的進步可以分為技術迭代和技術升級，技術迭代〔28〕指的是原有技術框架的局部調整，小規模持續性、積累性的漸進式創新;技術升級指的是技術的整體性更新，是大規模顛覆性、革命性的激進式創新。技術迭代對于技術失能的作用相對比較緩慢，技術升級對適用群體的技術失能的作用就相對比較快捷。總體而言，一項技術一旦產生就會開始一段自我進化之路，在其進化迭代期內總是以“陌生化”〔29〕方式持續呈現在使用者面前，一旦使用者因為各種原因停止學習和使用該技術，則陌生化效果立顯，技術與使用者就開始了分道揚鑣的過程，除非學習過程的重啟，否則這種分別可能就會成為永別。技術的更新速度越來越快，很可能一段時間之后，學習的重啟也就徒勞無功了，從而技術性失能就由此發生。具體到公共衛生危機治理領域，技術性失能說到底是一個技術排斥人〔30〕的過程，指的是社會成員對公共衛生危機治理的“治理術”的不熟悉情況，這主要分為以下幾種情況，一種是由于某種技術過于專業和復雜，使用者因而無法掌握;另一種是技術不斷進步，而使用者的學習能力相對落后，就會產生陌生化的使用效果;還有一種是技術在短時間內頻繁更新升級，技術會依靠自身特性完成對人們使用自己的能力的剝奪，斷絕了人們和技術之間的關系。技術排斥是社會排斥的一種方式〔31〕，所以，技術性失能在廣義層面也就是社會排斥的結果之一。例如，在公共疫情危機治理實踐中，一些完全不掌握信息技術知識的社會成員對智能手機的應用存在困難，不會使用公共衛生危機管控移動客戶端，從而因為技術對其的排斥，造成技術性失能現象的出現，成為公共衛生危機治理的技術失能人群。當然這里的技術，僅僅指那些和社會的技術治理有關的技術，比如閱讀技術、信息技術、身份識別技術等。當然，技術在廣義上屬于知識的范疇，應用型的技術往往以基礎性的知識為前提，所以技術失能和知識失能息息相關。

第二，知識性失能。

這里的知識性失能特指社會群體對于公共衛生危機治理所需要知識的匱乏與無知。“傳統上，知識生產是一種個人性的活動，其產出則是一種個人知識，對這種個人知識，認知者負有完全責任”〔32〕，專業知識屬于某一個團隊，社會知識則具有更強的社會性和公共性，為盡可能多的社會人群所占有和再生產。在現代國家建構條件下，公共衛生危機治理的知識的公共性和社會性愈來愈強，這里的知識就主要指的是公共衛生危機治理風險知識、病理知識、輿論知識、制度知識和政策知識。由此看來，公共衛生危機治理知識不僅包括個人知識、也包括專業知識和社會知識，現代國家不斷實現著對整個社會所有成員、所有知識、所有資源的全部整合〔33〕，不管是媒體、學校、政黨等途徑都在以政治社會化的方式普及這些知識，相應地，也就需要國民對支撐國家公共衛生危機治理運轉所需的制度、政策和機構運作邏輯等知識必須理解和應用，這些知識成為國民政策性生存的基本技能。但是總有那么一些群體對這些政策和制度的理解能力相對欠缺，成為這些公共衛生危機治理知識的匱乏者，從而淪落為公共衛生危機治理的知識失能群體。

第三，結構性失能。

在現代國家建構的進程中，從國家治理的角度出發，社會成員從一出生，就開始了一個不斷嵌入〔34〕社會和融入國家的過程。有些個體徹底融入社會，成為社會結構中的一部分，不斷地結構化和再結構化，就成長為社會的正常成員;但是有一些社會成員一直未嵌入進社會結構中去，無法找到自己的社會身份、社會定位和社會功能，長期游離于社會之外。在公共安全治理的實踐領域，有些孤兒因為失去家庭而無法完成社會化過程，走上犯罪道路，導致成為社會失序〔35〕的根源;還有一些社會成員如社會流浪人員的社會嵌入不夠充分，從而長期脫嵌〔36〕于社會整體結構，與整個社會的關聯度越來越弱化。從而，現代國家公共衛生危機治理的現代化程度越來越高，部分社會成員的脫嵌速度也就加快;社會的失衡和斷裂變得越來越嚴重，社會成員的結構性失能就越來越嚴重。公共衛生危機治理與一般性國家治理不同的是，公共衛生危機治理的對象往往是重大疫情、重大危機和重大風險，面對這些有害對象，公共衛生危機治理的目標是健康和安全等底線價值。所以，公共衛生危機治理的基本原則是無例外一致性原則，公共衛生危機治理結構中不能允許有縫隙〔37〕、空白和盲區，也就是說，一旦社會結構性失衡出現，結構性失能現象就會出現，結構性失能群體也就會大量出現。

2.主動型的治理性失能

和被動型治理性失能不同的是，主動型的治理性失能是失能主體從主觀意愿出發，在自身各方面身體機能、知識、技術、心智和社會經驗等方面對公共衛生危機治理體系可以完全熟知、理解、掌握和自由運用的情況下，但是采取回避、逃避、隱藏甚至對抗的方式不服從公共衛生危機治理體系的管控。例如：那些從國外回來的或者從外地回到本地的流動人員，以其對公共衛生危機治理體系的運用能力而言，并不見得有困難，但是其仍然會選擇對遷入地的新冠疫情治理措施不執行，以隱匿的方式對抗治理體系，在對公共衛生危機治理體系充分研究的情況下，找出漏洞與缺陷，隱匿的對抗就取得了成功，這一群體就通過自己的主觀努力讓公共治理體系出現了失效現象，把自己打造成為移動的“毒王”①。

三、“治理性失能”的生成邏輯與實踐后果

治理性失能何以會發生？這就涉及到對治理性失能生發邏輯的考察，即考察治理性失能群體是在什么情況下失能的，其產生之后的后果是什么樣的。治理性失能是在脫軌、時空分離和脫域化機制的作用下生發出來的，這是其生發的歷史邏輯;治理性失能會導致公共衛生危機治理悖論的出現，這是治理性失能的實踐后果。

（一）治理性失能生成的歷史邏輯

在現代國家成長的過程中，公共衛生危機治理成為國家的基本職能，公共衛生危機治理體系是國家現代化治理體系的一部分，這是治理性失能現象生發的宏觀歷史背景，在傳統時代這個現象是不可能出現的。

①《鄭州“毒王”郭某鵬，你為了滿足一己之私，把9600萬人的努力全毀了！》搜狐網，https：//www.sohu.com/a/380078038_100036910，2020-03-14。

1.“脫軌”與治理性失能

具體而言，治理性失能之所以出現，與公共衛生危機治理體系的現代性特征有關，現代社會知識和技術不斷更新，就會出現先進與落后、傳統與現代之間的對立，在進化時間觀之下，歷史總是向前發展，落后就面臨被淘汰的命運。法國社會學家阿蘭·圖海納就“認為目前的社會從一種金字塔式的等級結構變為一場馬拉松金字塔式的等級結構，人們的地位是高低不同的，但同時又都是在同一個結構之中，一場馬拉松，每跑一段，都會有人掉隊，即被甩到了社會結構之外”〔38〕，孫立平將這種社會現象稱之為社會斷裂，認為如果將社會的現代化看成一個序列，從落后走向先進，就會存在一個落后向先進靠近的“接軌”環節，一個社會中先進的部分變得更為先進的同時，這個先進部分與落后部分之間的差距會變得越來越大，反而形成了更為嚴重的脫軌現象〔39〕，社會的斷裂使得社會各個部分幾乎處于不同的時代。前面提到的公共衛生危機治理中的鄉村老年人群體身上所出現的治理性失能問題，就與脫軌機制有關，他們由于經驗結構陳舊、現代化技術使用能力低下、公共衛生危機治理規則習得能力較差等原因，存在與國家現代化公共衛生危機治理體系脫軌的情況，無法被治理體系所吸納，就出現了治理性失能問題。

2.時空分離機制與治理性失能

吉登斯將時空分離看作是現代性之極端動力〔40〕，時空分離的結果之一是時空的壓縮〔41〕。在當代中國，以地域面積之廣闊，各種不同時代的事物和人群就會在同一個時間節點重疊出現在一個統一的場域中，造成時間觀的重疊感和社會結構的錯位，傳統與現代、落后與先進、城市與鄉村雜糅共處。從而現有完全以現代化單一標準構建起來的現代公共衛生危機治理體系和機制，無法覆蓋多元社會結構和多性質人群，那些無法適應現代化公共衛生危機治理體系標準的群體就成為治理性失能群體，成為公共衛生危機治理體系的漏洞和盲區。換句話說，這種時間從空間中分離出來的情況，讓依然保留傳統生活方式的人群被直接嵌入到現代化公共衛生危機治理中來，會讓他們產生一種恍若隔世的不適應感，從而難以配合公共衛生危機治理體系的運轉。總而言之，對于部分保留傳統生存方式的人群而言，這種現代化的公共衛生危機治理體系就會顯得格格不入，產生治理性失能也就在所難免。

3.脫域化與治理性失能

脫域化機制使得各種符號與具體情景分離，這對于受教育不多群體而言，就很容易造成認知困難。脫域源于時空分離機制，其實質是抽象化，即超越具體的時間和空間，進入空虛的脫域;符號標志只有超越具體場景，依據其抽象的意義，才能具備重新構建時空的能力。〔42〕現代化的脫域機制讓生活的抽象性提高，表現在公共衛生危機治理領域，體現為對治理體系和治理過程的抽象度的提升，從而使得現實生活中的鮮活個體對于公共衛生危機治理體系的理解難度也相應地升高，導致治理性失能現象的產生。在當前新冠疫情危機治理中，不管是跨區域流動的人口，還是跨國流動的人口，在疫情本地化和區隔化治理的情境下，很難對當地疫情治理方案有比較好的理解和習得，就會比較容易出現因為事實與符號的分離而導致各種誤會的產生，甚至因此出現了部分治理對象暴力對抗，違法犯罪、毆打甚至殺害疫情治理人員①的情況。這就是被動型的治理性失能產生的邏輯。

（二）公共衛生危機治理悖論

公共衛生危機治理悖論是治理性失能的直接后果，意味著公共衛生危機治理體系運行的部分性甚至全部性失效。當前公共衛生危機治理體系的建構是在國家治理現代化背景下展開的，因為現代化結構性排斥的作用，導致公共衛生危機治理中存在大量的無法覆蓋人群，但是公共衛生危機治理是非常徹底的整體性治理方式，其對于“安全”這一底線價值的極度追求，必然要求全體治理對象無一例外參與到公共衛生危機治理中來。但是社會現代化程度越高，現代化發展節奏越快，治理性失能群體積累的就越龐大，他們對現代化治理手段的敏感程度就越差。導致兩個相反的作用過程的發生，即國家治理的現代化水平越高，產生的治理性失能群體越多，從整體而言國家的現代化程度就會被拉低。換句話說，現有公共衛生治理體系和機制的現代性與治理性失能人群的知識技能的傳統性，就不會存在治理性失能問題。

①《從嚴從快！云南殺害防疫卡點工作人員兇手被判死刑 山東首例妨害傳染病防治案被告人一審獲刑十個月》，央廣網，http：//china.cnr.cn/yaowen/20200302/t20200302_524998816.shtml，2020-03-02 09：30。

四、對治理性失能群體的治理

由于治理性失能現象的存在，導致公共衛生危機治理悖論的產生，大量最需要治理的對象卻沒有被納入到公共衛生危機治理之中，從而使得公共衛生危機治理的完整性和整體性目標面臨失效的危險。可見，對治理性失能群體的治理是關系公共衛生危機治理成敗的關鍵環節。基于此，下面將有針性對地對照不同類型治理性失能的生成邏輯，探討治理治理性失能的路徑。對于主動型治理性失能者，考慮到其主觀意愿上對公共衛生危機治理系統的破壞，必須動用司法手段予以嚴肅處理。至于被動型治理性失能者，因為其失能是客觀原因造成無法被公共衛生危機治理體系所吸納，所以，就要求國家和社會補齊他們的能力短板，以“替代性嵌入”化解脫嵌所造成的問題，以本地化生存化解時空分離所帶來的問題，以治理式吸納化解脫軌所帶來的問題，將他們拉回公共衛生危機治理體系中來。

（一）“替代性嵌入”方式的提出

對于公共衛生危機治理技術性手段的不可及難題，需要退回更為原始的人為操作層面來思考問題的解決方式。具體而言，針對治理性失能群體文化素質不高、政策理解能力低下、行動不方便等困難，可以建立專門的服務隊伍，“以服務完成治理”，通過上門服務，肉身接觸的方式，以耳提面命、口口相傳、手把手教的方式，幫助治理失能群體以“替代性嵌入”〔43〕的方式參與到公共衛生危機治理中，順利完成公共衛生危機治理任務。當然，這就需要大量公共衛生危機治理相關的社會工作組織的建立與培訓。從疫情暴發以來的公共衛生治理實踐來看，大量志愿者和疫情防控人員的介入，常態化地化解了失能人群因為對治理技術和知識不熟悉造成的困難，取得了比較好的效果。總之，以技術能力和知識能力較強者引導失能者進行替代性再嵌入是解決脫嵌所帶來治理性失能問題的主要方式。

（二）“本地化生存”的重構

公共衛生危機治理悖論的出現，說到底是社會現代程度過高導致的時空分離機制〔44〕和陌生化機制〔45〕，讓不同治理主體間的關聯度〔46〕降低，相互之間難以達成一致性行動。所以，針對性的治理方案就是“重返社區”，再造本地化生活樣式，在制度單元過于龐大導致陌生化機制出現的情況下，可以選擇將治理單元分割成微小的模塊〔47〕，讓宏大的命題在細小的范圍內被討論，讓分離的時空重新統一，使得每個社會個體的言行舉止還原到一個彼此熟悉的熟人社會場景中，提高信息的對稱性和社會成員間行為的可預期性。這種逆全球化的做法，使得傳統的屬地化管理模式被重構，人們在本地化的熟人社會中，可以通過守望相助的方式結成利害共同體〔48〕。在流動性喪失的情況下，一榮俱榮，一損俱損，從而相互監督，相互幫扶，協同完成公共衛生危機治理的使命和任務。目前新冠疫情治理中的社會隔離措施，其實就是這種本地化生存結構的一種類型，而且取得了一定成效，但是其中所存在的問題是這種隔離措施之下，人們處于一種杜爾凱姆的“無機團結”狀態，社會變成相互隔絕的社區和家庭，彼此之間的聯系卻完全喪失，從而相互守望的關聯沒有建構起來，導致部分治理性失能人員出現失于照料的問題①。這就要求，下一步在保持相對獨立隔絕的狀態下，要建立適應公共危機管理需要本地化的社會勾連機制，保證對治理性失能群體進行治理吸納的同時，也能夠實現對生理性失能人群的服務與照料，增設現有公共衛生危機治理體系的服務功能。總之，重新本地化和社區化的方式，重新整合時空結構，是解決治理性失能問題的另一個途徑。

（三）“治理式吸納”的整體覆蓋

①《湖北十堰老人家中死亡，最新回應》，澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6180363，2020年2月26日。

在最初的意義上，治理式吸納指的是“主張政社互動，是政府為了實現發展目標，以治理的方式有選擇地吸納社會組織的治理能力”〔49〕，主要是在“政府—社會”的框架內談及社會組織對政府主導的社會治理過程的參與能力，在公共衛生危機治理中，由于治理對象的破壞性和傳播性極大，對于安全和健康這些底線價值得追求，就必須要求社會主體的全員無例外參與，從而治理式吸納的過程就喪失了選擇性，而不得不考慮整體性和完整性。所以治理性失能問題的徹底解決，必須從治理式吸納的整體性出發，從對社會人群的全覆蓋入手，只有讓每一個社會成員都被吸納進公共衛生危機治理體系中，公共衛生危機治理悖論才有機會化解掉。目前在疫情重點熱點地區推出的全員核酸檢測，在全社會層面推動落實的全員疫苗接種，就是治理式吸納對全體社會成員全面覆蓋的具體實踐。總之，治理式吸納方式是化解因為公共衛生危機治理結構的脫軌與斷裂所造成的治理性失能困境的有效路徑。

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【責任編輯：劉彥武】