江蘇省人民政府推動電子商務物流發展政策研究

胡 仁，周凌軻

（1.江蘇科技大學 蘇州理工學院，江蘇 張家港 215600；2.江蘇科技大學 張家港校區，江蘇 張家港 215600）

1 問題的提出

近年來電子商務及相關物流產業迅猛發展，已成為推動國內外貿易和國民經濟的新引擎，其重要性也受到國內學術界及相關政府部門的普遍認可。在此背景下，《國務院辦公廳關于推進電子商務與快遞物流協同發展的意見》（國辦發〔2018〕1號）提出“互聯網+流通”行動計劃，強調優化電子商務物流發展的政策環境，推動相關領域轉型升級，也把發展電子商務物流提高到國家戰略層面。同年，國務院又批復在22個城市設立跨境電子商務綜合試驗區,并在隨后兩年將試驗區數量增加至105個，著力探索支持跨境電子商務及相關物流產業健康發展的管理模式，以形成一個系統化、全面化的政策支撐體系，并要求全國各地區協同發展相互借鑒。2020年新冠肺炎疫情在國內爆發，使傳統商務模式受到不同程度阻礙，電子商務在得到進一步推動的同時也為維持經濟增長發揮了獨特作用。同年4月，由李克強主持的國務院常務會議提出增設跨境電子商務綜合試驗區、加工貿易網上進行，以這種基于“互聯網+”的遠程經濟服務體系作為應對疫情、推動經濟轉型的重要舉措。

盡管電子商務物流以及探索相應的政策支撐體系在當前國際疫情形勢仍不明朗的背景下變得越發重要，但是直接以電子商務物流政策為主題的研究，尤其是關注省政府和地方政府層面的研究，卻相當匱乏。近年來，國內關于電子商務物流的研究主要圍繞在特定場景下提升某一物流環節的效率或服務質量。例如，物流鏈優化、倉儲效率提升、配送中心選址等。然而對已有政策體系和制度環境的關注不夠充足。為了提升商務和物流活動的效率，除了考慮經濟性成本還應考慮體制性成本。體制性成本通常由政策缺陷引起，宋則，等學者指出消除商貿物流業中的隱形體制性成本需要引起相關部門和學者的重視，且應作為經濟體制改革的主要方向。其他學者具體指出了運輸稅費、融資成本、行政管理成本及制度障礙作為制約我國物流業發展的因素。2020年，國家發展改革委、交通運輸部也提出《關于進一步降低物流成本的實施意見》，建議對物流政策的諸多環節進行改革，增強對物流用地和資金的保障，同時全方面規范和降低物流流通中的稅費。一些學者還從供給側改革的角度建議降低物流企業稅負成本、取消不合理的政府干預、深化運輸收費改革以及推進政府職能轉變（加快簡政放權構建服務型政府）。

電子商務物流環節眾多、涉及面廣泛的特點決定了其對良好市場環境和政策環境的高度依賴。雖然以往研究總結了物流政策體系中的部分問題，但深入到地方具體政策環境中的研究較少，學者廣泛討論的多是共性問題。本文以江蘇省電子商務發展的前沿地區為例，主要通過文本挖掘和定性分析（qualitative analysis）的方法對該地電子商務物流政策進行深入分析，以為政策優化提出切實可行的建議。

2 研究方法

政策文件是政策分析的核心，本文從江蘇省人民政府網采集了江蘇省人民政府（以下簡稱“省政府”）或省政府辦公廳發布的含標題、全文、發文字號的書面文件。搜索關鍵詞為“電子商務”和“物流”（兩個關鍵詞須同時出現在文件標題或全文），或“電商物流”。所采集文件均與電子商務和相關物流產業緊密相關或含有緊密相關的章節或段落，只含關鍵詞但與電子商務物流不甚相關的政策不被考慮。所采集文件發文的時間范圍為2002（第一份相關文件的發文年份）至2021年9月1日（本調研截止日期）。樣本文件共33項，含8項規劃文件（24.2%）、4項方案文件（12.1%）、1項舉措文件（3.0%）、20項意見文件（60.6%）（見表1、表2）。其中省政府發布的文件15項（45.5%），省政府辦公廳發布的文件18項（54.5%）。

表1 相關規劃、方案及舉措文件

表2 相關政策意見文件

樣本文件數量的年際變化如圖1所示。最早的相關文件發布于2002年。綜合電商平臺企業阿里巴巴和跨境電商平臺敦煌網分別成立于1999和2004年，可見省政府對新興經濟潮流做出了迅速反應。然而在隨后10年相關政策數量一直處于低水平，可能由于電子商務在此期間還處于發展階段，尚未展現出可觀的經濟推動力。2013至2019年，相關政策的發布進入穩定期，每年省政府都有關于電子商務物流的政策發布。2013年習近平總書記提出建設“一帶一路”的合作倡議，2015年國家發展改革委、外交部、商務部又聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，進一步確立了“一帶一路”國家戰略的地位。此后“一帶一路”建設釋放出巨大的經濟增長潛力，也極大地推動了跨境電子商務及物流產業的發展。另一原因是電子商務自身的快速發展。2011至2021年，每年網上零售額和網絡購物用戶數量都以超過10%的速度增長，推動著商務模式的快速變化，也使相關部門不得不出臺政策以維持市場秩序、適應經濟潮流。2013年及以后發布的政策不僅數量上升，內容也變得越發成熟和體系化，本文也以這一時期的政策文本為研究重點。2020年，相關政策發布數量出現激增，主要由于疫情期間大量人口居家隔離和遠程辦公，政府部門不得不快速推動電子商務主流化。

圖1 2002至2021年9月江蘇省電子商務物流政策文件數量分布

本文對文本資料的定性分析（qualitative analysis）主要按照以下四階段：敘事（narrative）、編碼（coding）、解 釋（interpretation）和 確 認（confirmation）。敘事階段包括對文本資料的初始組織，又進一步分為三種方法：時間順序法（按時間順序描述關鍵事件，例如某些特定政策的發布）、案例研究法（描述關鍵事件的功能、意義等）以及分析框架法（描述重要的社會經濟過程并通過學術問題組織政策文本）。編碼階段旨在根據概念或主題對文本資料進行系統分類。這個階段包括識別文本中的模式或主題，根據主題組織文本中的含義，并創建概念框架。解釋階段將確定影響研究對象或地區的因素，探索因素間的關系，并建立邏輯上的證據鏈。確認階段旨在增強研究的有效性和可靠性，通過大量收集參考資料，例如經濟報告和以往研究，以盡可能多地獲取背景信息，從不同方面檢驗研究者對文本解釋的可靠性。

3 政策文本分析

本文對政策的分析主要選取三個角度：江蘇省政府發展電子商務物流及相關產業的總體戰略，相關政策的執行與部署，以及對物流網絡建設的規劃。本文將系統地對每個領域的政策機制進行剖析并提出改進建議。

3.1 發展電子商務物流的總體戰略

自2013年“一帶一路”倡議提出后，電子商務和相關物流產業越發受到重視，并在官方層面逐步被定義為對經濟增長起關鍵作用的戰略性產業。2013年前的政策文件對于如何發展電子商務物流并沒有提出清晰規劃，而2013年后電子商務和物流業被省政府納入更為細致的頂層設計，以期電子商務物流能以理想的方式推動江蘇省經濟發展。

2014年的《省政府辦公廳關于加快電子商務發展的意見》直接將電子商務定義為戰略性新興產業，視其為現代服務業的重要組成，且是發展江蘇省平臺經濟的核心驅動力。隨后的文件又把發展電子商務及相關物流產業視為一些國家戰略的組成部分，例如“互聯網+”戰略、“互聯網+流通”行動計劃、“互聯網+中國制造2025+自主品牌國際化”商業模式。可見電子商務物流持續受到重視，不僅是得到各部門協同支持的戰略性產業，還是帶動實體經濟轉型升級的重要力量。國家層面的戰略并沒有詳細說明如何在地方層面發展電子商務物流，通常以一些相對模糊的詞句進行概括，例如“推進電子商務高質量發展”。因而省政府面臨的具體問題是如何支持和規范電子商務及相關物流產業。

3.1.1 發揮市場在資源配置中的決定性作用。政策文件中提出多個需要通過發展電子商務物流而實現的目標，包括帶動經濟發展，以數字經濟拉動工農業，擴大出口，優化進口，拉動消費，在推動高質量發展方面爭當示范。對于實現這些目標的基本原則，政策文件多次強調堅持市場對資源配置的決定性作用，堅持市場和企業的主體作用以及政府的引導作用。此點貫徹了黨的十九大精神。2017年，黨的十九大黨章修正案將總綱部分的“發揮市場在資源配置中的基礎性作用”改為“發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。江蘇省政府必須面對的問題是如何劃分政府和市場的邊界，使政府引導和市場自主不相互沖突。本研究發現，政策文件對于政府所要發揮的作用描述較為詳盡，但對如何發揮市場作用幾乎沒有提及。因此本文建議對市場應在電子商務物流領域發揮的作用進行定義，形成可在地方政府部門進行操作的規范或原則，使市場能充分發揮其配置資源、驅動創新的良性作用，而非受到政策規劃的過多制約。

3.1.2 營造良好的經商環境。關于如何支持電子商務物流發展，省政府在戰略層面首先提到營造良好的經商環境，例如加強國際化、規范化和標準化發展以維持市場的開放性、公平性，并全方位為企業打造服務和發展平臺。無錫市跨境電子商務綜合試驗區提出要打造四大服務平臺，包括產業園區平臺、電子商務全流程輔導平臺、進出口綜合服務平臺以及營銷數據平臺。政策支撐體系最典型的載體是電子商務試驗或示范城市、區域及基地，作為制度創新和借鑒的前沿陣地，并留有充分的試錯空間。省政府在為產業發展創造條件、合理規范的同時，也對企業提出了要求，例如電子商務企業創新發展模式，敢于對接國際出海拓展空間，傳統工業企業加快轉型升級，大企業大平臺發揮引領示范作用。

省政府計劃為促進相關產業發展付出巨大努力，甚至為一些發展前沿的企業提供保姆式服務。政府對企業的引導作用是巨大的，這反映出政府與企業的密切聯系。回到上文提到的如何發揮市場和企業主體作用的問題，具體來講就是如何確保政府的努力（例如搭建服務平臺）真正能夠滿足企業的需要并符合市場變化的潮流，以及如何確保企業的努力是為了更好的發展而不是為了迎合政府。本文建議省政府加強對市場行情和企業現狀的認知，使政策支撐體系與市場競爭要求相統一，使政策利好能真正提高企業的市場競爭力。

3.2 政策的執行與部署

在確定總體戰略方向后，政府部門還需要具體的政策執行和管理路線。不同政策文件中提到的政府管理方式保持著較高的一貫性，首先強調各級政府加強對電子商務及相關產業發展的組織領導，加強頂層設計，并將其納入相應層級的國民經濟和社會發展規劃。政府對電子商務物流進行管理的具體形式是在省級層面實施推進數字經濟多種業態協同發展的聯席會議制度，并在省級和地方層級建立電子商務工作領導小組。這套領導體系的一般性功能包括對各個政府部門進行協調統籌，統一工作部署，提高政策間的聯動性，創新思維制定切實可行的發展舉措，貫徹落實所議定的目標，并進行督查督辦。江蘇省十四五規劃文件強調要在關鍵領域實現項目、人才、資源的一體化配置。政策文件并未詳細說明市場和企業在這套管理體系中應發揮的作用。這種自上而下的管理特征暗含的問題包括企業如何參與所在經濟領域的管理，政府部門能否及時了解市場行情及企業的現實需要，政府規劃能否及時預見市場潮流并根據市場變化自我調整。本文建議在企業與政府部門間建立規范化、制度化的溝通機制，使政府部門在進行規劃時能充分認識到不同領域企業的訴求，并能及時調整戰略部署。

3.2.1 政策支持和規范。為便利電子商務物流的發展，政策文件提出縣級以上地方人民政府應在土地規劃中統籌考慮各級物流設施的用地需要，優先為業內龍頭企業和重大項目提供用地，鼓勵將低能效的工業用地轉化為物流設施，并要求新建工商業項目、居住小區為物流配送和末端網點提供用地條件。另外各部門應當加強協調，對物流車輛進行統一管理，并保障物流車輛的通行和臨時停靠權利。政策文件還強調為物流業的運行建立健全技術標準、指標體系和評價體系。總體上政府部門為電子商務物流的發展創造了條件也進行了規范。一個需要考慮的問題是現有標準體系是否只是適應了當前的設備、技術和管理方式，是否為新技術的出現預留了空間。例如政策文件在對物流末端配送設施的規劃中并未提到無人車和無人機配送，因此無法確定規劃使用的設施是否能適應新興的物流業態。本文建議在對設施設備進行規劃時應考慮到新技術的出現，避免現有設施限制了新技術的應用從而造成路徑依賴。

3.2.2 簡化程序、優化服務。政府部門的另一職能是為物流企業提供關、檢、稅、匯之類的服務。政策文件中對政府服務的規劃總體上可以用“放管服”來概括，通過簡化程序、優化服務提高電子商務運營效率。例如政策文件中提到簡化快遞業務經營許可申報程序，實現跨境電子商務便利化、規范化，為跨境電商企業提供便捷的外匯服務，以及構建便利的海關通關模式。為實現政府服務的便利化，除簡化流程外，政策文件還要求構建無紙化、電子化、自動化、全流程一體化（例如企業備案和海關通關）的管理和服務，推動財關庫銀橫向聯網以提供線上“單一窗口”業務辦理，以及下放一些審批權限（例如進口食品風險評估）。除了簡政放權外，政策文件還強調確保經濟體系的安全性和可靠性。政策文件中提出要加強信息基礎設施安全防護、電商主體信用記錄、電商業務統計監測、電商主體業務經營水平分析及電商風險防控。可以看出政策文件對政府服務的規劃和考量是全方面的。然而，政府服務的質量很大程度上取決于資源的投入及用戶的反饋。政策文件中并未詳細說明公共資源的配置機制，只是模糊提到應“合理配置公共資源”。文件中也未提到如何獲取企業用戶對政府服務的反饋。因此本文建議統籌規劃政府服務的同時還應對所需投入的資源綜合考量、統籌規劃，在政府服務體系的建設過程中也應積極聽取用戶意見。

3.3 物流網絡建設

電子商務物流政策的另一核心主題是物流網絡建設。政策文件的重點在物流設施，而對數字基礎設施的建設較少提及，一般只是要求推進數字設施升級，例如擴大千兆光纖網絡和5G網絡覆蓋。數字設施政策的缺乏是由于以數字設施為核心的政策文件主要來自省工業和信息化廳、省通信管理局等部門，因此并不在本文的研究范圍。

3.3.1 物流通道建設。政策文件中有大量篇幅涉及不同尺度上的物流通道建設。在都市圈的尺度上，政策文件提出要推進南京、蘇錫常、徐州三大都市圈物流一體化，并構建蘇州—無錫—南通全國性交通樞紐集群。這些城市都位于江蘇省的經濟熱點區域，加大對熱點區域的投入自然具有經濟上的合理性。在跨省域發展的尺度上，政策文件提出要加強對“一帶一路”與長江經濟帶這兩大國家戰略的投入。在跨國發展的尺度上，政策文件提出構建近接日韓臺、遠通中東歐的雙向發展跨境電子商務物流體系。而大規模物流通道的建設又需要水、陸、空、鐵相協調的開放式通關口岸體系。物流通道本身離不開物流企業的運營，江蘇省“十四五”規劃文件提出重點建設一批海、空、鐵物流運營企業。政策文件還鼓勵企業通過多種方式引資建設物流網絡，發展跨國多式聯運，并從傳統流通企業向供應鏈服務企業轉型。

涉及物流通道建設的政策文件主要存在兩方面問題。首先，雖然政策響應了國家的長江經濟帶和“一帶一路”戰略，但這兩項戰略涉及的地理區域極為廣泛，政策文件中并未指出物流通道發展的具體方向，因此有可能限制了政策的可操作性。本文建議相關文件指出長江經濟帶和“一帶一路”沿線的熱點區域、潛在市場以及需要重點建設的項目，以提高文件對于政策執行者的指導意義，也能指導向海外開拓的電商和物流企業。政策文件的第二個問題是政策作用對象不明確。物流通道的建設需要政府部門和企業共同參與，而政策文件中并未區分二者所應承擔的任務。本文建議首先應明確企業或工業部門在物流通道建設中的責任，另外還應讓企業看到物流通道建設帶來的具體利好和市場機遇，使企業不會為了完成政策任務而逆市場潮流投入建設。

3.3.2 物流節點建設。物流設施建設的另一重點是物流節點建設。政策文件中提到要加強建設不同層級的物流節點，從基層的社區快遞投送點、智能快件箱、末端服務設施，到快件處理中心、貨物商品集散中心、公共倉儲中心，再到規模更大的電子商務物流園、跨境電商產業園、綜合性物流服務中心等。大規模園區的建設尤其受到重視，政策中提到江蘇省內的此類園區應依托海港、空港及綜合保稅區的優勢，另外還鼓勵發展一系列的增值服務，如智能分倉、快遞集散、第三方平臺、采購、銷售、物流配送、電子商務孵化、研發設計、展示體驗、品牌和時尚發布等。為了衡量物流園區的發展程度，一些政策文件提出建立評估體系和認定標準，并建設一批電子商務物流產業示范園。

顯然省政府層面為物流節點的發展及相關企業的孵化規劃出了大方向，然而問題在于政府對物流節點，尤其是綜合性物流園區的規劃是否可行，所鼓勵發展的一系列增值服務是否面向市場需要，為了適應評估體系建立的物流園區和企業能否適應后疫情時代多變的市場環境。物流節點建設的復雜性決定了政府的參與可在最大程度上規范市場行為、扶持相關企業，但任何物流節點的建設及相關商業活動的發展都應以充分的市場調研為基礎。政策文件的另一問題是沒有明確政策作用對象，即應由誰來出資建設、運營維護上文提到的物流節點和企業。不管建設項目規模大小，參與方都應對后續發展有充分的規劃，例如運營、擴張、升級、維持市場競爭力，并對產權的劃分、如何招商引資吸引合作者有明確說明。因此本文建議相關的政策制定可在以上方面改進。

4 結語

發展電子商務及相關物流產業作為國家戰略的組成部分需要各級政府大力支持，其高質量發展也離不開政策支撐體系的保駕護航。本文深入分析了江蘇省人民政府及省政府辦公廳發布的關于電子商務物流的政策文件，充分探究其中暗含的矛盾和問題，以提出建議為相關政策的優化貢獻力量。通過上文分析可知很多政策文件存在以下幾方面潛在問題：（1）沒有充分明確政府與市場的邊界，即如何在政府部門進行頂層設計的同時還能發揮市場和企業在電子商務物流發展中的主體作用；（2）對于既涉及政府又涉及企業的規劃項目，例如物流通道建設，政策作用對象需要更加明確；（3）對于一些涉及地理區域廣泛的政策規劃，其可操作性可能受到限制；（4）在一些設施建設方面，需要更充分地考慮為新技術新設備的出現留出空間；（5）政策中提到對政府項目進行統籌規劃，但沒有充分說明所需的公共資源如何配置。本文建議對以上問題進行針對性的探究和改進。希望本文的研究結論有助于政策支撐體系的改進以及后續研究的進一步探索，以為國家經濟雙循環發展服務。