日韓轉基因生物安全管理制度比較及對中國的啟示 *

徐振偉

轉基因在增強食品性狀、提高抗除草劑能力、抗害蟲能力等方面具有一定的優勢，也因此得到了世界各國的重視。但是，隨著轉基因產品的逐步推廣，與轉基因技術相關的爭論也在逐漸“升溫”，促使世界各國在轉基因生物安全管理方面采取更加審慎的態度和更為嚴格的措施。日本和韓國同處東亞地區，同樣面臨較大的糧食供給壓力，并且都是全球范圍內轉基因產品進口大國。面對這種局面，兩國政府建立并完善本國轉基因安全管理制度，力圖從安全評價、標識管理、公眾宣傳等方面為本國消費者構筑起“安全屏障”。但是，從對待轉基因產品的態度上看，日韓兩國又有著微妙的差異：在日本，政府對于轉基因產品傾向于采取更為謹慎甚至嚴厲的管理制度；而在韓國，轉基因安全管理制度相對而言更加寬松。本文將通過比較日韓兩國轉基因安全管理制度，回答造成這種差異的原因是什么，并在此基礎上總結兩國轉基因生物安全管理制度對中國的啟示。

一、日韓在轉基因方面的共同壓力

日本和韓國對轉基因問題有著諸多爭議，這些爭議對兩國轉基因農作物的發展產生了深遠的影響。但同時，兩國在轉基因問題上也面臨著來自國際的壓力。這些國際壓力有的來源于全球農作物生產的客觀形勢，有的來源于美國等農作物出口大國的貿易政策，有的來源于激烈的轉基因技術的國際競爭。這些國際壓力影響到兩國國內轉基因農作物的流通狀況，影響到兩國對轉基因農作物的政策，也影響到轉基因農作物在兩國的發展。

（一）全球糧食生產形勢的壓力

近幾十年來，全球氣候變化越加明顯，氣溫變化劇烈，極端天氣增加，為全球作物生產帶來了巨大的壓力和挑戰。隨著氣候環境的惡化，全球糧食生產受到自然災害的影響越來越大，生產形勢越加嚴峻。同時，全球人口數量快速增長，對糧食的需求與日俱增，糧食增產的速度難以適應人口增長的速度，糧食短缺問題日益突出，糧食危機時有發生。另一方面，轉基因技術自20世紀80年代開始應用以來，得到了迅速發展。轉基因技術憑借其強大的顛覆性的技術優勢，大大提高了農作物的適應性、生長力和作物產量，改善了糧食生產的效率和效益。面對嚴峻的糧食生產壓力，轉基因技術被視為擺脫危機的出路而在糧食生產中得到迅速推廣，美國在20世紀90年代初率先將轉基因技術應用到農作物的生產中，此后各國紛紛效仿，轉基因技術在全球糧食生產中被廣泛應用。

大量的轉基因技術被應用于全球糧食生產已成為不爭的事實，全球糧食中的轉基因作物比重也越來越高。面對這種形勢，作為農產品進口大國的日本和韓國很難獨善其身。無論是否愿意接受，兩國在進口農產品時終究無法避開轉基因農作物，進口食品中往往含有大量的轉基因食品。事實上，日韓在進口玉米、大豆、棉花等作物時，并沒有就是否為轉基因產品作出區分，而這些產品中有很多都是轉基因作物。雖然日韓國內有一整套轉基因食品安全的核準機制以及轉基因產品的流通管理機制，但大量的轉基因食品通過進口流入日韓國內已成為無可回避的事實，而這種現象很大程度上是由轉基因作物大量應用于全球作物生產的客觀形勢造成的。由全球農作物生產的客觀形勢而導致的轉基因產品大量涌入，會對日韓國內轉基因農作物的相關政策和發展狀況造成影響。

(二)美國糧食傾銷的壓力

美國與日本、美國與韓國之間互為重要的貿易伙伴，在農產品貿易領域兩國之間有著長期的深度的貿易合作關系。但在這種貿易關系中，兩國卻處于不對等的地位。日本和韓國處于弱勢地位，對美國的農產品具有很強的依賴性，每年需要向美國進口大量的糧食作物，而美國則通過各種手段向日本和韓國大規模傾銷包括轉基因農作物在內的農產品。

美日糧食貿易中的這種不對等關系既有歷史原因也有現實原因。早在二戰結束初期，美國在占領日本之后就通過占領區政府救濟基金援助、糧食強征等方式對日本國內的糧食問題進行了有力干預。隨后美國又對日本進行了長期性的糧食援助，不斷影響日本國內的農業生產。隨著日本經濟和農業生產力的恢復，美國為了擴大對日出口市場，對日本的農業生產進行了深度的影響和干預，循序漸進地改變日本國內的農業生產結構、改變日本民眾的飲食結構，使得日本對美國的糧食產品產生長期性的依賴。例如，美國通過美日農資合作項目使日本大量養殖美國品種的生豬，從而對美國的飼料作物產生依賴；通過健康飲食推廣計劃，使日本民眾將主食由稻米轉為面食，使日本對美國的小麥等糧食產生依賴。美國長期對韓國的糧食援助同樣也加大了韓國對美國的糧食依賴。美國對日韓農業生產的干預產生了長期性的影響，使日韓一直需要從美國進口大量的農作物。同時，由于對美國在安全保障等方面的現實需求，日韓對美國的糧食傾銷并沒有進行過多反抗，而是選擇了接受和順從。在美日、美韓的貿易談判中，日韓曾在農業領域向美國多次做出讓步，其中很大一部分原因就是它們需要美國的安全保護和政治支持。

日韓作為美國重要的糧食傾銷對象，長期以來都要從美國進口大量的糧食作物和其他農產品，而美國作為轉基因農產品生產大國，出口的農產品中有很大一部分都是轉基因產品。比如，日本每年進口的玉米總量一度達到1489萬噸，其中74.4%來自美國，而美國國內轉基因玉米產量占其全部玉米總產量的88%，這樣一來，日本進口的轉基因玉米占到玉米進口總量的65%以上。1蔣昕捷：《日本農林水產省：“目前沒有任何轉基因大米得到商業種植的許可”》，http:// www.infzm.com/content/98868。在美國的傾銷壓力下，日本和韓國從美國進口了大量轉基因農產品，使日韓國內轉基因農產品的流通狀況和管理形勢更加復雜化，日韓國內對轉基因農作物的爭論也更加激烈。

(三)國際轉基因技術競爭的壓力

日韓轉基因技術的研發和推廣受到了來自國際競爭方面的壓力，這種外部的壓力或威脅在日韓國內引起了憂慮和爭論，也影響到日韓轉基因農作物的發展。國際轉基因技術競爭方面的壓力主要表現在兩個方面，一方面是外國公司對轉基因技術的壟斷和對轉基因種子的控制，另一方面是國家之間在轉基因技術的研發和應用方面的競爭。

大型跨國公司是推廣轉基因農作物的急先鋒，這些公司掌握著先進的轉基因技術，進行大量的轉基因作物和種子的研發，并努力將自己的產品推廣到各個國家，形成自身的壟斷優勢，在這方面比較著名的公司包括孟山都、拜耳、先鋒、杜邦、陶氏、巴斯夫等。以美國的孟山都公司為例，該公司是一家大型的跨國農產品供應商以及全球最大的轉基因種子供應商，全球約有90%的轉基因農作物生產使用了該公司的專利或技術授權，1辛偉康：《全球最大轉基因種子公司——孟山都》，https://xueqiu.com/4043855103/210 05693。其在全球的轉基因農作物生產中具有巨大的控制力和影響力。這些跨國壟斷公司對日本和韓國轉基因農作物的發展產生了很大的影響和壓力，由于轉基因作物無法自然繁殖，需要每年購買新種，且只能使用轉基因種子公司指定的化肥農藥，這樣很容易對轉基因公司的種子和技術形成依賴；如果這些跨國壟斷公司被母國政府操控，用于政治目的，將會對本國國家安全造成不利影響。另外，轉基因技術作為各國科技競爭的一個重要領域，日韓在轉基因技術的研發方面不但與歐美之間存在著差距，而且也面臨著中國、巴西等新興國家的技術競爭，國家之間的技術競爭壓力使日韓急需加快科研步伐，但日韓國內關于轉基因技術的爭論又妨礙了它們在這方面的投入。在激烈的國際競爭面前，日韓發展轉基因技術的壓力愈顯沉重。

二、日韓轉基因生物安全管理制度的比較

（一）日本的轉基因生物安全管理制度

作為危機意識極強的國家，日本為了提高農業生產效率、保障自身糧食安全，結合本國的實際情況，對轉基因農作物進行了長期的有針對性的研究和開發。同時，作為農產品進口大國，日本進口的食品中也含有大量的轉基因食品。由于轉基因作物本身存在的風險和不確定性問題，其對食品安全以及對生態環境造成的影響亦不容小覷?；诖?，日本政府十分重視轉基因生物的生態環境安全和食用安全，建立了一套較為完善、實用的轉基因生物安全管理體系，同時加大相關領域研究，為轉基因生物安全管理提供技術保障。為引導轉基因農作物的發展，解決安全性問題，日本制定了一系列完善的規章制度來規制轉基因農作物的培植與流通。

1.立法與法規

為了解決安全性問題，日本政府制定了一系列完善的法律規章制度。早在1986年，日本就出臺了相關的規定，隨后又頒布了《重組DNA實驗準則》，針對轉基因的研發進行了初步規制。2《他山之石：生物安全國外立法概覽》，http://lawv3.wkinfo.com.cn/topic/61000001065/11.HTML。2003年，日本頒布了《關于使用轉基因生物的條例》，旨在規范日本境內的轉基因生物制售活動。同時，法案還賦予了政府對防止轉基因生物利用引起的不良影響所應采取的必要措施。此后，日本又陸續頒布一些法規來完善轉基因方面的立法。

日本進口的轉基因農作物主要以家禽飼料及食品加工原材料為主，基于《食品衛生法》和《食品安全基本法》審查承認的如大豆、玉米等轉基因食品，共計8類283種品種；基于《飼料安全法》及《食品安全基本法》確認流通的如玉米、油菜籽等飼料，共計6類72種品種。此外，日本根據《分別生產流通管理》的規定，允許大豆等農作物中混入5%以下的非人為的轉基因體比例。同時，日本嚴格限制未承認的轉基因農作物的流入，通過收集海外轉基因農作物的開發狀況及流出事故，做出優先應對及風險評估。其中，如果有信息顯示未承認的轉基因農作物栽培用的種子有可能混入進口種子里，那么植物防疫所會在栽培種子進口時進行嚴格檢驗檢疫。目前，對亞麻、番木瓜、棉花的進口進行檢疫。一旦檢疫出進口種子中含有5%以上的轉基因體，因違反《卡塔赫納生物安全議定書》的規定，日本將禁止此類產品進口。

2.管理機構

日本有4個轉基因生物管理機構：文部科學省、通產省、厚生勞動省、農林水產省。其中，文部科學省負責審查實驗階段的轉基因研究工作。通產省負責推動生物技術在化工方面的應用，該省制定了針對將重組DNA技術成果應用于工業化活動的相關指南。厚生勞動省負責食品和藥品的安全審查，該省頒布了《重組DNA工作準則》和轉基因食品安全的相關指南，并依據這些規定對食品和藥品開展安全評價。農林水產省負責轉基因作物在環境釋放階段對環境安全性和作為飼料安全性的審查。這4個管理部門分工明確，各司其職，管理機構內部的相關管理規章及其相關安全審批程序構成了日本轉基因管理的安全評價制度。

3.安全評價制度

日本政府基于轉基因作物生產過程開展其生物技術安全立法工作，關于轉基因產品的立法主要是在“應用重組DNA生物體的框架”的基礎上建立起來的。

按照相關的法律規定，轉基因實驗必須遵循文部科學省制定的相關指南，在封閉環境中開展。為了保護生物的多樣性、確保轉基因農作物作為食品和飼料的安全性，轉基因農作物的栽培和流通必須通過以下流程進行確認。日本對轉基因農作物的安全性評價流程如圖1所示。

圖1. 日本對轉基因農作物的安全評價流程

（1）對生物多樣性影響的評價

在國內栽培轉基因農作物或從海外進口轉基因食品以及飼料時，研發者或進口商需要提交附有對環境影響評價的結果資料申請批準。以《卡塔赫納生物安全議定書》為基礎，農林水產大臣在聽取專家學者的建議后決定是否給予批準。衡量是否給予批準結果的基準包括：導入的遺傳基因是否按照目標起作用；與原來的植物相比外形尺寸是否發生變化；是否生產出有害物質；野外的生存狀態或者越冬性是否有變化；與原來的作物相比雜交性是否有變化。

（2）食品的安全性評價

當轉基因農作物作為食品食用時，研發者等同樣必須提交有關安全性的資料進行申請。厚生勞動大臣在《食品衛生法》和《食品安全基本法》的規定下，聽取內閣府的食品安全委員會的意見后對轉基因農作物進行審查。食品安全委員會的安全性評價審查是基于按照國內外的相關方針制定的基準進行的。1大島正弘：《わが國における遺伝子組換え作物開発の現狀と今後の課題》，http://tokugikon. jp/gikonshi/256/256tokusyu01.pdf。其主要內容包括：原來的作物是否被食用；植入了何種遺傳基因；新生產的蛋白質對人類是否有害或是否會引起過敏；是否會產生控制之外的有害物質；營養物質是否會發生巨大變化。此外，在此環節即便是普通的食品，食品安全委員會也會假設其存在風險，在確認其風險不超過傳統食品時才可公布農作物通過申請。

（3）飼料的安全性評價

轉基因農作物作為飼料使用時，研發者等同樣要提交有關安全性的文件進行申請。農林水產大臣基于《飼料安全法》和《食品安全基本法》，考慮農林水產省的農業材料審議的同時聽取食品安全委員會的意見，從而確認安全性。主要確認的內容有兩個方面：新生成的蛋白質是否有害于家畜和新生成的蛋白質以及在家禽體內發生變化的蛋白質是否對人體有害。一旦申請通過立即公開發布。2清水榮厚：《遺伝子組換え技術を取り巻く日本の現狀》，《生物工學會誌》2013年第12期，第692頁。

關于轉基因農作物栽培的安全性評價，除了以上三大政策之外，日本各地還根據各個地區的發展情況制定了相應的條例。例如北海道、新潟等地便制定了當地獨立的條例，該類規制的主要目的在于防止現有農作物同轉基因農作物發生雜交以保護當地的品牌農產品，但是其還有一個背景即考慮到當地居民擔心轉基因農作物會給當地環境造成影響。

4.轉基因食品的標識制度

日本于1997年建立轉基因食品標識委員會，鑒于日本民眾強烈要求政府對轉基因食品實行強制標識，通過廣泛深入地探討，1999年該委員會提出了轉基因標識食品目錄，并制定了《農林產品標識與標準法》，隨后于2001年基于《食品衛生法》，開始實行轉基因食品標識制度。3日本農林水產省：《「遺伝子組換え農作物」について》，https://www.ma☆.go.jp/kanto/syo_ an/seikatsu/iken/pdf/h250919hamamatsusiryou.pdf。2013年日本又頒布了《新食品標識法》，對轉基因食品的標識制度進行了進一步的強化。目前，共有大豆、玉米、馬鈴薯、棉籽、油菜籽、紫花苜蓿、甜菜以及番木瓜等8種農作物及其包括豆腐、納豆等在內的33種加工食品被納入標識食品目錄。

同時，日本對于需要進行標識的產品種類和標識內容等也都做出了細致嚴格的規定。日本的轉基因食品標識制度與其國內轉基因食品的流通狀況緊密結合，具有很強的靈活性和適用性，既保護了消費者的知情權和選擇權，又為轉基因技術和產品的發展保留了充足的空間，還保證了政府對轉基因食品的有效監管。

（二）韓國的轉基因生物安全管理制度

韓國目前是僅次于日本的轉基因食品進口國。根據韓國生物安全信息中心的資料顯示，近幾年韓國對轉基因產品的進口規模達到888萬噸，價值達28.6億美元。從結構來看，種類方面，在韓國進口的轉基因產品中，玉米占89.7%，豆類占8.2%，棉籽油占1.7%，菜油占0.4%；用途方面，81%的轉基因進口產品被用于飼料，19%被用于直接食用。韓國民眾每年直接食用的轉基因產品在160萬噸以上。

韓國轉基因產品進口規模的增加有著深層次原因。一方面，韓國國內農產品供給能力不足，促使韓國食品生產商尋求低價、穩定的糧食來源，特別是對轉基因產品的需求日益增加；另一方面，以美國為代表的轉基因大國也在借助FTA和WTO對韓國施壓，要求韓國進口更多的轉基因產品。而轉基因產品進口規模的持續增加，促使韓國政府采取相關舉措，對轉基因產品實施管理。

1.國家立法及法規

韓國關于轉基因的規制政策最早可以追溯到1995年。在對《生物技術促進法》（Biotechnology Support Act）進行修訂的過程中，韓國特意增加了有關轉基因使用、處理和傳輸的安全標準的條款。1999年，《生物技術促進法》由韓國國會制定并頒布，標志著韓國開始支持轉基因技術的開發和轉基因產品的生產。此后，韓國陸續出臺《轉基因農產品和食品強制性標識》（2000年）、《轉基因作物抽樣和檢測方法條例》（2001年）、《轉基因農產品環境風險評估指南》（2002年）、《生物倫理和生物安全法案》（2005年）、《活體轉基因生物越境運輸法案執行條例》（2008年）等多部法律法規，1李悅、宋君、彭建華：《韓國轉基因作物及產品的管理和啟示》，《四川農業科技》2020年第6期，第73頁。逐步完善轉基因產品監管的法律框架。

近年來，韓國在轉基因法律法規的制定過程中，更加注重對消費者知情權的保護。2015年，韓國國會通過《食品衛生法》的修改草案。該草案擴大了食品與健康功能食品的轉基因標識范圍。根據草案規定，只要在食品生產過程中使用了轉基因產品材料，全部需要標記，但制造加工后無轉基因產品DNA或蛋白質殘留的食用油或醬油等除外。2《韓國將擴大食品、健康功能食品的轉基因標示》，http://www.cqn.com.cn/pp/content/ 2016-01/06/content_2626626.htm。沒有標識轉基因的食品不能出售。這為保障消費者的知情權提供了更加嚴格的法律保障。

2.管理機構

在韓國，有6個政府部門參與對轉基因的管理，包括貿易、工業和能源部，農業、食品和農村事務部，環境部，衛生和福利部，科學技術部，海洋事務與漁業部。貿易、工業和能源部負責轉基因生物進出口安全管理，管理轉基因生物信息并運營生物安全信息中心，并對轉基因生物相關的法律規章提出修改建議；農業、食品和農村事務部負責農林牧產業轉基因生物環境釋放實驗的批準、轉基因作物栽培環境的審查與咨詢以及農林牧產業轉基因生物的進出口安全管理；環境部負責轉基因生物的自然生態系統審查與協商、用于環境凈化的轉基因生物的進出口安全管理；衛生和福利部負責轉基因生物的開發和實驗、人類健康風險評估和咨詢、用于醫療保健的轉基因生物的進出口安全管理以及轉基因研究設施的安裝和操作的許可；科學技術部負責測試和研究轉基因生物的開發、轉基因生物進出口的安全管理以及轉基因研究設施的安裝、運營申報和許可；海洋事務與漁業部負責轉基因生物海洋生態系統的審查與協商、海洋漁業轉基因生物進出口的安全管理。1『????????』, https://www.qia.go.kr/plant/lmo/plant_lmo_dom.jsp。在這6個部門中，雖然貿易、工業和能源部總體上負責轉基因生物進出口安全管理，但農業、食品和農村事務部與環境部以及衛生和福利部、海洋事務與漁業部等部門基于各自的管轄范圍也同樣負責本部門的某一方面的轉基因生物進出口安全管理，這體現了韓國政府各部門之間在轉基因管理方面職責不清，其他部門希望分享貿易、工業和能源部的職責權限，而不希望該部門的權限過大。

3.轉基因產品安全評估

為了對含有轉基因成分的食品或者食品添加劑進行安全評估，韓國食品藥品監督管理局（Korea Food and Drug Administration，KFDA）制定了一整套安全評估準則（Notification 1999-46）。按照細則，韓國食品藥品監督管理局將在90天內評估和檢測申請者的產品。如果檢測方需要進一步的科學數據，申請者應該配合并提供相關的信息。評估結果會在食品藥品監督管理局的網站主頁上公布，只有安全評估結果合格的產品才可以推向市場。

安全評估數據委員會是安全評估體系的核心組成部分。該委員會由20名科學家和學者組成，下設5個部門：一是宏觀部門，負責檢測和評估轉基因產品的綜合信息；二是分子檢測部門，主要在分子生物學、微觀生物學、植物基因層面進行檢測；三是毒性檢測部門，主要在合成蛋白層面檢測轉基因產品的毒性；四是過敏反應檢測部門，主要負責評估轉基因過程中出現的蛋白過敏原；五是基因穩定表達的評估部門，負責分析基因轉移過程中可能存在的安全性問題。此外，為了體現安全評估過程的透明性，消費者團體可推薦一名專家進入委員會，并全程參與該評估。2Hae-Yeong Kim, Jae-Hwan Kim and Mi-Hwa Oh, Regulation and Detection Methods for Genetically Modified Foods in Korea, Pure and Applied Chemistry, vol. 82, no. 1, 2010, p. 132.

4.轉基因產品標識

韓國轉基因產品標識制度的基本理念是：通過披露轉基因相關的風險和安全信息，為消費者提供自行選擇的權利。

2001年，韓國政府要求對包含轉基因成分的食品進行標識，并規定了3%的成分門檻，即食品中的轉基因成分只要高于3%，就必須進行標識。此后，食品藥品監督管理局在操作細則層面將轉基因食品的標識范圍逐步擴大，并要求如果最終加工成品中仍然含有轉基因成分的外源蛋白或DNA，就需要進行轉基因標識。韓國現行的轉基因標識方法包括轉基因農產品標識辦法（MAF）與轉基因食品標識辦法（KFOH）兩種，覆蓋了大豆、豆芽、玉米、馬鈴薯等多種主要農作物。只有被證實安全的轉基因產品才可以被批準上市，未被批準的轉基因產品會被重新檢測，并視情況進行相應的處理。

進口的轉基因玉米通常用于加工生產糖漿和玉米油等產品，由于轉基因蛋白無法被檢測到，因此，這些加工品不需要被標識。盡管來自非政府組織和消費者團體的壓力不斷增加，韓國加工企業仍繼續進口和使用轉基因玉米，因為它比傳統玉米更便宜，且易于在國際市場上獲得。1Korea-Republic of Agricultural Biotechnology Annual 2018 Annual Report, Dec. 2018, https://apps.fas.usda.gov/newgainapi/api/report/downloadreportbyfilename?filename=Agricultural%20Biotechnology%20Annual_Seoul_Korea%20-%20Republic%20of_12-26-2018.pdf.

5.難點與分歧

值得注意的是，韓國對轉基因產品的監管仍面臨諸多困難。監管標準的模糊和不統一、監管難度的上升，都對韓國轉基因生物管理制度的有效性構成挑戰。

其一，監管部門過多導致監管效率低下。韓國轉基因監管的問題，在于監管的機構過于龐大和復雜，參與監管的機構過多。在韓國，有6個政府部門參與對轉基因的管理。韓國對轉基因的管理是按照政府機構的職責來分類，而不是根據轉基因生物本身的特點。另一個突出的問題是，一個行政機構的部長將有關任務委托給一個其他的機構，該機構一旦介入，就增加了涉及的機構的數量。因此，有十多個與轉基因監管相關的機構。有識之士曾指出，韓國轉基因的監管涉及的相關機構過多，韓國轉基因監管體系的復雜性會導致各個機構之間的職責重疊和混淆，使得監管效率低下。

其二，檢測能力存在局限。2000年，韓國正式簽署了《卡塔赫納生物安全議定書》。根據該法案，轉基因出口國必須向進口國證明其轉基因產品的安全，且必須向進口國提交環境風險的評估報告，然后由進口國決定是否允許該轉基因產品的進口。但是，該規定僅僅是針對被釋放到環境中的轉基因作物，轉基因食品和轉基因飼料則與該法案無關，它們主要依靠進口國的監管和批準程序。從韓國的情況來看，對進口的轉基因作物的監管主要依靠轉基因公司提交給韓國政府的健康和生態風險評估報告，并由政府監管委員會檢測其實驗誤差、實驗重復的可能性以及實驗結果的有效性。但是，該委員會的檢測效果仍然引起一些疑慮。一些研究認為，該委員會有時無法像歐盟國家那樣，能夠在田間和實驗室進行精確的檢測，以對轉基因產品的安全性加以驗證。1Eun-Sung Kim, Technocratic Precautionary Principle: Korean Risk Governance of Genetically Modified Organisms, New Genetics and Society, vol. 33, no. 2, 2014, p. 214.

其三，檢測標準的差異引起摩擦。以韓國的轉基因標識制度為例，長期以來，韓國僅要求對轉基因產品中排在前五位的轉基因成分進行標識，且轉基因成分的門檻是3%。而在日本，這一門檻值為5%。自1999年11月以來，包括農業、食品和農村事務部在內的政府部門試圖將轉基因成分標識門檻由3%提高到5%，并為此與日本政府磋商咨詢。但最終，韓國政府仍然采納3%的門檻值。其原因在于，一方面，韓國政府官員以“實質等同”為前提，認為如果采用更加嚴格的歐盟標準（0.9%），會產生巨大的執法成本，并且0.9%的標準難以得到科學的證實；另一方面，如果擴大到5%的標準，則會招致民眾反對。2Eun-Sung Kim, Technocratic Precautionary Principle: Korean Risk Governance of Genetically Modified Organisms, New Genetics and Society, vol. 33, no. 2, 2014, p. 217.監管標準的不統一客觀上為各國產品貿易和轉基因技術國際合作帶來了困難。

其四，民眾對轉基因管理制度缺乏信任。近年來，韓國的轉基因管理制度特別是標識制度招致了不少批評。首先，轉基因產品標識規則存在“漏洞”。按照標識規定，如果加工成品中的轉基因成分占比低于3%，或者食品被加工成玉米面、食用油或者醬油等難以檢測其轉基因特征的食品，都可以免于標識，這種例外條款使得轉基因食品標識的豁免范圍非常廣泛。韓國轉基因的標識體系效率低下，監管效果并不理想，韓國實行強制性責任制度，但也為強制標識設置特定條件，由于這些例外條款，實際上在韓國很少發現轉基因食品。這也使得民眾質疑食品生產企業是否會如實報告轉基因原料的使用情況。其次，轉基因產品標識規則滯后于轉基因技術的發展。根據韓國食品藥品監督管理局的統計，在對869種糧食作物的檢測結果中，22%的作物被檢測出含有轉基因成分。但韓國轉基因標識制度很難完全覆蓋這些轉基因農產品，特別是“超過3%即需標識”的規定，一直只局限于大豆、玉米和馬鈴薯及其加工品等少數幾種農作物。3J.-S. LEE, Seung-Hoon Yoo,Willingness to Pay for GMO Labeling Policies: the Case of Korea, Journal of Food Safety, vol. 31, No. 2, 2011, p. 167.最后，轉基因產品尚未實現可追溯。從全球各國轉基因管理制度看，歐盟主要采用基于流程的原產地標識，該標識包含可追溯系統，即如果在產品加工過程中使用了轉基因產品，無論最終產品是否包含轉基因成分，都要進行標識。韓國實行的則是基于證明的檢測標識體系，其中，由轉基因玉米和豆類制成的食品必須進行標識，但食用油、醬油、淀粉不需要標識，因為這些產品在加工成最終產品的過程中已經去掉了轉基因成分。4Eun-Sung Kim, Technocratic Precautionary Principle: Korean Risk Governance of Genetically Modified Organisms, New Genetics and Society, vol. 33, no. 2, 2014, p. 217.即便如此，有研究者擔心這可能構成轉基因管理制度上的漏洞，至少消費者在消費上述產品時并不會知道這些產品使用了轉基因原料。在韓國，要求對轉基因進行標識改革的呼聲很高，韓國政府需要建立一個完善的轉基因標識體系來賦予消費者知情權和選擇權，為順應民意，文在寅在參選總統時曾主張改革和完善轉基因標識體系，但迄今尚未實現。1???? ???? GMO? ??? ??? ?? ??，https://n.news.naver.com/mnews /article/052/0001464149?sid=104。

三、日韓兩國轉基因生物安全管理制度成因分析

通過對日韓兩國轉基因生物安全管理制度的對比，我們發現，日韓兩國總體上保持了對轉基因產品的審慎態度，并通過嚴格的立法，嚴密的檢測、審批體系等加以監管。但不同的是，日本對轉基因產品的態度相對嚴厲，對于轉基因產品的管理更加嚴格；而韓國似乎徘徊在對轉基因技術的重視和對轉基因產品安全性的疑慮之間，使得韓國的轉基因產品管理制度更加松散。那么，造成兩國面對轉基因產品時的態度差異的原因有哪些？

（一）食品安全事件的影響

一些本國發生的重大食品安全事件會導致公眾對轉基因食品的認知和態度發生改變。日本過去曾經發生過一系列的食品安全事件。例如，1955年6月，日本曾發生“森永砒霜奶粉”事件。當時，森永公司德島工廠在生產奶粉的過程中使用了含砷的劣質工業添加劑來替代高價高純度添加劑，導致食用問題奶粉的嬰兒陸續出現腹瀉、發燒等癥狀，并最終導致約1.3萬名兒童中毒，130名嬰兒中毒身亡。2《森永ひ素ミルク中毒事件について》，https://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/kenkou_ iryou/shokuhin/kenkoukiki/morinaga/index.html。此案震驚了當時的日本社會，堪稱日本食品安全史上的“第一號事件”。3張可喜、華義：《日本的食品安全經》，http://www.banyuetan.org/gj/detail/20201113 /100020003313620160523163 9695755615_1.html。此后又發生了雪印牛奶中毒、神戶牛肉造假等食品安全事件。這樣的歷史背景使得日本民眾對食品安全問題向來非常敏感，對于政府保障食品安全的能力也存在一定程度上的不信任。

食品安全問題的頻發引起日本民眾的心理恐慌，也使民眾更為關注食品安全問題。轉基因的“非天然”標簽深受很多人詬病，當人們認為一種轉基因食品的人工干預越多，即越“非天然”，人們對該食品的接受度就越低。盡管日本政府對轉基因農作物的栽培實行了嚴格的安全評價管理制度，但由于全球范圍內轉基因作物種植面積日益擴大以及隨之而來的廣泛爭論，日本民眾對轉基因技術及其產品的安全性仍心存疑慮。并且，面對安全性尚存爭議的轉基因作物，日本民眾傾向于表現出較強的反對和抵觸情緒，很多民間團體甚至會通過集會、游行、示威等方式，主動要求地方政府出臺規定，限制甚至禁止轉基因作物在本轄區內的實驗性種植。

相比之下，韓國在歷史上盡管也發生過食品安全事件，但在影響范圍和影響力上并不如日本那樣典型。這也使得韓國民眾在生活中對于本國農產品的安全問題較為放心，對食品檢測工作具有較高的信任度。再加上長期以來，韓國政府機構客觀上圍繞保障消費者知情權做出了大量努力，轉基因食品在韓國的推行相對來說不會面臨太大的阻礙。

然而，韓國民眾對轉基因產品的寬容并不意味著支持轉基因的態度。與很多國家一樣，韓國民眾對轉基因技術的疑慮仍廣泛存在，甚至有所升高。據韓國《民族報》報道，韓國生物安全資訊中心（Korea Biosafety Clearing House, KBCH）進行的一項轉基因民意調查顯示，14.5%的受訪者認為轉基因技術的效果有限。其中，有51.7%的受訪者對轉基因產品的安全性表示擔憂，而認為轉基因技術有好處的受訪者比例為48.2%。就轉基因用途來看，高達85.3%的受訪者認為轉基因技術可用于醫藥，81.7%的受訪者認為轉基因技術可用于生物能源，但只有40.8%的受訪者認為轉基因技術可用于食物和農業，認為轉基因技術可用于畜牧業的受訪者更是僅有31.3%。從整體的民調結果看，韓國民眾對食品中的轉基因成分仍然抱有抵觸態度。1《搞非GMO基改解密》，https://zh-tw.facebook.com/noGM.tw/posts/914855951898524。

（二）兩國轉基因檢測技術的發展水平

轉基因檢測技術的發展水平，無疑決定著一個國家是否有足夠的實力對轉基因食品的安全性和風險性作出全面、客觀的評估。盡管目前關于各國轉基因檢測技術進展的資料相對較少，但日韓兩國在轉基因技術上的差距仍可以通過一些側面資料加以佐證。目前，日本已基本具備對轉基因作物自行檢測的能力。對進口轉基因食品的查驗早在2001年就已經啟動，由日本檢疫所負責，主要查驗對象覆蓋在日本國內未通過安全性審查的轉基因食品，以及大豆、玉米等在日本國內已經通過安全審查的轉基因食品。2翟帥、朱強、楊笑玥：《日本轉基因食品管理體系研究進展》，《食品工業》2020年第6期，第293頁。韓國近年來也在加快完善轉基因食品管理制度，但在客觀上受到了本國技術水平的制約。例如韓國曾對用于轉基因作物加工的糖漿、油脂給予轉基因標識的豁免權，理由是從上述產品中無法檢測到轉基因成分。3李悅、宋君、彭建華：《韓國轉基因作物及產品的管理和啟示》，《四川農業科技》2020年第6期，第74頁。并且，由于孟山都公司等轉基因產業巨頭掌握了絕對的技術優勢，韓國國內的部分食品檢測甚至要委托孟山都等公司完成，降低了韓國監管部門在轉基因生物安全問題上的話語權，也在很大程度上削弱了政府對本國轉基因生物種植、加工、流通的控制力。

事實上，轉基因檢測技術的差距已經明顯影響到韓國執法部門的工作效能。在韓國生物安全資訊中心進行的一項民意調查中，96%的受訪者認為轉基因食品應當進行標識，有超過半數（52%）的受訪者發現了超市中存在著轉基因食品。但當時，只有24%的受訪者表示信任轉基因公司，對韓國政府表示信任的受訪者甚至只有29%；相比之下，選擇相信科學家的受訪者占比為72%，相信媒體報道的受訪者占比為60%，政府公信力似乎遠未達到民眾的期待。1Kuei Tien Chou, Reflexive Risk Governance in Newly Industrialized Countries, Development and Society, vol. 38, no. 1, 2009, p. 78.韓國國會議員金美希則于2014年10月表示，有5328個案例違反了標識的規定，令人懷疑轉基因食品的標識規則并未被嚴格執行。

（三）兩國大型跨國糧商的市場地位

現有文獻在分析一國民眾對待轉基因的態度時，往往忽視該國跨國糧商的市場地位的潛在作用。如果一國跨國糧商具有較強的經營能力和市場影響力，那么該國將具有更廣泛的糧食進口渠道，而不必僅在某幾個進口渠道之間艱難抉擇——這些進口渠道大多指向價格低廉的轉基因產品。日本的跨國糧商市場地位普遍較強，特別是以三井、丸紅、雙日等為代表的糧食企業，不僅具有廣泛的糧食進口來源，近年來還在南美、非洲等地開展海外訂單農業業務，建立本國的“海外糧倉”，具有較強的抗風險能力。如“丸紅”公司發表聲明收購從事糧食化肥等經營業務的美國大型公司——卡比龍公司、俄羅斯東部糧食匯集公司——阿穆爾澤魯諾公司和港灣物流公司——菲特庫斯姆公司的一攬子協助、在巴西持有非轉基因大豆農地的糧食匯集公司——阿曼吉公司的一攬子協助、為了展開與中國國內飼料生產一體化，與中國最大農牧業生產商——山東六和集團進行戰略協助；再如，“三井物產”在巴西以糧食為中心對農業事業與糧食匯集銷售的馬璐奇古雷因公司的收購；“豐田通商”為了擴大在巴西和阿根廷的糧食與油類種子的銷售與保管設施的投資，與在南美洲運營的大型糧食公司——尼德拉公司進行相互協助；“雙日食品”在阿根廷設立農業生產法人，在潘帕斯地帶確保農地的持有，開始進行大豆和玉米的生產，并且“雙日食品”促進與俄羅斯糧食協會在亞洲市場出售俄羅斯小麥，締結戰略伙伴關系協議，同時，“雙日食品”在烏克蘭培植銷往日本的食用大豆時，對糧食、肉類事業的控股公司投入資本，進行大豆供給的協助，還成立籌集糧食與油類種子的子公司，與巴西大型食品加工公司一起進行大豆籌集的合作。

進一步而言，這些日本的跨國糧商通過參股并購、聯合運營等方式實現了全產業鏈的控制和全球化的運作，其資金實力、技術實力、管理經驗可以與美國的跨國糧商相媲美，它們在全球糧食貿易中占據一席之地，并在日本糧食進出口業務中占據主導地位。面對轉基因農作物的大量進口給非轉基因產品帶來的巨大沖擊，以及日本主要依賴進口的大豆中轉基因生產的份額占到80%，日本大型商社如三井物產等在海外以高于轉基因大豆價格25%～30%的資金投資種植非轉基因大豆，來保障非轉基因大豆的種植規模和種植面積。丸紅商社也同巴西和中國的谷物生產公司合作，增加非轉基因大豆的供應量，開拓新的大豆供應商的浪潮驟然興起。因此，借助較強的競爭優勢，日本的跨國糧商通過從全球建立貿易網絡和組織糧源，使日本人有更多的選擇空間。對于日本民眾來說，轉基因食品并不是“非消費不可”，還有很多來自其他國家的非轉基因食品可供選擇。

然而，韓國本土糧商的實力相對較差，近年來始終鮮有在國際市場具有代表性的大型企業集團，其國際化經營能力與日本跨國糧商相比差距非常明顯，許多進口業務甚至還是由美國糧商控制的。并且，韓國海外農業開發的問題集中于個別企業和民間團體進行的投資問題上，其中在法律、制度、自然條件等事項上的調查不足是導致投資效果不佳的重要原因。顯然，對于韓國來說，消費轉基因產品有時更多是一種“無奈之舉”。

種質資源是十分重要的農業資源，但韓國在種質資源的利用和保護方面處于弱勢地位。美國孟山都公司是目前全球最大的種子公司，也是韓國國內最大的種子公司，而孟山都在韓國擴大市場份額的途徑之一就是兼并當地的種子公司。2005年，韓國第一大種子公司興農種苗和第三大種子公司中央種苗先后被孟山都公司收購。僅僅是在韓國，孟山都便擁有辣椒、胡椒、西紅柿、菠菜等70種農作物的專利。孟山都公司在韓國市場的強勢地位，使得韓國企業和消費者幾乎很難對轉基因產品說“不”，而以孟山都公司為代表的轉基因種子公司可以將韓國市場作為其重要收入來源加以利用，長此以往，韓國想要打造本土化的種子公司可謂難上加難。

總的來看，由于歷史上未發生過大規模食品安全事件，韓國社會對轉基因食品的寬容度相對高于日本；而轉基因檢測技術的落后和本國跨國糧商話語權的不足，使得韓國在面對轉基因產品時，并沒有太多選擇的余地。這就解釋了為什么韓國盡管只有不足日本一半的人口，但成為了僅次于日本的轉基因食品進口國。

四、對中國的啟示

隨著轉基因技術的不斷發展，技術和安全之間的潛在沖突似乎有所加劇，民眾對于食品安全性的擔憂不斷上升，世界似乎正在進入德國社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）所描述的“風險社會”。面對全球范圍內轉基因生物技術發展的浪潮，中國要從日本和韓國轉基因生物管理制度中汲取經驗教訓，不斷增強食品安全意識，聚焦發展生物科技，提升跨國糧商實力，加快推動社會改革，在轉基因產品監管領域不斷取得先機，更好維護人民生存和發展利益。

（一）要增強糧食安全和食品安全意識

當前，國際關系日趨復雜，非傳統安全日漸受到關注。糧食安全、食品安全作為國家安全的重要組成部分，一直牽動著社會輿論的神經。轉基因作為一種重要的生物技術，其初衷之一便是通過基因工程改變作物的某些性狀，達到增加糧食產量、緩解糧食短缺的目的。但目前圍繞轉基因技術所產生的不同爭議，也都是集中在其對于人體健康以及國家安全方面的潛在影響。盡管轉基因的效果如何仍有待科學證實，但對于食品安全問題的重視是須臾不可松懈的。糧食安全、食品安全即國家安全，特別是對糧食安全的重視，要從以往以重視數量為主向數量和質量并重轉變，也就是要強調更具有普遍意義的“食品安全”概念。

近年來，我國糧食生產情況總體穩定，主要糧食作物連續取得豐收。但是，要清醒地看到，我國糧食供需矛盾問題依然嚴峻，大豆等農作物嚴重依賴進口，要想更好實現習近平總書記所強調的“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，還需要進一步增強憂患意識。一方面，要注重農業科學技術研發，積極選育優良高產、抗病、抗旱農作物品種，重點提高我國主糧的畝產量水平，提高玉米、大豆等具有戰略意義的農作物的總產量。另一方面，要加強食品安全質量提升工程，對于以轉基因產品為代表的農作物加強管理和審核，圍繞其對人體和生態環境的影響進行全面、細致的評估，嚴厲打擊轉基因違規種植行為；重視食品安全檢驗檢疫，特別是在當前新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，要重點對來自國外的農產品進行安全檢測，努力為人民群眾提供質優價廉的安全農產品。

（二）要提高我國糧食企業的市場地位

糧食企業的地位象征著本國農業競爭力和糧食話語權的高低。從日本等國的海外農業開發經驗看，跨國糧食企業的糧食貿易和糧食投資，對于激活農產品交易市場、穩定農產品市場價格、保護本國農業生產者利益具有重要作用。近年來，以中糧為代表的中國糧食企業正在日益走上國際舞臺。但總體來看，我國糧食企業的國際化經營水平與國外大型跨國糧食企業相比仍然存在差距，與農產品交易相關的金融市場和金融工具還不夠完善。未來，我們要繼續堅持推動本國糧食企業的國際化步伐，通過“一帶一路”等重要合作框架，發揮國有糧食企業的“探路者”作用，為包括民營企業在內的糧食企業海外經營創造穩定、開放的貿易、投資環境。要加快建設大連、鄭州農產品期貨市場等金融市場，利用更加靈活的金融工具，不斷爭取國際農產品的定價權，提高我國跨國糧食企業的整體市場競爭力。

（三）要推動轉基因領域自主研發

自轉基因技術誕生以來，各國都在競相爭奪轉基因技術發展的“制高點”，即便是日本、韓國等態度相對保守的國家，也將轉基因技術研發作為形成科技競爭力的重要任務。從公眾的角度來看，社會輿論普遍關心的問題是，在尚未全面了解轉基因技術的利弊的情況下，至少應該給予消費者足夠的知情權，使他們有能力區分轉基因產品制品和非轉基因產品制品，進而做出消費選擇。而是否具有先進的轉基因檢測技術，就成為了一國能否充分維護本國消費者合法權益的關鍵。眾多轉基因研究成果已經指出，準確檢測轉基因產品的前提是知曉這種轉基因產品的生成過程，這就如同拿著一把“鑰匙”去開不同的“鎖”。如果“鑰匙”足夠多、足夠精確，就能保證在遇到與之對應的“鎖”時，能夠成功“開鎖”，也就是檢測出該產品為轉基因產品。但如果沒有足夠多的“鑰匙”，居于轉基因技術優勢地位的國家就可以利用這一點，采用更加隱蔽的方式制造轉基因產品，也就是新的“鎖”；而處于技術劣勢地位的國家無法成功“開鎖”，很可能就會將這種產品誤認為非轉基因產品，使其流入市場，其中潛在的食品安全風險不可低估。

我國的轉基因技術起步較早，早在20世紀80年代即開始相關研究，1侯軍岐、黃珊珊：《全球轉基因作物發展趨勢與中國產業化風險管理》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2020年第6期，第104頁。并已具有比較充足的技術積累。當前，面對以美國孟山都公司等為首的轉基因技術商品化、產業化巨頭，我國要在保障本國糧食安全的基礎上，加快推動轉基因領域自主研發，攻克轉基因領域的“卡脖子”難題。要針對當前PCR技術、等溫核酸擴增技術等檢測技術的前沿方向，加快轉基因檢測技術的標準化研究，2張曉磊、章秋艷、熊煒、沈平：《轉基因植物檢測方法及標準化概述》，《中國農業大學學報》2020年第9期，第1～12頁。不斷提高轉基因檢測的準確率，降低檢測成本。同時，要審慎、穩妥推進轉基因技術的產業化進程，確保技術完全成熟后再行推廣和應用。

所以，中國應該制定長期的轉基因技術發展戰略。要結合本國的實際需求，對轉基因技術以及轉基因農作物的發展做出科學的戰略規劃，做好科學統籌，注重人才的培養和儲備，改善科研設施和環境，進行高效的組織管理。同時，積極參與國際交流與合作，積極參加轉基因技術領域的交流對話，推進相關的國際合作項目，借鑒先進的技術和標準，在國際競爭與國際合作中提升中國的轉基因技術發展水平。

（四）要同步深化社會領域改革

盡管轉基因技術已經具有較長的發展歷程，但轉基因技術的產業化仍處于探索過程中，這也使得轉基因產品對于公眾而言，某種程度上還算是一種“新事物”。面對這樣一種新事物，社會改革的作用很容易突顯出來，那就是通過社會制度和社會風氣的變革，形成一種理性、科學的輿論環境，讓社會公眾能夠客觀地認識、評估這種新事物的利弊。當前，在關于轉基因的討論中，一些“陰謀論”的論調不絕于耳，各種缺乏科學依據的媒體文章大行其道，而民眾在討論轉基因技術的利弊時，很容易陷入一種情緒化的互相指責乃至人身攻擊之中，這事實上都不利于增進對轉基因技術的認知。為此，要重點加強轉基因相關的科普知識宣傳，引導民眾深入了解轉基因的科學原理和作用機理，做到相信科學，不偏聽偏信。對于自媒體時代下的新聞媒體，除了法律法規之外，還應該重視行業自律和社會道德規范的作用，抵制一些利用轉基因技術爭議刻意炒作和“博眼球”的做法。只有全民科學文化素質提升，我們才可能在充分抓住科技發展機遇的同時理性認識其潛在風險，采取相應的應對措施，更好讓科技服務于經濟社會發展。

五、結 語

作為農產品進口大國，日本和韓國進口的食品中含有大量轉基因食品。由于轉基因作物本身存在的風險和不確定性，其對食品安全以及對生態環境造成的影響備受關注。這兩個國家根據自身國情，選擇有別于美國與歐盟的政策道路，其對待轉基因態度長期游蕩于“預防原則”與“可靠科學原則”之間，試圖在這兩種原則的指導下形成恰當的平衡點。

同時，日本和韓國轉基因農作物的發展有其自身特色，在研發、種植、流通、管理等方面都取得了自身獨特的經驗，但同時也面臨著來自各方面的爭論和壓力。中國作為人口最多的國家，糧食安全是國家發展的首要問題，而中國為應對糧食危機，積極開發和引進先進轉基因技術，并大力種植轉基因作物，因此，轉基因技術對于中國糧食安全和經濟發展至關重要。然而，中國作為轉基因技術研發和轉基因產品消費的大國，目前轉基因作物市場上仍存在不少問題，從管理制度到執行力度，從頂層設計到公眾參與，各個環節都存在疏漏與不足。相比之下，同為亞太糧食自給率低的日韓在轉基因生物安全管理方面有許多經驗教訓，在分析總結日韓在轉基因監管領域正反兩方面的經驗基礎上，中國應進一步細化部門分工，加強相關立法，完善標識制度，通過宣傳和制度設計提高公眾參與意識，加大執法力度與檢測技術研發力度，從管理模式上為進一步發展轉基因技術產業化提供安全保障。