日本公法學中“補完性原理”的譜系及其對我國的啟示*

洪 驥

扎根于基督教民主主義思想，并逐步發展成一種處理政府間權限分配關系問題的法概念，“補完性原理”正在被許多國家所接受。它在德國國內法上得到一定程度的發展，影響力擴大到整個歐洲的統合過程中，甚至被寫進法國、意大利等非日耳曼法系國家的憲法典。而這個概念漂洋過海，在日本法的文脈中生根發芽，并引發了諸多學術和制度上的討論。本文旨在厘清該原理作為一個法概念的來龍去脈，在此基礎上去考察其在日本國內法（憲法、地方自治法）上的地位，并為此概念內容的具體化作業提出有益的論點與課題。最后，還將簡單探討該域外法原理對于我國當今憲法體制下央地關系的啟示。

一、補完性原理的淵源和定義

“補完性”，中文又稱“補充性”“輔從性”等。該詞源自拉丁語“subsidium”，本來的意思是“預備”，特指“預備軍”，之后其涵義得到延伸才逐漸帶有“輔助”之意。1遠藤乾，2003，“ポスト主権の政治思想-ヨーロッパ連合における補完性原理の可能性” 《思想》 945：210。在日本通常被譯作“補完性（ほかんせい）”，而我國歐盟法研究上則譯為“輔助性（原則）”。為避免產生誤解以及最大限度地尊重原文，本文直接將日語譯詞用漢字轉寫過來，作“補完性”。英語“The Principle of Subsidiarity ”、德語“Subsidiarit?tsprinzip”，對應的日語譯詞便是“補完性原理”。

補完性原理的思想淵源，2アリストテレス著 牛田徳子訳 《政治學》 京都大學學術出版會，2001，8～9頁、140～141頁。被認為最早可以追溯到亞里士多德和阿爾特胡修斯（Johannes Althusius）各自的學術理論。3有關阿爾特胡修斯政治學理論中“補完性原理”的研究，參見関谷昇，2011，“アルトジウスと補完性原理-“symbiosis”と“consociatio”をめぐる政治-” 《千葉大學人文社會科學研究》 22：17。甚至還有學者指出可從中世紀經院哲學家托馬斯·阿奎那的《神學大全》中讀取該原理的胎動。4安江則子 《歐州公共圏-EUデモクラシーの制度デザイン》 慶應義塾大學出版會，2007，14頁。但通常認為近代以后，補完性原理的思想最初產生于1891年羅馬教皇利奧十三世發表的《新事》（Rerum Novarum）通諭中，即天主教的社會教義認為幫助需要被援助者、解決社會問題，應當首先依靠離他們最接近的社會組織，如家族、友人和鄰居等，而當這些社會組織無法勝任之時方可交給上級組織去完成。5北島健一 “福祉國家と非営利組織”（宮本太郎編 《福祉國家再編の政治》，2002，ミネルヴァ書房），251頁。“補完性原理”這個用語首次出現在正式文書中，則是教皇庇護十一世在1931年發表的《四十年》（Quadragesimo Anno）通諭。20世紀30年代，古典自由主義秩序在歐洲大陸部分國家岌岌可危，教皇廳在通諭中的提法主要是基于這一時代背景，以期從國家權力的魔爪中盡力去挽救個人與社會組織的自由和獨立性。6有關該通諭的具體內容，參見澤田昭夫 “補完性原理：The Principle of Subsidiarity：分権主義的原理か集権主義的原理か” （日本EC學會編 《日本EC學會年報》第12號，1992，有斐閣），37～38頁。

但上述補完性原理的概念都僅僅停留在學術思想層面，抑或是扎根于基督教民主主義對個人、政治以及國家和社會的構想。真正把該原理的概念范圍限定到政府間關系中來，并作為一種法律規范應用到裁判中去實踐的，當推聯邦德國時代的自治體保障法理。20世紀60年代末到70年代初，因財政危機，西德境內的地方自治體進行區劃調整和機能改革（事權重新分配），由此招來了頻繁的市町村7德語為Gemeinde，即基礎自治體，中文有的譯作“市鎮”。但本文因為不涉及中國法的問題，故援用日語譯詞“市町村”。當然，也有一部分研究德國法的日本研究者只用片假名轉借該詞（“ゲマインデ”），但筆者認為日本地方制度以及相關法理論自近代以后沿襲德國法居多，故完全可以大膽使用“市町村”這一譯詞。合并以及上級地方公共團體回收事務權限的現象。故以市町村的自治權受侵害為理由的訴訟多有提起，其中最著名的當數“拉斯特德8拉斯特德（Rastede），德國下薩克森州所轄的一個市鎮，人口2.2萬余人（2015年）。事件”。該事件是基礎自治體（市町村）一方將補完性原理作為對抗理論，主張上級自治體對其自治權侵害的典型案例。1974年以后，肇始于拉斯特德市所提起的自治體憲法訴愿，圍繞廢棄物處理權限的爭議，基本法第28條第2項1德意志聯邦共和國基本法第28條第2項：“對于市町村，應保障其在法律范圍內以自身的責任去規范地域共同體所有事項的權利。……（略）。”參見高田敏、初宿正典編譯 《ドイツ憲法集》（第6版） 信山社，2010，226頁。該條文其實繼承了魏瑪憲法第127條的規定：“市町村及市町村組合，擁有在法律范圍內的自治權。”的地方自治保障條款到底具有什么樣的規范意義成了討論的焦點。關于市町村和郡2德語為Landkreis，介于聯邦州（Bundesland）和市町村（Gemeinde）之間的行政單位。中國大陸譯作“縣”，日本和我國臺灣地區譯作“郡”。同前述理由，本文的主要目的是介紹日本法，故采用日譯“郡（ぐん）”。的關系，紐倫堡高等行政法院認為，基本法第28條第2項保障市町村優先的補完性原理這樣一種實體上的事務分配原理；而與此相對立，聯邦行政法院卻否定了補完性原理，將市町村和郡的關系定義成“相輔相成型的機能模式”。另一方面，聯邦憲法法院不從基本權理論入手，而是堅持制度性保障說，3有關德國制度性保障說的整理研究，參見戸波江二，1984，“制度的保障の理論について” 《筑波法政》 7：66～112。對于卡爾·施密特理論的精細解讀，參見石川健治 《自由と特権の距離-カール·シュミット「制度體保障」論·再考》〔増補版〕 日本評論社，2007。認為對市町村的權利保障應該二分為“核心領域”和“除此之外的領域”，在承認市町村“全權限性”的前提下，將基于市町村自治優先這種實體上的事務分配原理的“原則—例外關系”之射程也同樣涵蓋到“核心之外的領域”。故有學者認為，4白藤博行 “ゲマインデの自治権の範囲-ラシュテーデ（Rastede）決定-”（栗城壽夫、戸波江二ほか編 《ドイツの憲法判例Ⅱ』（第2版），2006，信山社），381頁。一直以來的“制度性保障論=核心領域保障論+過剩禁止論”的判斷基準，被聯邦憲法法院重新改裝成“制度性保障論=核心領域保障論+市町村優先的實體上的事務分配原理”這樣一種新的基準了。5有關“拉斯特德事件”的這段介紹性文字，主要參考了以下文獻：白藤博行 “ドイツにおける地方自治改革と法理” 《室井力先生還暦記念論集·現代行政法の理論》，1991，法律文化社），332頁；須藤陽子 《比例原則の現代的意義と機能》 法律文化社，2010，180～182頁。

如上所述，德國法在判例法理上對于補完性原理雖然進行了一定程度的“運用”和提及（特別是紐倫堡高等行政法院的判決），但聯邦憲法法院卻有意繞開該原理，并發展出了新的判斷基準之路徑，而且即使是紐倫堡高等行政法院也未闡述補完性原理具體的規范內容。6德國憲法學界對待補完性原理是不是基本法上的原理這一問題的態度也十分曖昧，基本上是贊否兩論各圓其說，沒有深入討論出統一的意見。有關這方面的介紹，參見白藤博行，1989，“西ドイツの地方自治における補完性原理と比例性原理(二)” 《名古屋大學法政論集》 128：244～259。經過德國國內法上對補完性原理的“加工”之后，其影響逐漸擴大到整個歐洲，7比如，1985年通過、1988年生效的歐洲地方自治憲章雖然沒有明確提出“補完性原理”這一用語，卻納入了反映該原理實質性內容的條文——它的射程涵蓋到地方自治體層面。甚至成為歐洲統合過程8比如，1992年《馬斯特里赫特條約》第3b條、1997年《阿姆斯特丹條約》中“關于補完性原理及比例原則適用的議定書”、2007年《里斯本條約》第5條第3款等見證歐洲統一過程的文件均提及了“補完性原理”。當然，作為歐盟三大組織原則之一的補完性原則（中譯：輔助性原則），它只調整布魯塞爾（歐盟總部）和各加盟成員國（主權國家）之間的權限分配關系，因此和歐洲地方自治憲章以及德國國內法上的補完性原理（即調整主權國家內部地方自治問題的原理）不能劃等號。本文僅討論后者，即地方自治意義上的補完性原理。中的一個指針性概念。9如本文引言所述，在歐洲統合過程中，部分加盟成員國甚至把補完性原理納入到本國的憲法典中。比如2001年意大利憲法改正（第118條第1項、同條第4項、第120條第2項）；2003年法國憲法改正（第72條第2項）。就連德國自身，為了對應1992年《馬斯特里赫特條約》的批準，在處理本國與歐盟關系的問題上，修改了基本法，將補完性原理明文化（基本法第23條第1項）。但一般認為，此處該原理的射程僅涵蓋到德國作為加盟國與歐盟的權限分配關系，而并不涉及德國國內法秩序。不過也有觀點認為，補完性原理具有“不成文的憲法原理性”，基本法對應歐盟關系的改正作業將“德國公法秩序中固有的補完性”和歐盟連接到一起。有關這方面的學說討論，參見廣田全男，2002，“地方自治のグローバル·スタンダードと補完性原理” 《自治総研》 28（4）：19～20。

補完性原理的具體內容很模糊而且難以清晰界定，故對其只能做出最低限度的概念闡述：即在分配政府間的事務、權限之時，優先考慮距離住民更加接近的地方公共團體，將處于其上級的公共團體的干涉限制在最小程度的同時，也要求當下級團體無法勝任公共事務之時，應由其上級團體進行義務性的輔助和支援。1僅從概念的字面意思來看的話，補完性原理顯然是一把“雙刃劍”。限制上級單位對下級單位之介入或干涉的一面稱為“消極性側面”；而下級單位能力不足時要求上級單位對其進行義務性輔助或支援的另一面則稱為“積極性側面”。參見遠藤乾，2003，“ポスト主権の政治思想-ヨーロッパ連合における補完性原理の可能性” 《思想》 945：207～228頁。

二、日本公法理論中的補完性原理

如前文所述，在歐洲特別是德國，補完性原理作為一個法學上的概念從被認識到一定程度上付諸實踐，相關理論體系并未在真正意義上發展成熟。與此同時，該原理在日本也同樣受到關注。日本最早出現補完性原理的概念或引入與補完性原理相近概念的契機，被認為可追溯到1949年的“肖普勸告”（シャウプ勧告）。1949年和1950年，美國哥倫比亞大學教授肖普（C. S. Shoup）率領日本稅制改革使節團兩次對舊內務省（1947年解體）的相關承襲機構進行了勸告。勸告的主要內容主要有三點：（1）行政責任明確化原則；（2）效率原則；（3）市町村優先原則。其中，第三個原則主張市町村可以勝任的事務不應交給都道府縣或中央政府去完成，那么在分配行政事務時，應該給予市町村第一優先權、都道府縣第二優先權，只有兩者都無法有效處理的事務方可讓中央政府去完成。2地方自治制度研究會編 《地方分権推進ハンドブック（増補）》 ぎょうせい，1995，131頁。一般而言，“市町村優先原則（市町村優先の原則）”也被等同視為補完性原理。而在此之后，1950的“神戶勸告”（かんべかんこく=「行政事務の再配分に関する勧告」）基本上沿襲了肖普勸告中的相關內容。3地方自治制度研究會編 《地方分権推進ハンドブック（増補）》 ぎょうせい，1995，136～137頁。再往后的地方制度調查會的答申、臨時行政調查會答申、臨時行政改革推進審議會答申等諸多半官方性質的審議會中對補完性原理亦多有提及。4地方制度調查會答審：第9次（1963年）、第17次（1979年）；第2次臨時行政調查會第3次答申（1982年）、同第5次答申（1983年）；第2次臨時行政改革推進審議會“關于國家和地方關系等的答申”（1989年）、第3次臨時行政改革推進審議會之最終答申（1993年）；第一次地方分權改革前后則有：第24次地方制度調查會“關于推進地方分權的答申”（1994年）、第27次地方制度調查會“關于今后地方制度之形態的答申”（2003年）等。其各自涉及補完性原理的內容，參見地方自治制度研究會編 《地方制度調査會答申集》 ぎょうせい，1980（月刊「地方自治」1980年3月號別冊付録所収）；地方自治制度研究會編 《行政改革·地方分権関係資料集》 ぎょうせい，1995（月刊「地方自治」1995年3月號別冊付録所収）。

補完性原理與憲法第92條的關系十分密切。日本國憲法第92條規定：“關于地方公共團體組織及運營的事項，遵照地方自治之本旨，由法律規定之。”戰后日本的公法學者們對該條文的解釋雖存在諸多爭論，5有關該條文解釋論的系譜以及從日本戰后史的角度對諸學說進行的梳理分析，參見洪驥：《日本國憲法第92條“地方自治之本旨”的解釋論——從“保不保障”到“保障什么”》，《日本法研究》（第2卷），中國政法大學出版社，2016年，第20～58頁。但都有一個心照不宣的底線共識，即“地方自治之本旨”包含住民自治和團體自治兩個基本要素。1宮澤俊義著、蘆部信喜補訂 《全訂日本國憲法》 日本評論社，1978，759頁。然而即使這樣，本旨條款作為憲法規范依然不夠具體。憲法第92條的解釋論需要解決的最核心的問題便是本旨條款的具體化問題。2不同于德國，日本在這一領域不存在判例法理，故只能依靠學說的發展去界定憲法第92條的內容。而對于補完性原理的態度（特別是圍繞它和“地方自治之本旨”到底存在何種關系這個問題，或者補完性原理到底是不是憲法原理這個命題），和德國憲法學界的狀況類似，日本也存在贊否兩論且沒有統一的定論。接下來就簡單介紹日本公法學界看待補完性原理的兩種截然不同的觀點。

1. 肯定說3本文對于各學說的總結（包括下文的“否定說”），在很大程度上受到了先行研究（日本國立國會圖書館調查及立法考察局）所提供線索的啟發，參見矢部明宏，2012，“地方分権の指導理念としての「補完性の原理」” 《レファレンス》 2012：18～20；廣田全男 “補完性原理と「地方自治の本旨」”（白藤博行、山田公平、加茂利男共編 《地方自治制度改革論-自治體再編と自治體保障》，2004，自治體研究社），120～125頁。

杉原泰雄在解釋日本國憲法第92條時，提出了著名的“人民主權說”。4關于杉原泰雄的學說介紹和評價，參見洪驥：《日本國憲法第92條“地方自治之本旨”的解釋論——從“保不保障”到“保障什么”》，《日本法研究》（第2卷），中國政法大學出版社，2016年，第41～45頁。該學說其實是其主權理論在地方自治領域的投影。杉原的主權理論簡而言之，即認為日本國憲法是兼具“國民主權”（ナシオン主権）和“人民主權”（プープル主権）雙重性質的資本主義憲法，在“過渡期”的階段，應該盡可能多地朝著反映“人民主權”的方向去解釋日本國憲法。具體到地方自治領域來說，杉原將地方自治的根據歸結為以下兩點：（1）國民主權。將日本國憲法的國民主權原理按照“人民主權”的概念去解釋，以此導出盡可能多的直接民主主義制度，該制度在地方自治層面更加容易實施。（2）人權保障。即地方公共團體和中央政府一樣，只要存在保障本地區住民基本人權的必要，原則上無論有沒有法律的授權都是可以自主活動的。進而，杉原總結出憲法第92條中“地方自治之本旨”的具體內容：（1）人權保障的目的性；（2）住民自治和團體自治；（3）地方公共團體優先的事務分配原則和全權限性原則；（4）自主財源的分配原則。5參見杉原泰雄 《地方自治の憲法論-「充実した地方自治」を求めて》（補訂版） 勁草書房，2011，153～180頁。初出論文：杉原泰雄，1976，“地方自治権の本質·3完” 《法律時報》 48（4）：134～140。顯然，在解釋日本國憲法第8章特別是第92條時，杉原泰雄把補完性原理納入了“地方自治之本旨”的具體內容中，承認其憲法規范性。

除了杉原之外，亦有其他一些學者積極強調補完性原理的重要性，并給予其憲法上的地位與肯定性評價。例如，廣田全男就曾經基于杉原從“人民主權”原理出發去論證地方自治之根據的方法，在日本公法學會的研究報告上提出了憲法第92條和補完性原理的關系。即，“憲法上的‘地方自治之本旨’有必要確立以下述原則為內容的解釋論：（1）團體自治的原則；（2）住民自治的原則；（3）subsidiarity的原則（補完性的原則）……”6廣田全男，2000，“事務配分論の再検討-憲法の視點から-” 《公法研究》 62：188。廣田雖然沒有展開更加詳細的說明，但儼然已將補完性原理看作本旨條款中的“第三原理”了。

2. 否定說

解釋日本國憲法第8章（地方自治）中的條文，于20世紀60年代中期提出了主流學說——“制度性保障說”1有關成田賴明所提出的日本地方自治領域的“制度性保障說”的介紹和評價，參見洪驥：《日本國憲法第92條“地方自治之本旨”的解釋論——從“保不保障”到“保障什么”》，《日本法研究》（第2卷），中國政法大學出版社，2016年，第37～41頁。的行政法學者成田賴明對補完性原理抱以消極態度。制度性保障說的主要特點是區別看待地方自治的內容，將其分為“核心領域”和“周邊領域”兩部分，前者作為一種公法上的“制度”直接受到日本國憲法的保障，因而即使是法律（國會立法）也無法侵犯其內容。而與此不同的“周邊領域”則不受憲法保護，也即依照國會的立法政策完全可能將其廢止（換個角度來講，地方自治的具體內容需要依靠立法政策去形成與完善）。而成田所主張的核心領域，正是日本國憲法第92條——作為規范（Norm）意義上的“地方自治之本旨”。

成田對在20世紀70年代的論文中批判自己并提出了“人民主權說”的杉原泰雄進行反駁，認為無法從“地方自治之本旨”中導出“地方公共團體優先的事務分配原則”。理由如下：“關于事務分配之地方公共團體優先性，即使照顧到人民主權和人權保障的原理，仍然無法從憲法規定中明確讀取出何種事務可以作為保留給地方公共團體的必要最小限度的事務。”2成田頼明 《地方自治の法理と改革》 第一法規，1988，25頁。初出論文：成田頼明，1981，“「地方の時代」における地方自治の法理と改革” 《公法研究》 43：151～176。進而成田主張，“將何種事務各自分配給國家和地方公共團體、將何種事務定為國家和地方公共團體的共同管理事務，（關于這類問題——筆者添注）基本上都需要考慮事務的性質、效果、影響范圍、責任之所在以及時代的要求等，最終交給立法政策去定奪。”3成田頼明 《地方自治の法理と改革》 第一法規，1988，28頁。顯然，成田的這番論調似乎是將補完性原理看成了他的制度性保障說中的地方自治之“周邊領域”，與“核心領域”的本旨條款是不沾邊的。

另外，當年第一次地方分權改革的直接參與者、行政學者西尾勝也同樣持否定態度。他在比較歐洲地方自治憲章等文書中確立的“地方自治之普世價值”（地方自治制度に関する「人類普遍の原理」＝グローバル·スタンダード）和日本國憲法第8章諸條文時明確指出，“政府間分擔事務事業之時，最優先基礎自治體，其次優先廣域自治體，國家則只負責擔當剩余的事務事業——也即‘補完性（subsidiarity）的原理’，這在日本國憲法中是沒有明確記載的。”4西尾勝，2001，“地方分権” 《ジュリスト》 1192：204～209。西尾勝認為如果想要把“普世價值”引入日本的地方自治中只有兩個辦法：要么修改憲法中的地方自治條款；要么制定一部地方自治基本法，將一些基本原則納入其中作為今后的“立法原則”，以此來補充日本國憲法第8章內容的不足。5西尾勝，2001，“地方分権” 《ジュリスト》 1192：204～209。

對以上兩種觀點做簡單分析總結，可以得出如下結論：本文所引述的兩位肯定說提倡者皆為憲法學者，他們都對發祥于歐洲的補完性原理（特別是1985年歐洲地方自治憲章中的相關內容）大加贊賞，并力主將其引進到日本國憲法的條文解釋中。“地方自治之本旨”正因為其概念抽象而難以成為有效約束國會立法的規范性基準，故將較之相對具體的補完性原理納入其中或許可以稍微彌補該條文的弱點。持否定立場的二人，一位是行政法學者，另一位則專攻行政學。他們可能基于法律實證主義的立場，認為憲法第92條中“地方自治之本旨”這一概念雖然模糊不清、難以界定，但也不能過度依賴單純的憲法解釋（或者說他們不相信憲法解釋學的力量），而應該將其具體化的任務交給國會的立法政策，或干脆直接修改憲法——誠然，補完性原理這個概念本身的是非善惡對于他們已經不重要了。

補完性原理與地方自治法第1條之2的關系也很密切。日本于1995—2000年進行了一場地方分權改革（即第一次地方分權改革），通過此次改革廢除了長期實施且臭名昭著的“機關委任事務”制度，并于1999年通過地方分權一括法，促成了同年的地方自治法大修改（2000年實施）。對于此次改革的背景、原因和具體內容本文不作詳細討論，僅就和補完性原理相關問題稍作介紹。這就必須指出修改之后的地方自治法的一處條文，即第1條之2。該條具體內容如下：

地方公共團體是以謀求增進住民福祉為基本，并廣泛擔當自主性、綜合性的實施地域行政之任務的主體。

為達前項規定之主旨，中央政府重點承擔國際社會中關涉到國家存立的事務、需要在全國范圍內統一規定的國民的各種活動或有關地方自治基本準則的事務又或具有全國性規模的或必須立足于全國性視點方可實行的舉措及事業的實施，其他的國家本來應當擔當的任務，住民身邊的行政盡可能交給地方公共團體，國家應以此為基本，和地方公共團體之間恰當地分擔任務的同時，有關地方公共團體之制度的籌劃制定以及對策的實施，應當充分發揮地方公共團體的自主性和自立性。1條文為筆者譯。各自的原文分別是“住民に身近な行政はできる限り地方公共団體にゆだねる”和“地方公共団體との間で適切に役割を分擔する”。

該條文的前身是1995年成立的地方分權推進法第4條，又被稱為“任務分擔原則”（役割分擔原則）。圍繞該原則和憲法第92條的關系，以及它到底是不是歐洲的補完性原理等問題，學界醞釀了諸多討論，本文由于篇幅關系不作詳細介紹，但僅就筆者所掌握的資料，整理出幾種類型的觀點，加以少許簡單的說明。

首先，有一種觀點認為地方自治法第1條之2歪曲了歐洲補完性原理的本意，屬于“本土化”的偷梁換柱的概念。為了方便記憶，筆者稱之為“補完性原理背叛說”。廣田全男和山內健生是典型的提倡者。廣田指出，歐洲的補完性原理[特別是歐洲地方自治憲章中有關該原理的部分（第4條第3項）——“公共性質的任務，通常必須由距離市民最近的地方自治體優先執行。對于其他團體的任務分配，應當考慮其任務的范圍和性質以及效率和經濟上的要求加以實行。”]和日本地方自治法第1條之2第2項（即“任務分擔原則”）存在本質差異，主要表現在：（1）由地方公共團體去完成的任務在歐洲語境下沒有任何限定，到日本被加上了“住民身邊的（住民に身近な）”這種限定性前置修飾語；（2）歐洲語境下的“距離市民最近的（市民に最も身近な）”這個修飾語直接關聯到“地方自治體”這個名詞，而日本語境下的“住民身邊的”這個修飾語卻沒有直接關聯到“地方公共團體”；（3）日本語境將本來歐洲的“公共性質的事務（公的責務）”的概念縮小到只有“行政”領域了。廣田據此擔憂日本地方自治法的該條文曖昧不清，有可能起到縮減地方自治體權限的效果（権限を矮小化する方向に働く）。1廣田全男，2000，“事務配分論の再検討-憲法の視點から-” 《公法研究》 62：187。同廣田類似，山內健生認為日本的“任務分擔原則”和當年肖普勸告中的“市町村優先原則”不盡相同，前者是對后者本意的曲解。山內指出，1949年肖普勸告中的“市町村優先原則（サブシディアリティの原理）”并不僅限于其表面上簡單的“事務分配原則”，其背后隱含著更深刻意義上的“地方自治的理念”，它是近代日本所不具備的戰后舶來的思考樣式。可惜的是，該“理念”之后未被正確理解就草草消亡，“市町村優先原則”降格成單純的“事務分配原則”或者日本語境下的“合作關系原則（パートナーシップ原則）”，徒有其表，喪失了原本的精神內涵。2山內健生，2002， “グローバル化する「地方自治」(五)-「サブシディアリティの原理」·その理念と現実” 《自治研究》 78（6）：100～112。此處山內批判的“合作關系原則”應該正是地方自治法第1條之2的“任務分擔原則”。

另外，地方自治法第2條第11項規定：“有關地方公共團體的法令的規定，必須遵照地方自治之本旨，而且要立足于國家和地方公共團體之間的恰當的任務分擔（原則——筆者添注）。”3條文為筆者譯。松本英昭認為，此處將地方自治之本旨（憲法第92條）和任務分擔原則（地方自治法第1條之2）并列書寫，意味著它們之間“有共通的部分，雖然恰當的任務分擔（原則）具有被包含在地方自治之本旨中的部分，但兩者屬于并非完全重合”的概念。4松本英昭 《要説地方自治法》 ぎょうせい，2002，47頁。松本還指出，任務分擔原則只是對于立法的一種指針性原則，即使制定出違反該原則的法律，也不能立刻認定該法律的違法性（憲法違反）。5松本英昭 《要説地方自治法》 ぎょうせい，2002，47頁。與松本觀點相對，磯部力則認為，相關條文將任務分擔原則和憲法上的本旨并列書寫，意味著賦予了前者“準憲法規范”的性格，任務分擔原則并非新創設的規范，而是作為憲法規范的地方自治之本旨的規范內容在法律層面的確認。憲法第92條地方自治之本旨的內容并非一成不變，而是處在不斷變化發展之中的，所以應時代之要求也當從地方自治之本旨中讀取出任務分擔原則。

筆者比較傾向于磯部力的主張，贊同將任務分擔原則視為憲法第92條（地方自治之本旨）的具體內容在法律層面的重申。另外，即便日本的“任務分擔原則”與歐洲的補完性原理存在含義上的微妙差別，但在解釋論上不妨（或者說是應當）將任務分擔原則等同于歐洲的補完性原理，需要做的工作僅僅就是法解釋而已。

三、補完性原理在日本的走向以及對我國的啟示

綜上所述，不管是在補完性原理這個概念的發源地歐洲（特別是德國），還是在繼受此概念的日本（特別是憲法學界），有關其法的地位的討論都還處在很不成熟的階段。最大的課題在于：作為法概念的補完性原理，必須提供一套行之有效的規范性基準，讓其足以發展成裁判實踐中的法理，為保障地方公共團體的權能和住民利益發揮實質性作用。1磯部力 “國と自治體の新たな役割分擔の原則”（西尾勝編 《地方分権と地方自治》，1998，ぎょうせい），88～90頁。

筆者贊成部分日本憲法學者的觀點，認為日本國憲法第92條“地方自治之本旨”的內容應當包含補完性原理（其具體化的表現便是地方自治法第1條之2）。對于筆者自身的研究而言，憲法第92條解釋學說的構建也正是對補完性原理進行具體化作業的過程，因為該原理如果無法具體細化到能夠成為明確的裁判基準的程度，就無法將其升華為令人信服的憲法規范。筆者認為，至少從以下兩個方面對補完性原理所預想的“地方自治像”進行考察，可能是以后學界討論的方向和重點課題：（1）基礎自治體的適當規模問題；（2）事務—權限分配基準的明確化問題。第一個問題牽涉到自治體的“能力”——到底什么樣規模的市町村才足以享受事務權限的優先分配權呢？2此問題又和日本固有的地方自治體“綜合行政主體論”息息相關。鹽野宏認為，即便對于沒有“能力”的最小單位的地方公共團體，也強制要求其必須是國家規定的“綜合行政主體”——這種思考模式本身就有違自治體的“自律性原則”。日本的地方自治體需要的不是事務權限本身的多寡，而是像美國一些地方政府那樣所擁有的“自己設計自己的政府”的自由，包括自己決定自身事務權限多寡的權利。因此，鹽野無論是對綜合行政主體論，還是對補完性原理，都持消極態度。參見塩野宏，2004，“地方自治の本旨に関する一考察” 《自治研究》 80（11）：27～44。另外，甚至還有觀點認為由補完性原理可以推導出市町村規模擴大（合并）的合理性，參見山崎重孝，2004，“新しい「基礎自治體像」について(上)” 《自治研究》 80（12）：49。這與日本中央政府一直熱心實施的市町村合并有緊密關系，也是財源危機時代需要直面的課題。第二個問題則更加復雜，因為要具體到各個行政管理領域去考察。譬如國防權限，這在一般語境下被認為是中央政府或聯邦政府的排他性專屬權限。但具體到日本，例如沖繩美軍基地建設問題，在理所當然被視為中央政府權限的“防衛”事務上，如果國家與離住民最接近的基礎自治體（沖繩縣名護市3近些年的邊野古訴訟引起了日本公法學者們的關心和討論，有關該判例（福岡高等裁判所那霸支部2016年9月16日判決）的評析，參見岡田正則，2016，“裁判所による法治主義·地方自治の破壊-辺野古訴訟高裁判決の問題點と上告審の課題” 《法律時報》 88（12）：106。）產生沖突，并嚴重侵害到或在可以預見的將來明確有可能侵害到當地住民的基本人權（生命、財產、健康、追求幸福的權利等）之時，需要補完性原理預設怎樣一種權限分配基準，方可有效保證地方自治免遭為虎作倀的強大國家權力之肆意凌辱呢？其實，這與筆者提出的以上兩個疑問一脈相承且都尚待解決，同樣，這也應該是日本憲法學在地方自治領域亟需解答的問題。

補完性原理對我國也具有重要啟示。我國作為單一制的社會主義國家，在憲法文本中沒有與域外憲法中“地方自治（Local Autonomy）”相對應之條款。然而，這并不說明域外法經驗對我國的憲法理論就毫無借鑒價值可言。我國憲法第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”4事實上，我國通過2018年憲法修正案，在憲法第100條中增加了第2款，從而承認了全國所有設區的市人大的地方性法規制定權。從憲法解釋學理論上看，這一具有重大意義的改動完全可以將其理解為對于憲法第3條第4款“地方的主動性、積極性原則”的延伸與加持，從而將地方立法權作為一項憲法制度進行保障。該條款便是憲法解釋學最應著力探求的理論空間。其實，我國已有部分學者對該條款進行了較為系統的教義學解讀，并提供了一定程度的理論框架。比如，王建學就指出：“回歸和強化憲法中的民主體制，加強中央與地方之間的穩定性分權，塑造多樣化的事權執行機制，淡化中央統一領導的行政色彩并使之轉向法律上的中央統一領導，同時強化司法的獨立性，提高法院在法律適用中的地位，以司法手段調節央地關系。”1王建學：《中央的統一領導：現狀與問題》，《中國法律評論》2018年第1期。如本文所述，與我國同為單一制國家的日本，補完性原理在該國公法學理論中起到的作用，恰恰正是通過淡化“中央統一領導的行政色彩”而實現的。它強調的是一種“基層民主”的精神。而我國的憲法體制，非但不排斥這種思想，反而與其共享一些本質性的規范內涵。

筆者認為，民主主義是一種自下而上的形式，無論是我國的民主集中制，還是域外憲法體制中的代議制民主，其實都遵從這一形式規范。在實際的憲法制度實踐中，我國地方的人大代表（具體而言為縣區級和鄉鎮級）由公民直接選舉產生，而上級人大代表則采取由此一層層往上遞進式的、間接選舉的方式，這便不難看出地方人大在民意代表層面的基礎性與正當性。這樣一種“自下而上”逐層遞進的民主形式一方面昭示了民主集中制（憲法第3條第1款）的“起點”（地方人大和地方具有選舉權的公民），另一方面更直接體現了地方主動性、積極性原則的規范內涵。至于如何通過補完性原理構建更加完善的符合我國憲法解釋學特點的央地關系框架，則是值得學界未來著力的方向。