鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度助力鄉(xiāng)村振興的若干思考

文／胡昊東 湖南中大設計院有限公司 湖南長沙 410075

引言：

黨的十九大以來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹落實，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的社會面貌逐漸發(fā)生改變、發(fā)展勢頭向好。2021年2 月25 日，國家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌成立，標志著我國鄉(xiāng)村振興事業(yè)邁入新的歷史階段。鄉(xiāng)村振興首要便是人才振興，鄉(xiāng)村建設和發(fā)展需要有各方面人才的支撐，其中鄉(xiāng)村規(guī)劃師的作用舉足輕重。鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的優(yōu)劣，對發(fā)揮人才效能起直接作用，也勢必對鄉(xiāng)村振興的進程產(chǎn)生深遠影響。

1、鄉(xiāng)村規(guī)劃師溯源

鄉(xiāng)村規(guī)劃師概念早在2003 年就首創(chuàng)于成都，人員采取公開招聘、征集機構志愿者和個人志愿者、選調(diào)任職、選派掛職5 種方式配備。鄉(xiāng)村規(guī)劃師是責任規(guī)劃師中的一種，因服務對象不同而區(qū)別于城市的社區(qū)規(guī)劃師，在學術界并未明確職業(yè)定義，類型可分為全職和兼職兩種。

鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度具有全域覆蓋、事權分離、廣泛參與等特征。全域覆蓋指行政區(qū)內(nèi)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需配備鄉(xiāng)村規(guī)劃師；事權分離指鄉(xiāng)村規(guī)劃師的主要任務是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府履行規(guī)劃編制職責，不替代相關職能部門的行政審批和監(jiān)督職能；廣泛參與是指鄉(xiāng)村規(guī)劃師面向全社會公開招募、來源廣泛。

2、鄉(xiāng)村規(guī)劃師的重要性

2.1 政策推動——鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃的要求不斷提高

推動鄉(xiāng)村振興，離不開科學實用的村莊規(guī)劃。《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中的明確要求“做好頂層設計，注重規(guī)劃先行”，啟示廣大鄉(xiāng)村地區(qū)要進一步重視規(guī)劃的引領作用。鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)工程，村莊規(guī)劃是其中的關鍵一環(huán)。在鞏固脫貧攻堅、奔向共同富裕的歷史節(jié)點，必然對村莊規(guī)劃提出更高的要求。

2.2 人才需求——鄉(xiāng)村規(guī)劃師是鄉(xiāng)村振興不可或缺的人才支撐

推進鄉(xiāng)村建設，使各地都迫切需要專業(yè)人士以獨到眼光來審視規(guī)劃，提出合理化建議，先行“把脈”謀定而后動，促進鄉(xiāng)村建設的健康發(fā)展。同時解決鄉(xiāng)村地區(qū)專業(yè)技術力量不足、改善規(guī)劃意識不高的問題。而鄉(xiāng)村規(guī)劃師是編制村莊規(guī)劃的主要隊伍、也是鄉(xiāng)村振興的重要力量，重要性不言而喻。

3、成都鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度案例解析

成都在2010 年開始首次實施鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，是國內(nèi)最早的地區(qū)，也是最早提出鄉(xiāng)村規(guī)劃師概念的鼻祖。11年的發(fā)展過程中總共經(jīng)歷了2010～2015 年起步探索、2015～2017 年全面推廣、2017 年至今的越質(zhì)提升3個階段。在多年的實踐中積累了寶貴的經(jīng)驗，規(guī)則最為豐富、制度最為完善，首創(chuàng)了“1573”成都模式：即1 個定位、5 大渠道、7 大職責、3 個保障。解答了為什么做、誰來做、做什么和怎么做等問題。圖1

圖1 “1573”成都模式

3.1 優(yōu)點借鑒

3.1.1 制度完善

經(jīng)過11 年來的實踐，成都形成了一套完整的鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度體系，主要包括管理制度、人才制度、保障制度。管理制度主要保障其工作的開展與實施，對鄉(xiāng)村規(guī)劃師組織定期的考核與不定期的培訓、技術交流等；人才制度主要通過多種途徑吸納人才，目標達到“招得來、干得好、流得動”；保障制度主要從資金和技術兩個方面提供保障[1]。資金方面，吸納了專項資金和社會資本等多渠道的資金來源，形成了政府與社會資本合作的資金構成模式，用于鄉(xiāng)村規(guī)劃師的薪酬、培訓和村莊規(guī)劃的編制、咨詢、評優(yōu)評獎等；技術方面，出臺了一系列的規(guī)定、導則與標準。至2021 年印發(fā)《成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃師管理辦法》，期間共有4 次調(diào)整，通過不斷完善形成了適應成都地方實際的特色技術標準。

3.1.2 定位準確

鄉(xiāng)村規(guī)劃師是參照政府雇員的方式，由區(qū)（市）縣政府按照統(tǒng)一標準招聘、征選、選調(diào)和選派并任命的鄉(xiāng)村專職規(guī)劃負責人。鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度設立之初規(guī)定了7 大職責，到2016 年關于職責的要求縮減為4 項，把“規(guī)劃決策參與者”改為“規(guī)劃決策建議人”，“規(guī)劃初審把關”改為“規(guī)劃編制把關”，“規(guī)劃實施指導”改為“規(guī)劃實施協(xié)調(diào)”；刪除“規(guī)劃編制組織者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建議人和基層矛盾協(xié)調(diào)員”[2]。2021 年又將職責調(diào)整為參與研究決策、參與土地綜合整治和其它規(guī)劃自然資源事務等。

3.1.3 成果豐富

成都鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度實施至今，取得了豐富可喜的成果。促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的落實，體現(xiàn)了“規(guī)劃先行”的理念和意識；11 年來鄉(xiāng)村規(guī)劃師參與項目1800 余項、提出建議2000 多份、組織編制規(guī)劃1600 余項、協(xié)助編制規(guī)劃管理文件13 項、完成一批特色鮮明的規(guī)劃成果，獲得了國家、省、市級多項獎勵，極大促進規(guī)劃的實施；探索形成了有效的基層規(guī)劃管理模式，培育了接地氣的基層規(guī)劃管理隊伍，為未來鄉(xiāng)村規(guī)劃師的發(fā)展提供了良好導向。

3.2 缺點剖析

3.2.1 內(nèi)卷嚴重

成都的鄉(xiāng)村規(guī)劃師雖面向社會廣泛招聘，但限制條件比較多。據(jù)成都市規(guī)劃和自然資源局目前最新的公開招聘條件顯示，應聘鄉(xiāng)村規(guī)劃師需具有城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑學、土地資源管理及相關專業(yè)全日制本科學歷、學士學位并從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設計、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、國土資源管理工作3 年以上或具有研究生及以上相關學歷并從事相關工作1 年以上，或具有注冊規(guī)劃師或注冊建筑師執(zhí)業(yè)資格；身體健康，年齡在40 周歲以下；選派掛職的，應為符合當?shù)亟M織部門相關政策的專業(yè)技術骨干[3]。相關資料統(tǒng)計，鄉(xiāng)村規(guī)劃師中的研究生學歷占到30%以上，其中不乏名校畢業(yè)生和高收入者，招聘過程需經(jīng)歷3:1 筆試、3:1 面試、體檢等多輪嚴格篩選，競爭非常激烈。

3.2.2 待遇偏低

鄉(xiāng)村規(guī)劃師的待遇偏低，直至2019 年仍然實行10萬元人民幣的年薪制，派駐偏遠地區(qū)的每人每年增加生活補貼2 萬元人民幣，且9 年來從未增長不符合經(jīng)濟形勢；自2020 年起，以市統(tǒng)計局發(fā)布的上一年度成都市城鎮(zhèn)全部單位就業(yè)人員平均工資作為年薪參照值，以2.0 為系數(shù)，年薪參照值乘以系數(shù)作為下一年度社會招聘鄉(xiāng)村規(guī)劃師年薪[3]。2020 年成都平均工資為83556 元，2021 年成都市第十批鄉(xiāng)村規(guī)劃師招募的年薪標準為15.57 萬元/年。

薪酬雖然有所增長但漲幅并不大，與高要求、高強度工作相對應的低待遇是極不匹配的。同等資歷人員在不同地區(qū)的體制外崗位年薪翻番2 倍是正常行情。如此待遇情況會嚴重損害有志于成為鄉(xiāng)村規(guī)劃師那部分人才的積極性，減少崗位優(yōu)秀人才來源，對鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的長期穩(wěn)定健康發(fā)展有害無益。

3.2.3 流失率大

成都鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度中的人才制度目標是多種途徑吸納人才，達到“招得來、干得好、流得動”的效果。值得注意的是，此處所指的流動是考核優(yōu)秀人員可流動至所在地區(qū)的事業(yè)單位、掛職的可推薦至規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是職業(yè)路徑上的提升而非流失。但尷尬的是事實相較預期大打折扣。據(jù)成都市規(guī)劃和自然資源局相關負責人透露，近年來招聘的9 批次鄉(xiāng)村規(guī)劃師470 余人，目前留下來的人員只有69 人。

鄉(xiāng)村規(guī)劃師招聘的要求高、待遇低，首先為高流失率埋下了隱患；其次上升機會少、路徑不明確則更加令人擔憂。此項制度缺少長期留人的機制，他們當初懷揣情懷、理想和追求加入隊伍，耗費幾年青春之后卻看不到上升的希望，難免令人不滿。即使有少數(shù)人在服務期滿后進入當?shù)匾?guī)劃主管部門任技術要職，但畢竟是鳳毛麟角。多數(shù)離職的鄉(xiāng)村規(guī)劃師缺少歸屬感、認同感和話語權則是普遍現(xiàn)象。

4、鄉(xiāng)村規(guī)劃師的現(xiàn)狀

設立鄉(xiāng)村規(guī)劃師崗位的初衷，就是希望其能駐扎鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊為鄉(xiāng)村發(fā)展定位、整體布局等提建議，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制村莊規(guī)劃，對鄉(xiāng)村建設項目進行技術把關。鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度雖為“解決廣大農(nóng)村對規(guī)劃技術人才的迫切需求”而設，但自身同樣遇到了“人才瓶頸”、“價值迷失”、“前路迷茫”等諸多問題。

4.1 角色尷尬

鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度從創(chuàng)立之初起，招聘人員都是政府雇員的形式，屬于典型的編外人員，不可否認字眼本身就有低姿態(tài)、不平等的成分。正式身份缺失引發(fā)了他們與政府對話的不對等、缺少話語權等一系列問題。他們游離于體制之外，徘徊在規(guī)劃主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和設計單位之間，沒有歸屬感；其次，類似“工具人”的屬性也極大削弱了他們內(nèi)心對這個崗位的認可度，缺少存在感。據(jù)相關調(diào)查顯示，約有半數(shù)以上的鄉(xiāng)村規(guī)劃師對自己的崗位評價“一般”，表示崗位不能發(fā)揮自身才能的約有一成[4]。另外在實際工作中受長官意志的影響較大，難以體現(xiàn)自己“一票否決”的權益和專業(yè)話語權。

4.2 情懷支撐

選擇鄉(xiāng)村規(guī)劃師這項工作，意味著面臨工作環(huán)境的劇變、薪酬待遇的銳減、工作壓力的提升等等挑戰(zhàn)，從實際出發(fā)是性價比不高的。但為何有人寧愿棄高就低、通過激烈競爭走上這個崗位？情懷與追求是一大要素！但缺少正常合理的長效機制，僅僅依靠情懷和資金保障每年通過換血的形式增加新鮮血液，這樣的路能走多久、能走多遠值得深思！

4.3 路在何方

根據(jù)目前的制度規(guī)定，社會招聘的鄉(xiāng)村規(guī)劃師原則上任期為5 年，其它類型的為2 年。任期滿后可以續(xù)聘，考核優(yōu)秀者有機會進入事業(yè)單位招聘的定向名額之中。但大多數(shù)鄉(xiāng)村規(guī)劃師對任期結束后的前路感到迷茫，相關調(diào)查顯示約四成以上的人因種種原因不愿留任。鄉(xiāng)村是規(guī)劃行業(yè)的廣闊舞臺，但并不一定適合每一位規(guī)劃師。首先村莊規(guī)劃僅僅是規(guī)劃體系中的一個小部分，投身于鄉(xiāng)建的時間過久也許會使自己的專業(yè)道路愈發(fā)狹窄和聚焦，導致在未來缺少選擇的機會，這本身即是一把雙刃劍；其次鄉(xiāng)村的舞臺也并不一定能讓每一位規(guī)劃師發(fā)揮才能或者達到預期的效果，所以面臨選擇時常感路在何方？實踐發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度本身還有許多提升和完善的空間，需要在未來大力改進。

5、鄉(xiāng)村規(guī)劃師的改革方向

成都的鄉(xiāng)村規(guī)劃師來源渠道起初有5 個，在2020 年的管理辦法中減少為4 個，其中只有社會招募是主力，但這種方式也并不是最優(yōu)解，只有顛覆性的改革才能摒除弊病，開創(chuàng)鄉(xiāng)村規(guī)劃師事業(yè)的新局面。

社會招聘適合經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府財政可以承擔。在大多數(shù)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這種方式增加了政府財政的負擔，可操作性不強。建議鄉(xiāng)村規(guī)劃師來源方式大改革，最好能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的基礎上增加1 個正式編制（或者采用目前流行的事業(yè)編制聘用合同制，定崗定編、編不隨人流動），通過統(tǒng)考的方式選拔人員，為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備1 名專職鄉(xiāng)村規(guī)劃師，基本能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設方面的需求。

6、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的參考建議

完善鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度需要充分吸收借鑒先行案例的經(jīng)驗，做到取長補短、直擊要害，最大限度的解決問題，使此項制度發(fā)揮更大效能。提出以下幾點建議：

6.1 加大重視力度

目前國內(nèi)有不少地區(qū)進行了鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的先行實踐，但大多是市級層面、鮮有省級層面，始終缺乏國家層面的相關政策和統(tǒng)一標準等頂層設計。領導重視非常重要，關系著制度的成敗。建議國家層面總結各地的實踐經(jīng)驗，由自然資源部出臺相關政策和標準，建立國家鄉(xiāng)村規(guī)劃師體系在全國推行，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個支撐點。

6.2 提高薪酬待遇

首先，“成都模式”的缺點剖析中就總結到鄉(xiāng)村規(guī)劃師待遇偏低的問題，這與高流失率也有著密不可分的聯(lián)系。建議根據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃師個體的實際情況逐一或逐層次確定薪酬待遇，不搞“一刀切”。綜合考慮工作經(jīng)驗、技能水平、資歷、持證情況等因素，使薪酬待遇合理、與其自身屬性和工作強度相匹配，至少不低于市場行情。此舉才能最直接的調(diào)動潛在人員積極性，從根本上解決一大問題，有利于技術隊伍持續(xù)擴充、發(fā)展壯大。最好是將鄉(xiāng)村規(guī)劃師崗位納入正式編制，解決他們的后顧之憂，這樣比提高待遇效果更好。

6.3 改革來源渠道

目前成都的鄉(xiāng)村規(guī)劃師來源渠道有4 種，其中只有社會招聘是主力，志愿者類型作用較小且不持續(xù)，選派掛職數(shù)量極少。實踐發(fā)現(xiàn)這樣的來源渠道貢獻率極不均衡，改革要以達到最優(yōu)效果為目的。

志愿者來源方式可以取消，因為效果有限只是一種體驗。云南省自然資源廳日前發(fā)文規(guī)定系統(tǒng)內(nèi)公職人員節(jié)假日回鄉(xiāng)提供規(guī)劃志愿服務是啟示和引領，建議政府出臺相關規(guī)定派遣規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)的公職人員輪流下鄉(xiāng)任全職的鄉(xiāng)村規(guī)劃師，即增加選派掛職數(shù)量。如果放棄原有的來源渠道，將崗位納入正式編制（或聘用合同制），全職且長期穩(wěn)定則是最好辦法。通過改革來源渠道可以將資金用在刀刃上，也可徹底解決鄉(xiāng)村規(guī)劃師是“編外人員”的弊病，不失為一種積極嘗試。

6.4 優(yōu)先屬地選擇

目前我國農(nóng)村地區(qū)對鄉(xiāng)村規(guī)劃師的需求量相當巨大，要調(diào)動相關人員的積極性，給予他們對服務地的優(yōu)先選擇權則非常重要，即優(yōu)先屬地選擇。建議以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶、以家鄉(xiāng)情懷為依托，廣泛動員和引導他們“回老家”駐村，充分激發(fā)回報家鄉(xiāng)、服務家鄉(xiāng)、為家鄉(xiāng)做貢獻的精神。在鄉(xiāng)村規(guī)劃師選擇時建議優(yōu)先本地籍的人員。

“講鄉(xiāng)音、話鄉(xiāng)情、謀鄉(xiāng)事”，不僅能極大激發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃師建設美好家鄉(xiāng)的情懷，更能縮短對村民村貌村情的熟悉過程，便于迅速進入工作狀態(tài)，有效找準村民難點、痛點“對癥下藥”，讓服務情節(jié)更深，讓規(guī)劃成果更加好用。這種方式更有利于各得其所、創(chuàng)造雙贏，更能體現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃師的責任心、使命感和主動性，對工作滿意度和工作成效提升均大有裨益。

6.5 推進團隊發(fā)展

規(guī)劃行業(yè)的普適性、復雜性決定了對從業(yè)人員的要求相當之高，長期以來需要他們是“全科醫(yī)生”和“雜家”。鄉(xiāng)村規(guī)劃師在工作中遇到的問題遠不止鄉(xiāng)村和規(guī)劃本身，要求復合型人才的趨勢也日益明顯。而個人的才能、精力、認知均是有限的，如果增加正式編制的方式難以實現(xiàn)，那么鄉(xiāng)村規(guī)劃師從個人服務轉化到團隊服務或許是解決問題的良策。

建議鄉(xiāng)村規(guī)劃師可以從個人擔任轉化至公司化運作，特別是資源整合、優(yōu)勢互補的復合型團隊。團隊的好處是顯而易見的，專業(yè)素養(yǎng)和溝通能力更容易滿足要求、內(nèi)部可以協(xié)調(diào)，也能更穩(wěn)定的提供服務，有利于業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展。

結語：

因鄉(xiāng)村振興政策的不斷推進，鄉(xiāng)村規(guī)劃師將逐漸演變?yōu)闀r代潮流。2019 年自然資源部辦公廳《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》[自然資辦發(fā)〔2019〕35 號]明確提出：鼓勵引導大專院校和規(guī)劃設計機構下鄉(xiāng)提供志愿服務、規(guī)劃師下鄉(xiāng)蹲點，建立駐村、駐鎮(zhèn)規(guī)劃師制度。政策和現(xiàn)實等多方需求導致未來3～5 年或?qū)⒊蔀猷l(xiāng)村規(guī)劃師大增長時期，這對鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度契合性、實用性提出了更高的要求。

鄉(xiāng)村規(guī)劃師是支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實的重要抓手，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興的重要途徑，更是推進新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的有力后盾和國土空間傳導最后1km 的排頭兵。當前我國的村莊規(guī)劃工作正面臨巨大的需求和挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化還任重道遠，鄉(xiāng)村規(guī)劃師必不可少、大有可為！通過不斷探索與改革后的鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度也必將更加適應時代需求，為鄉(xiāng)村振興做出更大貢獻！