優化小區治理的路徑探析
——以四川小區治理實踐為例

劉偉

（中共四川省委省直機關黨校 四川成都 610017）

國家治理既需要宏觀的整體推進，也需要微觀的重點突破。黨的十九屆四中全會提出“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，夯實基層社會治理基礎”。2020年7月，習近平總書記在吉林考察時指出，一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。社會治理是國家治理的重要方面，小區治理是社會治理的微觀單元。小區治理見證著國家治理與社會治理的發展歷程，也從“微治理”的角度推進著國家治理與社會治理。

一、優化小區治理是新時代的呼喚

當前，在建設社會主義現代化國家的新征程上，為滿足人民對美好生活的向往，許多地方提出建設高品質生活宜居地的目標。建設高品質生活宜居地，關鍵是強化人口吸納和綜合服務功能，充分彰顯優美生態、現代氣息、多彩人文和安逸生活，締造安居樂業的良好環境。這既需要構建一個包括綠色的生態環境、安全的治安環境、出行便利的交通環境與多姿多彩的人文環境在內的大環境，也需要構建一個工作之余可以閑情逸致生活、悠閑愜意休息的小環境。這個小環境在哪里？在人民群眾居住的小區。

基礎不牢，地動山搖。建設高品質生活宜居地，迫切需要把小區這個小環境建設好，因為小區是社會治理的最末端，是居民生活的最基本單元，人民群眾對高品質生活宜居地最直觀、最真實的感受在小區，老百姓生活的大多數煩心事、操心事也發生在小區。小區治理得好，把小區建設成人民群眾情感的共同體與心靈的歸屬地，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感才會不斷提升。可以說，小區治理是推動高品質生活宜居地建設的切入點。故而有學者指出：“將社會治理單元進一步下沉到小區，并在小區層面創新與完善社會治理體制，是現階段社會治理實踐的重要走向。”[1]

二、小區治理的現狀及原因分析

近年來，四川各地隨著新型城鎮化與公園城市建設的大力推進，小區居民的居住條件大為改善，基本實現了“住有所居”。在實現“住有所居”之后，人民群眾對生活有著更高層次的期盼，那就是：“高品質宜居”。人民群眾居住的地方是不是高品質生活宜居地？通過對四川省直機關黨校主體班125名學員以及成都、綿陽、南充、宜賓4個市16個小區的居民和社區干部的調查問卷與座談研討，發現許多小區的居民住得不舒適、不安逸，還存在如下問題：一部分老舊小區失修失管，臟亂差現象突出；一些安置房小區居民行為習慣不盡文明，車輛亂停亂放、阻礙消防通道現象屢見不鮮；一些商品房小區物業管理不規范、服務不到位，維修資金使用難，共有部分權益糾紛多。這些問題可以分為四類，一是涉及“物”，就是綠化、電梯、道路等公共設施的功能發揮。二是涉及“人”，就是指鄰里是否相互影響、和諧相處，這關系著小區居民的生活質量。三是涉及“空間”，分為私人空間與公共空間。居民希望私人空間不受侵擾，期盼公共空間能充分滿足需要。譬如，車位就屬于公共空間，車位使用的矛盾在小區治理中，尤其在老舊小區治理中，就容易出現僧多粥少的矛盾。四是涉及“風險”，就是指煤氣使用、高空拋物、小區治安環境等因素給居民帶來的風險。

這四類因素，最核心的是“人”，也就是小區治理的主體。調研顯示，小區治理出現問題的根本原因在于小區缺少統一的領導力量，小區業主、業主委員會、物業公司、社區“兩委”等治理主體在一定程度上偏離了其職責本位，導致小區治理結構失衡，基層群眾滿意度不高。具體表現為：

第一，小區業主各自為政、一團散沙。小區業主是小區治理的天然主體，但現實中，大多數業主主人翁意識不足，消費理念不成熟，權利意識淡薄，對小區事務不太關心，參與小區治理程度較低，從眾心理嚴重。少部分熱心的業主由于參與渠道狹窄也漸漸心灰意冷。同時，有的業主自身行為不規范，導致小區治理矛盾重重。譬如，有的業主只想享受服務，不想繳納費用。有的業主拖欠物業費用、違規搭建、違規停車、亂占綠地、不文明養犬、破壞小區環境等現象屢屢發生，影響了大多數人對“高品質生活”的向往。小區居民的“共治”大多處于無序狀態。

第二，業主委員會成立難、有序運行難、群眾監督難。調研顯示，業主委員會組建嚴重滯后，許多小區沒有成立業主委員會。有些住宅小區雖然成立了業主委員會，但組織松散，責、權、利不一致，業主委員會工作積極性不高，工作開展也往往流于形式，在維護業主利益、協調業主與物業公司關系等方面發揮作用有限。調研中，居民對業主委員會紛紛“吐槽”，認為“小區的業委會一點作用都沒有，就是個擺設，”“業委會跟物業是一家的，物業怎么說他們就怎么干”等等。同時，業主委員會在操作執行中存在著不公開、不征詢、花錢不審計等不規范行為，導致對業主委員會的監管較難。小區居民通過業主委員會的載體達成“自治”的目標不易實現。

第三、物業公司服務不到位。物業公司是為小區業主提供服務的主體。現實中，物業公司因“先天缺陷”與“后天不足”，導致服務總是不到位。“先天缺陷”體現為：一方面，一些老舊小區沒有物業公司愿意進入，問題成堆無法解決。另一方面，物業公司進入機制存在先天不足。多數新建小區物業公司是由開發商組建或者指定，與開發商存在著裙帶關系，導致物業市場沒有形成有效的競爭和約束機制，帶來許多問題。譬如，小區前期物業公司由于進入門檻低，導致規模小、資質低的企業充斥市場，服務水平就難以滿足要求。還有，部分小區前期規劃建設遺留的老問題導致后期物業收費、管理、服務難。“后天不足”體現為：一是物業公司自身定位不準，擺不清自己的“位置”。物業公司常以管理者自居，不把業主當“上帝”，服務意識差，從業人員素質偏低，提供服務質量差。大多數物業公司規模較小，人員配備少，服務內容單一，主要是打掃衛生，運垃圾，維修水電暖、疏通管道等日常小事，對居民高質量的服務要求，常常無力承擔。二是物業費收費標準設置不合理，物業公司勉強運轉。物業公司為維持經營平衡，通常會降低服務標準，業主不甚滿意就會拒交物業費，而物業公司收費不足只有降低服務標準，這就形成了惡性循環。三是物業管理服務“錯位”。一方面，在現行市—區—街道—社區社會治理體制下，物業公司承擔了社區部分行政化管理服務事項，也掌握著小區資源的分配與使用，在公共區域服務、共有資源收益、物業專項維修資金使用、物業費用收支等方面與業主產生權益糾紛；另一方面，物業公司管理手段缺乏，對小區業主違規問題缺乏有效約束與管理，導致居民小區內諸如高空拋物、噪聲擾民等問題無法解決，小區治理出現“真空”。

第四、社區“兩委”等組織“心有余而力不足”。社區黨委是小區治理的核心力量，卻心有余而力不足，未能充分發揮作用。目前，居民小區普遍存在黨建缺失，黨組織的戰斗堡壘作用發揮不好，基層黨建和社會治理存在“兩張皮”現象。究其原因，一是因為社區黨組織按照黨員在職情況、組織關系轉接順序等方式設立，黨的組織覆蓋和工作覆蓋落后于小區治理的需要，黨建工作人少事多，工作覆蓋率較低，黨組織發揮的作用相對有限。二是小區在職黨員和退休黨員的黨員身份意識不強烈，在居住的小區普遍“隱身”或“潛水”，處于一盤散沙狀態，對小區事務與普通群眾一樣不支持、不反對、不關心，沒有積極參與小區治理活動。三是黨組織從社區到小區到樓棟，越往下組織結構越弱、作用發揮越弱，群眾感受不到黨組織的溫度，黨員的先鋒模范作用發揮不好。與此同時，作為基層群眾自治組織的社區居民委員會本應該在引領小區居民實現自治方面發揮積極主動作用，在現實中卻是行政化趨勢嚴重，承接了上級政府部署安排的諸多政務工作，未能積極參與到業主委員會的組建與日常運行中，沒有切實發揮引導居民自治的作用，沒有足夠精力為社區居民提供周到的服務。除社區“兩委”之外，其他主體參與也非常有限，譬如大多數政府職能部門工作不進小區，行政監管缺乏；社會組織大多處于培育孵化之中，參與小區治理還處于萌芽狀態。

由此可見，在缺少統一領導力量的小區治理結構中，小區業主一團散沙，業主委員會形同虛設，社區“兩委”等組織“心有余而力不足”，實際上，直接參與管理的力量就只有物業公司。在相對強勢的物業公司未能按照市場規則提供優質的物業服務時，分散的、個體的小區居民或者選擇忍讓，或者選擇拒交物業費，或者選擇與物業公司激烈對抗。在缺乏理性溝通交流平臺的情況下，業主與物業公司之間沖突頻現，甚至激發為刑事案件或群體性事件，人民群眾對“高品質生活宜居地”的向往常化為泡影。

三、優化小區治理的路徑探析

小區的“小治理”，影響的是群眾的“大生活”，是國家治理體系中的一篇“大文章”。小區治理是個系統工程，頭痛醫頭，腳痛醫腳，顯然解決不了問題。小區治理，必須“符合小區居民美好生活需要的生活秩序構建，需要整合多種力量，激活多種治理資源，挖掘多元治理潛能。”[2]優化小區治理，關鍵是完善小區治理結構，當務之急是小區黨組織要盡快亮出身份、亮明身份、亮好身份，以黨建引領促進小區治理主體回歸職能本位，形成合力，為小區居民提供無微不至的溫馨服務，不斷滿足人民群眾對“高品質生活宜居地”的向往。

第一，澄清理論誤區，加強理論研究。

理論是行動的先導，小區治理需要清晰的理論為指引。調研顯示，黨員干部與基層群眾對小區治理存在諸多模糊認識甚至誤區，影響著小區治理的有效推進。一是認為越是基層，越要實行“自治”。在這種傳統“自治”思維定勢中，黨與國家機構需要置身事外，否則小區便無法實現自治。二是認為業主與物業公司的關系僅是合同關系，業主與物業發生糾紛僅受市場法則的調整，黨和政府無需介入。這導致在理論研究中黨建維度與政府維度相對欠缺，在基層治理實踐中黨的領導相對弱化，基層人民群眾感受不到黨與政府的溫暖。對此，亟待澄清理論誤區，加強小區治理，尤其是黨建引領小區治理的理論研究。理論研究者要轉換小區治理研究的視角，推動小區治理從“經濟組織治理”邁向“黨組織治理”，及時將創新理論轉化為小區治理的實踐舉措。政府部門要定期開展小區治理的經驗總結與交流，專門分析小區治理存在的問題、取得的成績與改進舉措，爭取形成、提煉出一批具有中國特色的小區治理好經驗和好做法。

第二，推動政策向“最后一百米”的小區延伸。

當前，各地推進城鄉基層治理工作的落腳點大多在社區一級。以四川為例，已啟動城鄉社區治理試點示范3年行動計劃，試點示范擬確定創建100個基層治理省級示范社區。然而，相較于社區，小區才是居民生活最基本單元，是基層治理的最末端。黨校學員問卷調研顯示，85%以上學員認為自己的生活與社區并不相關，更多的感受來自小區。為此，各地應將基層治理試點示范推進到“最后一百米”的小區。當前，四川一些地方，比如成都，正在開展示范小區創建活動試點，這是良好的開端。在推進示范小區創建中，要同步打造黨建示范點，并建立健全小區治理考核標準。同時，把小區治理寫入各地國民經濟和社會發展第十四個五年規劃綱要，推動小區治理工作邁上新臺階。

第三，小區黨組織要盡快“亮明身份”。

如何破解小區治理一團散沙、群龍無首的局面？如何讓業主委員會充分發揮自治作用，讓物業公司提供高質量服務？2018年以來，四川開啟以居民小區黨建引領城市基層“微治理”的步伐，出臺了《關于加強城鎮居民小區黨建工作的意見》，一些居民小區黨組織陸續建立，初步形成了黨建引領小區治理的框架。這是堅持黨的全面領導在基層落實的體現。落實“支部建在連上”的優良傳統，推動全面從嚴治黨向基層延伸，就該延伸到社區黨委，更要延伸到小區黨支部。小區治理的領導核心是黨組織，把黨的十九屆四中全會提出的“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”落實在小區治理實踐中，有利于鞏固黨的執政基礎與推進國家長治久安。但黨建引領小區治理存在的問題是，小區黨支部建立不盡規范，居民對黨支部的感知度較低，黨支部領導核心作用發揮有限。調研顯示，除社區干部外，90%的受訪基層群眾沒有感覺到小區黨支部存在。為此建議，第一，以單個居民小區為單元，重新調整和設立居民小區黨支部。第二，小區黨支部要亮出身份。在小區門口掛出小區黨支部的牌子，在小區設立黨支部的辦公場所。第三，明確小區黨支部權力。加強社區黨組織對小區黨支部的領導和管理；明確小區黨支部為小區治理的領導核心，領導小區各類組織和各項工作；賦予小區黨支部議事、建議、人事、監督和評議等權力。

第四，小區黨組織要“亮好身份”。

小區黨組織在“亮明身份”之后，還要“亮好身份”。一是理順治理結構。小區治理的根本問題在于小區治理結構混亂，治理主體職能缺位或錯位。在小區黨組織亮出身份后，要以黨建引領促使治理主體各歸其位。對沒有建立業主委員會的小區，要推動應建盡建，對有業主委員會的，要促使其良好運行；對物業公司，要監督其搞好管理與服務；對社會組織，要培育其茁壯成長；對自身建設，要充分調動黨員尤其是“隱身黨員”的作用，把小區黨支部建成堅實的戰斗堡壘。二是構建良好的小區治理體制機制。對于小區內部能自主解決的問題，小區黨支部要牽頭組織各方協商決策，然后統籌監督各治理主體實施；而對超出小區權責范圍的公共事項，要報告街道黨工委、社區黨委以及職能部門協同聯動加以解決。三是創新黨建引領的保障舉措。在組織保障上，推進黨組織成員按照法定程序與居民小組、業主委員會、物業公司黨員負責人交叉任職，實現黨的領導與居民自治有機融合。在經費保障上，完善多渠道籌措、多元化投入的小區黨建工作經費保障機制，縣級以上黨委組織部門用留存黨費給予支持，地方財政給予適當補助。在工作考核上，按照小區黨員參與率、社會組織與居民參與率、群眾滿意度三個指標，對小區黨支部履職情況開展等級評定。在干部培養上，把小區黨組織書記納入社區后備干部培養，特別優秀的，可按規定程序擔任社區“兩委”成員。

四、結語

小區治理是基層治理的基礎，小區治，居民安，社會穩。優化小區治理的關鍵，是在黨組織的領導下實現政府、居民、物業公司、社會組織的協同共治。實踐中要激活多元資源，防止小區治理出現內卷化。其實，小區居民具有自我管理、自我服務的潛能，關鍵是需要黨員與優秀份子的帶動與示范。物業公司能為業主提供良好的服務，關鍵是要理順物業公司與居民的關系。業主委員會也能發揮維護居民權益的作用，關鍵是要為業主委員會的運行提供良好的運行機制。“實踐證明，以小區黨建創新引領小區治理是符合我國制度和治理體系的關鍵舉措。”[3]黨建引領小區治理，小區治理的空間會越來越廣闊，居民的幸福指數會不斷提高。需要說明的是，鑒于不同小區具有不同治理基礎，面臨不同問題，所以在實踐中要探索適合不同類型、不同規模的小區的治理機制。小區治理要充分考慮各地經濟社會發展水平，防止脫離小區居民實際生活需要的趨向。