同構視閾下的異構治理：市轄區體制的優化進路*

邱 實

（南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京 210023）

一、問題的提出

市轄區是現代城市的重要行政建制，是現代城市治理的基礎政區。近年來，隨著城市化進程的加快，我國市轄區的數量和規模也在不斷拓展，截至2020年底，我國已有976個市轄區。目前市轄區建制大致可以分為四個類型：一是設在城市建成區的市轄區，即“市區”，這類市轄區的“分治”屬性最為明顯，是市轄區的主流類型；二是由原城市管轄的郊縣或縣級市改設的市轄區，即“郊區”。隨著城市化的發展，這類市轄區逐步也成為市轄區建制的主要組成；三是設置在城市管轄范圍內，但并未與城市直接聯系的市轄區，即“獨立”型市轄區；四是設置在城市行政區劃之外的市轄區，即“飛地”型市轄區。[1]第一類“市區”型市轄區一直是市轄區體制改革研究的核心內容，但是隨著城市化進程的快速推進，“郊區”型市轄區也逐步成為當代市轄區體制研究的重要方面。近年來，以超（特）大城市、國家中心城市為核心的都市圈建設及城市群發展，逐步將原本屬于市轄區體制研究中較為冷門的“獨立”型市轄區和“飛地”型市轄區也逐步推到了研究前沿。因此，市轄區體制的改革研究不再局限于傳統的“市區”和“郊區”的研究，而是呈現出全方位研究的新局面。通過梳理市轄區體制發展與改革的已有研究，目前研究焦點在市轄區體制改革的理論及導向分析、[2]市轄區改革的技術性論證、[3]市轄區體制比較研究、[4]市轄區改革案例研究、[5]市轄區等城市基層政區的治理創新等。[6]已有研究成果都充分認識到我國城市化發展，特別是超大城市和城市群的出現已成為市轄區體制改革的主要動力和契機。同時，也明確市轄區體制改革是一個動態性的過程，要隨著城市發展及其治理要求而不斷調整，是一個沒有“終點”的改革。但綜觀既有研究，城市發展新態勢下系統性研究市轄區政區治理問題的成果還較少，特別是以現代城市治理為視角，將市轄區作為一個主體政區問題進行的研究更少。

我國是一個超大型的發展中國家，地區發展的不平衡性較為明顯，城市發展程度也存在較大差異。如東部經濟發達地區已普遍實現城市化并進入現代城市治理的“深水區”，城市精細化管理和城市群協同治理等成為主要內容，而西部一些地區的城市還依然在推進城市化建設的進程中。因此，我國城市化發展中現代化與后現代化“疊加”現象明顯。另一方面，我國市制體系較為復雜，市制貫穿政府體系的三個層級（直轄市、地級市、縣級市），且不同地區的市制情況也存在較大差異。市轄區作為我國城市“分治”政區，“交糅”在復雜的市制體系之中，造成市轄區的區劃定位、行政級別、機構設置和政區治理等都出現明顯的模糊性和繁雜性。同時，市轄區機構設置的高度“同構性”，引發市轄區體制無法有效適應城市發展的差異化和城市間的協同化。

市轄區是現代城市治理的重要政區，其在城市基礎性管理和公共服務供給方面發揮了重要的作用。在當前非均衡性城市化發展及“職責同構”政府體系下，市轄區在現代城市治理中應該履行哪些職責？其現實的職責差異性如何應對？市轄區究竟應該繼續“做大做強”，還是“適度控制”？市轄區體制的優化理念應該如何創新，且實踐策略有哪些？針對上述問題，本文將通過梳理市轄區體制的演進歷程，以“職責同構”為切入點，借助“異構”治理的理念創新探討如何優化市轄區體制，以求適應當代中國城市發展的現實需要。

二、市制發展下的波動性變遷：市轄區體制的演進歷程

市轄區是市制的“附屬”，其發展進程必然蘊含于市制變遷之中，市制的變化調整是市轄區發展的主要動力。從整體來看，市制變遷背景下市轄區體制的發展主要可以歸納為四個階段：非規律變動期（1949—1982）、數量增長期（1983—2003）、平穩控制期（2004—2013）、規模拓展期（2014至今）。市轄區體制的這四個時期并非是自發產生的，而是根據市制的客觀發展和主觀調控而形成的，并具有明顯的波動性。通過四個時期前后銜接的波動性演進，形成了當前市轄區體制的基本形態。

新中國成立至改革開放前的非規律變動期（1949—1982）是我國市轄區體制的形成時期。新中國成立初期，城市成為政權穩定和國家建設發展的核心要素，對城市政區的建設調整至關重要，因而市轄區體制迎來了第一次系統性的發展。這一時期市轄區的設置及調整主要是根據國家發展和城市建設的現實需要進行的非規律性調整。1950年11月，當時的中央人民政府政務院頒布《大城市區各界人民代表會議組織通則》和《大城市區人民政府組織通則》，規定“人口10萬以上的城市，應召開區各界人民代表會議，建立區人民政府”。在此基礎上，各城市基于城鄉二元體制，開始建立“市區”和“郊區”，如上海市當時設置20個“市區”和10個“郊區”，市轄區體制迎來了第一波設置浪潮。1954年，我國第一部憲法頒布，其明確規定“直轄市和較大的市分為區”，這從憲法層面賦予了市轄區作為一級行政建制的合法性，但同時也表明市轄區體制適用于“較大的”城市。同年，我國市制設置標準發生變化，將建國初期的很多直轄市“降格”為省轄市，僅保留北京、天津、上海3個直轄市，這使市轄區設置標準也發生變化，市轄區在機構設置、行政級別和職責范疇等方面均進行了相應調整。1955年，國務院頒布《關于設置市鎮建制的決定》，其中明確要求直轄市和省轄市的郊區規模不宜過大，控制市轄區的設置規模。在市制規模調整的影響下，市轄區建制結構也必然發生相應變動，如1956年上海市的市轄區整合為15個“市區”和3個“郊區”。到了20世紀60年代，因為受國內外形勢發展的影響，我國確立“嚴格控制大城市規模，搞小城市”的戰略方針。基于此，我國城市規模被嚴格控制，甚至縮減。最為明顯的體現就是對市轄區進行縮減、撤銷、合并，對城鄉區劃實行嚴格的分治。20世紀70年代至80年代初，因為受經濟條件限制和國家發展戰略的影響，我國實行“控制大城市規模、合理發展中等城市、積極發展小城鎮”的城市建設理念，這使市轄區的調整一直被限制在城鄉二元分治和“謹慎設置”的框架中，中小城市的市轄區雖有所調整但幅度不大，大城市規模拓展緩慢因而市轄區調整僅僅是以“郊區”調整為主，城市建成區的“市區”變化不明顯。綜合而言，這一時期我國市轄區變動呈現出較為明顯的非規律化特征，國家政策和市制調整成為市轄區變動的主要影響因素。同時，二元城鄉體制也深刻影響著這一時期市轄區體制的發展。

改革開放后，我國市轄區迎來數量增長期（1983—2003），這主要受經濟社會發展和城市化進程的影響。改革開放的推進及社會主義市場經濟體制的建立使我國城市化進程不斷加快，城市利用自身的“集聚”效力吸納大量經濟社會發展資源，成為推動國家現代化發展的主要力量。同時，城市的管理方式與治理結構也發生相應變化。為了順應發展趨勢與現實變化，需要對市制進行調整，而具體調整的目標為拓展城市政區空間，使其具備持續吸納及合理調配運用各類資源的能力。同時，逐步調整城鄉二元體制，通過城市發展帶動城鄉整體性發展。基于此治理邏輯，“撤地設市”在全國大部分地區陸續開展，地級市數量不斷增加，這直接使市轄區數量大幅上升。同時，“市管縣”體制的確立使新地級市政府成為完整的行政主體，也助推了市轄區數量規模的拓展。[7]在這樣的背景下，作為城市主要政區單元和治理工具的市轄區就成為城市政區治理的主要對象。這一時期，“撤縣設區”和區劃整合成為市轄區設置的“主流”模式。“撤縣設區”是市轄區增加的主要路徑，如上海市于1992年、1999年分別將松江縣、青浦縣改為松江區和青浦區，西安市于2002年將長安縣改為長安區等。同時，區劃整合也產生較大作用，這其中較為典型的就是原城市“郊縣”通過切塊整合并入城市“市區”，也有通過整體性的區劃整合成立全新的市轄區，如1994年，天津市在天津經濟技術開發區、天津港保稅區的基礎上建成濱海新區，2001年上海市南匯縣、奉賢縣合并為南匯區等。這一時期市轄區體制改革與調整主要呈現為數量上的快速增長，這種增長主要是受改革開放后政府治理政策的影響，城市發展與人口增加的因素并不是主要原因。同時，該時期市轄區數量增長的另一個原因是不少中小城市為了順應所謂市轄區發展“趨勢”而主觀設區，其中出現較多的“單區市”就是例證。

21世紀，我國市轄區的調整進入了平穩控制期（2004—2013），這主要因為全國范圍內“地改市”逐步結束，大量城市的市轄區建制已經穩定。同時，因此前市轄區數量增加較快，中央開始嚴格控制通過撤縣（市）設區等方式增設市轄區，因而新設市轄區數量明顯下降。所以，在2004年至2012年間，全國的市轄區數量僅僅增加了15個。造成這種情況的另一個原因是城市化進程中雖然城市規模不斷擴大，但隨著城市治理理念和技術的現代化，城市管理效能也逐步提升，原有市轄區就呈現出管理范疇偏小的現象，因此一些城市對市轄區進行了整合，在提高治理效能的同時降低行政成本。所以，這一時期我國市轄區治理秉承“小區制”和“郊區制”并存的理念，在城市建成區進行市轄區整合，在郊區推進整縣改區，但具體實行程度受到一定控制。如2011年上海市將黃浦區和盧灣區合并為新的黃浦區，2013年南京市下關區與鼓樓區合并成立新鼓樓區等。

黨的十八屆三中全會后，國家治理現代化的推進使城市化進程再次加速，且國家對于“撤縣（市）設區”、“市轄區整合”等政策的再次放開，使我國市轄區進入規模拓展時期（2014至今）。這一時期，市轄區并不僅僅是單純數量上的增加，更多是借助城市化進程和現代城市治理的需要來進行市轄區整合，實現質量上的拓展。國家治理現代化進程中，我國城市化程度不斷攀升，城鎮人口迅速增加，城市連續建成區范圍不斷擴大，很多之前的“郊區”或“郊縣”都逐步融入到城市建成區范圍之中，如2016年上海市崇明縣改設為崇明區。同時，超（特）大城市和國家中心城市的發展，使都市圈和城市群不斷形成，城市發展迎來了全新的面貌。在此背景下，城市需要對市轄區區劃及其治理模式進行調整，“撤縣（市）設區”和“區劃整合”成為主流，如2015年江蘇省金壇市改設為金壇區。但是這一時期“撤縣（市）設區”和“區劃整合”并非是單純的數量增加，更多是為了保證城市建成區的有效治理而進行的，是“質量導向”下的一種市轄區體制調整。如一些經濟發達的大城市在其市轄區內建設多功能的城市生產生活重心，促進城市結構的多中心轉變，提高城市治理與發展質量。[8]（P205）因此，該時期的市轄區屬于規模拓展，大量的原“郊縣”或“郊區”都因客觀發展而“自然化”地轉設為市轄區，如南京市高淳縣、溧水縣轉設為高淳區、溧水區。雖然其中具有一定人為推進城市化率和建設超大城市的主觀作用因素，但是從整體來看，其主要還是客觀發展的結果。

市轄區體制的波動性演進歷程是我國市制變化和城市現代化發展的縮影，作為城市“分治”的特殊區劃，其在客觀因素的作用下也無法避免主觀性或地區性因素的影響。同時，由于我國地區間發展的不平衡性及政策階段性的影響，我國市轄區體制調整呈現出較為復雜的表象，并且問題與發展并存。隨著我國城市治理現代化的推進和大都市圈及城市群建設需要，市轄區體制在原有問題的基礎上也出現了一些新的制度性困境，因此需要進行優化，以實現城市治理現代化的目標。

三、同構化治理下的制度障礙：市轄區建制的運行難點

通過梳理我國市轄區體制的發展歷程可以發現，市轄區體制的調整主要是以中央政策為導向，在市制變遷背景下隨著國家治理現實需要而適時進行的。這使我國市轄區體制呈現出兩個方面的特點。

一是市轄區的設置具有較強的“同構性”。市轄區雖然從本質上來說是市級政府的“派出性”治理單位，具有明顯的“分治”特征，但是其作為一級行政建制依然具有我國縱向政府的“同構性”。所以，我國市轄區設置就呈現出兩種表象。一方面，市級政府似乎都應該設置市轄區，或者說市轄區是現代城市的必然組成要件。這種現象在當前我國地級市中非常明顯，如目前除了廣東省東莞市、中山市，海南省三亞市，甘肅省嘉峪關市因區劃變遷的特殊性未設市轄區外，其他地級市均設置了市轄區，其中包括59個單區市，即城市中僅設有一個市轄區。另一方面，市轄區的“條塊”設計具有高度的“同構性”。市轄區作為政府的“分治”區劃，理論上其建制和機構應該根據不同地區市級政府的實際需要進行區別化設置。但是，目前市轄區卻都幾乎按照同一個“模板”建構，其機構設置及調整模式都具有高度的同一性，即機構設置在縱向上與市級政府保持高度的一致性，而橫向上各地區也基本接近。

二是地方政府在市轄區設置與調整方面的自主性不強。地方政府對其轄區內市轄區的設置與調控并非是完全掌控的，這就造成市轄區雖然本質上是地級市“派出”的分治型政區，但實際上卻成為了一種“固化”的行政建制，悖離了市轄區體制最初的設計目標。如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條中規定“自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。”這樣的表述實質就是將市轄區作為一個受地級市政府管理的“縣級”隸屬性建制。而現實中，東部地區很多縣級市，甚至是鎮，無論人口規模、經濟發展程度和建成區面積都已經達到了“設區”的要求，而且其治理現實也可以“設區”，但目前的法律和政策都無法支持這一目標的實現，這也正是地方政府在市轄區體制調控上弱勢的體現。另一方面，城市發展的不同程度對市轄區及其機構設置的要求其實是存在差異的，但是地方政府在市轄區體制改革方面的自主性程度也無法滿足這一要求。

市轄區體制的高度“同構化”在政府過程中引發城市的治理障礙，即市轄區體制在目前城市治理中的制度障礙并使其產生運行難點。

首先，市轄區規模拓展未必能優化城市治理，“新城市病”反而頻繁出現。在城市化進程客觀影響和城市發展績效主觀考核的雙重刺激下，全國眾多城市都在嘗試拓展“市域”，以求獲取更多的發展資源。因此，無論是超（特）大城市，還是大中型城市，甚至是新興的中小城市，都在嘗試利用市轄區規模的拓展來獲取更多的發展資源。在城市治理現代化的背景下，“撤縣（市）改區”是增加市轄區，拓展城市規模的最好辦法。通過該方法地級市可以對城市周邊的土地進行“兼并”，并將原歸屬于縣或縣級市的管理權限劃歸市級政府，在拓展城市規模的同時集中資源，這是近年來我國市轄區數量穩步增加的主要原因。2019年萊蕪市作為市轄區建制并入濟南市，就是這一趨勢的典型例證之一。雖然這種做法可以在短時間內立竿見影地“拓展”城市規模，增加資源的聚集性，并從指標上展示城市治理的成效，但從長遠來看也引發較多的城市治理“并發癥”。如城市呈現出較為明顯的“廣域”化特征，但與其建成區卻未實現匹配，城鄉差異及地區不平衡現象依然存在，“假性城市化”色彩突出。同時，過度的增設市轄區使傳統縣制逐步“萎縮”，容易造成土地資源的粗獷型使用，資源利用率偏低，忽視城鄉發展的差異性等問題。因此，在原有“城市病”未解決的情況下“新城市病”又陸續出現，城市治理其實并未獲得有效優化。

其次，市轄區之間出現協同障礙，城市治理的整體性弱化。從目前市轄區發展的總體態勢來看，地級市普遍都在嘗試擴大市轄區規模，增加市轄區權限，通過“做大做強”市轄區來提升城市治理效能，促進城市發展。在增強市轄區治理能力的同時，往往也容易造成市轄區區際之間的非正常競爭，并引發市轄區和市級政府機構間的非常規矛盾及市轄區政府職責過度“下沉”等問題，造成城市治理效能的整體性弱化問題。因此，市轄區治理能力的增強必然會引發區際間的競爭，甚至出現“爭利推責”現象。如上海市曹家渡商圈地處上海市靜安、普陀和長寧三區交界處，因為區際之間的利益問題，造成該地區公共服務和城市治理的“碎片化”，最終造成曹家渡商圈的衰落。[9]而在面臨區域發展資源利益分配的時候，市轄區之間還會產生“爭奪”行為。[10]如城市重要公共設施或商業中心建設時，各市轄區就會主動或被動地從自身利益出發，通過各種方式來爭取有利的發展資源。這在無形中不僅影響了城市治理規劃的整體性，也造成財政等公共資源的額外消耗。另一方面，因為市轄區的“擴張”，“做大做強”后的市轄區政府無法有效完成全部的治理職責，區政府及各機構不得不把各類職責“下沉”到街道或社區，造成市轄區政府職責的非正常“轉嫁”，使街道和社區的工作壓力大幅增加，不僅影響了公共服務的質量，也間接抑制了基層社區自治功能的發揮。[11]由此可見，目前市轄區體制的發展現狀與其最初的“分治”政區的職責定位發生了“偏差”，市轄區間協同配合優化城市治理的功能目標未達到預設水準，城市治理整體性弱化現象明顯。

再次，市轄區的政區差異性與設置同構性的矛盾引發城市治理“模糊化”。從當前的總體情況來看，我國市轄區的政區差異性主要從兩個層次體現。一是不同地區市轄區所面臨的治理要求存在差異。我國是一個超大型的發展中國家，不同地區經濟社會發展差異較大，且所面臨的治理要求不同。如西部一些城市市轄區主要是解決公共基礎設施建設和基本公共服務供給等問題，而東部發達地區的市轄區則普遍進入到高質量公共服務和協同高效的城市治理階段。概括而言，即市轄區在不同地區的城市治理中出現了現代化與后現代化“兩化疊加”的差異性。二是同一地區或同一城市中的市轄區，因為政區設置“來源”及調整方式的不同，造成市轄區間的實質差異性。如市轄區可以分為“市區”（主城或建成區的市轄區）、“郊區”（原郊縣或縣級市改制市轄區）、“合并區”（原有市轄區進行整合而成的新市轄區）等，不同類型的市轄區的治理要求、治理空間、治理要素等都具有較大差異性。但是，從目前我國行政區劃及其機構設置情況來看，“同構”特征非常明顯，雖然不同地區、不同類型的市轄區具有差異性，但是市轄區的機構設置、編制安排、治理模式等都相差無幾，進而造成現實差異性與設置同構性的矛盾，引發政府城市治理的“模糊化”。如南京市鼓樓區（主城市轄區）和溧水區（撤縣改區的市轄區）在機構設置和管理模式上基本同步，但是其管轄范圍和治理目標卻可以說是“天差地別”，無論是日常城市管理還是“放管服”改革中的具體措施都存在巨大差異。這就引發市轄區治理任務無法有效完成及市轄區間的協同性障礙，加之目前沒有有效的方法來應對這種差異性和同構性所造成的治理困境，進而造成城市治理的“模糊化”。

四、同構下的異構：市轄區體制優化的理念創新

市轄區建制的制度目標是為了應對城市規模不斷擴大的現實，通過政區“分治”，使城市治理的資源能夠充分利用，基礎設施建設和公共服務供給更加優化，實現治理效能提升。因此，市轄區建制從本質上來說就是市級政府為了提升城市治理有效性和應對城市規模擴張帶來的治理負擔而設置的“派出型”政區，其行政區劃與市級政府政區具有高度的重合性，且機構設置與市級政府基本“同構”。前文所述，目前我國城市化率不斷提升，且大中型城市的人口數量和區劃規模不斷拓展，市轄區在城市治理中的作用越來越大。基于對市轄區現存難點的分析，高度化的“職責同構”是其發生的主因。但是從“政府職責”和我國政府體制的角度來審視“職責同構”，我們并不能完全否定其存在的必然性與合理性。[12]

“職責同構”現象并非是人為設計的，而是我國政府體系頂層設計及現實發展的自然衍生。從必然性的角度來看，我國縱向政府間關系是“職責同構”的生成基礎。從新中國成立初期的集中國家資源穩定政權和建設社會主義，一直到改革開放后通過聚集資源推進經濟社會發展，都是基于“同構”的政府體系而開展的。我國政府縱向上設置為“五級”，中央政府在政府體系中居主導地位，地方各級政府從政府機構設置到政府運行程序都基本以中央政府為“模板”，因此就必然會形成政府縱向向度上的“職責同構”。從合理性的角度來看，我國政府體系的設置是“同構”合理存在的條件。中央政府可以基于“同構”保證政令的貫通，而地方政府為了獲取更多的資源或占據資源分配的主動權而主動選擇與中央“對口”。綜合而言，“同構”還是目前縱向政府間關系的主流樣態，并發揮著保障政府間“上傳下達”通暢便利的功能，因此其存在一定的合理性。

但我國是一個地區差異性很大的超大型發展中國家，不同地區地方政府所采用的具體治理方式也差別較大。市轄區作為我國市級政府普遍設置的城市政區，其在政府過程中也必然會面臨地區治理差異性的問題。市轄區作為一級行政建制，其在政府體系中的“同構”化是無法徹底消除的，因此需要在“職責同構”的大框架下，嘗試將“職責異構”融入到市轄區體制改革與優化的理念及實踐之中。具體而言，即通過適度的“職責異構”對原有“職責同構”進行優化，進而消解當前市轄區的運行難點，實現改革目標。所謂“職責異構”實際就是在現有政府職責體系的基礎上，進一步細化市轄區建制的具體職責，并充分考量地區發展、城市規模、經濟體量、社會文化等要素的差異性，實現市轄區政區規模、機構設置、編制配置等建制要素的“差別化”，力求最大限度實現市轄區體制治理效能。在此基礎上，也可根據地區發展的特點與現實需求，從“職責異構”的視角來審視市轄區設置的必要性，如地級市是否一定要設置市轄區建制，市轄區機構設置是否一定要與地級市基本“對口”等。

從“職責異構”的角度出發，可以對市轄區體制改革及優化做如下理論嘗試。第一，嘗試建立市轄區設置的非必要性理念。市轄區本質是城市治理的分治型政區，其主要功能是分擔城市治理的任務，減輕市級政府的治理壓力，使城市治理更加精細化，提升城市治理的整體效能。因此，不同地區、不同規模的城市在市轄區設置上應該是有區別的，且其未必一定是市級政府的“標配”政區。一個城市是否要設置市轄區、設置多少市轄區以及市轄區治理導向及機構設置情況等都應該是基于其政府治理的現實職責來確定的，不能搞過度“同構化”的一刀切。第二，嘗試建立市轄區體制的整體互補性理念。大部分市轄區的行政區劃與其所屬地級市的城市建成區是基本重合的。在政府職責細化及異構的基礎上，要改變以往市轄區“各自為政”的局面，將一個城市的所有市轄區都視為一個整體，依據城市治理及發展的整體需要，在市轄區基本職責的基礎上賦予其更加細化的具體職責，即明確城市治理中各市轄區的“職責性”任務，進而實現市轄區之間的要素互補，增強城市治理的整體性。同時，這還有助于提升市轄區的區際協同性。第三，嘗試建立城鄉兼容的市轄區優化理念。當前我國很多城市的市轄區是由縣或縣級市改設而成，多數縣或縣級市都具有較強農業化特征。但是考慮到拓展城市規模、增加城鎮人口、提升市級政府管理權限等各方面的因素，對帶有較為明顯農業特征的縣或縣級市進行市轄區改設。但是從改設的現實情況來看，除了名稱和建制外，其他各方面均沒有較大改動。因此，可以嘗試跳出原有城鄉二元的思維，借助“職責異構”思維建立城鄉兼容理念，將城市建成區發展作為核心議題，同時將周邊的農業區域轉型作為城市治理的輔助性要素。基于此，保證不同市轄區的發展思路和產業特色的穩定性，在尊重城鄉發展現實的基礎上推進城市化，防止出現因為“假性城市化”而引發的城鄉差距逆向拉大的現象。

五、異構治理：市轄區體制優化的實踐策略

治理異構是“職責異構”理念的實踐方式，其在市轄區體制優化的現實運行中主要體現在市轄區政區治理的適域化、市轄區治理單元的多維化和市轄區區際治理的協同化。

（一）政區治理適域化

政區治理適域化是異構治理的形式體現，主要是明確市轄區體制客觀存在的差異性及如何利用職責異構理念來進行區劃調整，是市轄區體制的外部性優化。長期以來，在城市治理方面，一直存在著關于“狹域”政區和“廣域”政區的爭論。城市發展必然伴隨著城市人口的增加和規模的擴張，在這個過程中，城市的二級治理區劃到底應該是按照“狹域”還是“廣域”來進行治理成為一個無法回避的現實問題。所謂“狹域”主要是指城市中二級治理區劃的劃定范圍限制應在城市建成區范圍之內，而“廣域”則是城市治理區劃的范圍是大于城市建成區面積的，理論上的“城區”包括了一部分鄉鎮級周邊地域。當前我國市轄區建制設置與管理中，“狹域”與“廣域”雜糅的政區特征較為明顯。如在很多城市市轄區建制中，既有大量“市區”，也有因“撤縣（市）改區”或城鄉整合出現大量的“郊區”。在全國范圍內，這樣的市轄區設置已經成為絕大部分城市市轄區布局的“標準”形態。在異構治理的視閾下，市轄區體制要跳出這樣的“標準”，探索更加適合不同城市現實治理需求的“適域”化治理模式。所謂市轄區的“適域”治理就是要使市轄區的設置與其所在城市的實際規模及現實情況相匹配，形成“各具特色”的市轄區體制發展進路，這主要可以從三個方面進行。

一是根據城市的規模標準進行市轄區政區治理職責的適域性優化。目前我國界定城市規模的標準主要依據是城區常住人口，將城市劃分為五類七檔：超大城市（常住人口1000萬以上）、特大城市（常住人口500~1000萬）、大城市（常住人口300~500萬為Ⅰ型大城市；常住人口100~300萬為Ⅱ型大城市）、中等城市（常住人口50~100萬）、小城市（常住人口20~50萬為Ⅰ型小城市；常住人口20萬2以下為Ⅱ型小城市）。因此，可以根據城市規模大小合理優化市轄區的治理方式，如超過500萬常住人口大城市的市轄區除了進行常規的分治管理外，還需要加強公共服務供給的區域聯動職責，有效解決因集聚效應引發的城市治理資源及效能配置不均衡，并減少既有市轄區的非必要性整合。因為大城市的資源擴散效應遠大于聚集效應，所以城區的合并未必會獲得較好的效果。[13]甚至可以在城市規模進一步擴大的進程中，考慮增設或“切塊”設置新的市轄區，以求放大資源擴散效應。而100萬常住人口以下的中小城市，發展資源的聚集效應大于擴散效應，可以通過整合部分市轄區來增強其基礎性公共設施建設管理和基本公共服務的供給職責，因此其設置需要更加突出“服務性”。治理現代化程度較高的城市在市轄區設置方面，甚至可以考慮將市轄區撤銷，其原有公共服務職責轉移到基層街道等組織層面來履行，廣東省東莞市的實踐就具有明顯的特色。根據城市標準規模來推進市轄區體制調整，是異構治理視閾下推進適域化政區治理的典型表現，強調“因地制宜”，遵循統一原則的基礎上尊重不同地區的發展現實。

二是依據城市政區的綜合狀態來優化市轄區設置。除了以城區常住人口作為城市規模標準外，政區面積也是一個重要的衡量標準。我國中西部地區有很多城市雖然人口不多，但是行政區劃面積很大，如新疆維吾爾自治區、西藏自治區、青海省的諸多城市。除此以外，還有一些特色性的政區，如生產建設兵團下的“城市”建制。這些地區的市轄區設置及管理與中東部地區都存在較大不同，如果單純以常住人口作為市轄區異構治理的標準那就明顯不合時宜了。因此，通過參照政區面積來探索市轄區體制的異構治理也是另一個重要思路。在諸如此類的城市政區中，市轄區的設置就不能單純按照“分治”功能來設計，而是要根據其具體的政府職責進行設置。如面積超過10萬平方千米的政區，如果人口規模相對不高，可以通過整合，設置規模較大的市轄區來進行統籌管理。但是這并不意味著管理面積較大的政區都可以進行市轄區整合，如一些地區雖然管理面積大，但是其行政區劃中也存在較大的文化差異、地理差異和民族差異等，這就需要統籌具體的治理現實，將非主觀性的自然要素、文化要素和民族要素等作為市轄區優化調整的重要依據。總而言之，市轄區政區的設置與優化需要以城市政區綜合狀態為條件，以異構治理為方式推進，這也是市轄區適域化的另一種表現。

三是根據城市治理的地區差異合理調控市轄區的政區空間。市轄區體制的優化首先需要充分了解其自身的治理能力。不同地區市轄區所享有的治理資源存在較大差異，因此市轄區需要對治理資源及治理能力進行綜合評判，進而建構符合自身實際的適域化異構治理模式。市轄區的政區空間是適域化治理最為直觀的體現，但并沒有一個“放之四海而皆準”的市轄區政區空間劃定規范。市轄區的政區空間要根據城市人口規模、管理范疇、經濟發展程度、城市發展定位等各種要素來綜合劃定。[14]我國目前市轄區政區空間調控主要是以地區差異為依據，中東部的超大城市要控制市轄區政區規模，不能盲目進行市轄區整合，不能一味追求通過“做大做強”市轄區政區空間規模來提升城市化程度，要充分依據城市建成區的實際規模來調控市轄區政區空間。而中小城市則要根據自身發展的現實需求來整合市轄區政區空間，充分發揮市轄區作為城市分治治理及統籌城鄉協同發展的重要參與主體的基礎性作用，同時增強市轄區基層治理的服務功能。在城市管理較為“精細”的中小城市，甚至可以考慮撤銷市轄區建制，減少行政層級，降低行政成本，提升行政有效性。

（二）治理單元多維化

市轄區的治理單元是指在城市治理中，以市轄區為核心的政區治理中的各具體參與單位，如街道、社區及相關社會組織等。治理單元多維化即市轄區中各治理單位及其職責要素的多維化，具體指通過優化調整使各治理單元更加符合市轄區職責異構的治理實踐，是市轄區體制的內部性優化。市轄區體制優化過程中會面臨一系列內部性問題，如行政層級扁平化調整、城鄉（郊區）融合、發展導向協調等。看似雜亂無章的治理內容其實都可以納入到城市治理單元中，而目前城市治理單元主要是以市轄區為中心，輻射街道、社區及其他治理組織，形成一個治理單元體系的聯動性程序。從城市治理的整體性來看，市轄區體制優化面臨最大的問題就是“市區”和“郊區”如何在城市治理中充分建構符合自身現實發展的治理單元。在異構治理的視閾下，市轄區治理單元必然需要多維化，力求符合當前“城郊”并行的市轄區建制現狀。具體而言，即建立“城郊”差別的單元治理模式。

在與城市政區高度重合的“市區”中，實行“小區制”+“大街道”的管理模式。當前我國城市建成區的面積不斷擴大，但相對于“郊區”則依然偏小。城市治理已進入到“精細化”階段，因而需要對市轄區進行更為細致的“服務性”優化，其主要措施就是控制城市，特別是超（特）大城市的市轄區規模，保證其治理幅度的合理性。[15]同時，建立具有更多治理權限及服務范疇的“大街道”，通過分配編制資源、下放行政權限、明晰服務職能、健全管理功能等方式，保證街道治理能力的提升。形成“小區制”+“大街道”的二元制治理模式。而在城市建成區之外的市轄區（即“郊區”），建立“大區制”+“小街道”+“強單元”的三元治理模式。一般情況下，“郊區”性質的市轄區多為“撤縣（市）改區”而來，其面積一般要大于“市區”，且管理幅度較大，農業化程度偏高，產業結構存在一定的側重，因此其治理單元顯然要比“市區”更復雜。設置“大區制”一方面可以充分尊重其原有政區的劃分現狀，保持其政區穩定性，另一方面可以盡量拉寬其管理幅度，使治理資源利用率進一步提高。而建立“小街道”制度則是充分考慮“郊區”型市轄區區劃面積一般較大，如果設置較大的街道反而會造成街道職責負擔過重，無法有效履行相應治理職責，同時又增加行政層級和機構編制，造成行政成本的增加及行政效率的降低。但街道作為市轄區的派出機構，是基層治理不可或缺的重要單元。同時，隨著城市化的發展，“郊區”未來也會逐步轉型為“市區”，如果不設置或不重視街道的建設，從長遠來看必然會對城市治理的發展造成負面影響。“基層單元”是指社區、村居等管理組織，是市轄區異構治理的核心要件。因為“郊區”的農業化特征較為明顯，城市化特征又摻雜其中，所以治理的異構色彩很重。建立具有特殊性的“基層治理單元”不僅可以保障不同地區基層治理的特色性，還能充分尊重當地的實際情況，建立配套對口的基層治理模式。“郊區”型市轄區“大區制”+“小街道”+“基層單元”的三元治理結構充分體現了市轄區發展中異構治理的優勢，在“郊區”正常城市化發展的進程中，使其避免出現“頭重腳輕”的產業結構失序和制造業空心化等問題，在鄉村振興的基礎上有條件、有步驟地推進城市化。

（三）區際治理協同化

區際治理協同化是市轄區建制優化發展的趨勢。市轄區具有“派出”屬性，是市級政府用以緩解城市治理壓力，提升城市治理有效性的“分治”政區。一個城市在整體發展規劃中會進行“功能區”劃分，而不同的地區具有不同的發展導向，形成區域性的產業布局，如重點發展旅游的區域、重點進行工業生產的區域、重點推進高科技研發的區域等。市轄區的劃分必然與城市功能區劃分產生“交集”或“重疊”，如果將市轄區作為一個獨立性的建制來考量，那對于城市整體發展是不利的。因此，需要將市轄區作為城市整體性治理的主題參與要素，實現其功能互補，提升協同化程度。

一是要弱化市轄區的“屬地管理”色彩。從城市治理的整體性來看，市轄區不適合以“做大做強”的獨立性目標為導向。實際上，市與區之間就是一種“職責異構”的分層治理關系，將其認定為是一種行政隸屬性質很強的“條線”關系是不合適的。[16]市轄區及其機構的設置應該是以服務城市綜合發展為導向的，如果建立過多的獨立性機構，其必然會弱化市級政府的治理統籌性。在日常城市治理中，市轄區只要保留一些基礎性機構，其他的機構可以根據不同時期城市建設發展的現實需要而臨時設立。

二是統籌市轄區城市治理資源分配。市轄區治理資源的分配關系到各區發展，因此在治理過程中，會出現因為轄區邊界、交通建設、產業投資、規劃布局等問題引發區際之間的非正常競爭，進而影響到城市整體性發展。基于此，市級政府要建立動態性的市轄區職責調整機制，并將其納入到市級政府，乃至省級政府的政府職責體系之中，將區際職責進一步明細化。同時，加強資源的統籌調配，在充分保障各區資源總體均衡的基礎上，以各區的功能劃分和職責界定為基礎，綜合把控區際協調，突出發展重點，減少不必要的非正常競爭。

三是嘗試建立市轄區基礎機構的“跨區”共享機制。市轄區作為一級“派出性”分治建制，其有很多機構屬于基礎性的，如各基本職能部門、人民法院、人民檢察院等。在目前，各市轄區無論規模大小、發展程度和治理資源分配的實際情況如何，都會設立相應的基礎機構，給人以“麻雀雖小，五臟俱全”的印象。在區際協同的背景下，可以探索在一些規模適合、交集眾多的市轄區實行機構跨區“共享”機制。如兩個或三個市轄區“共享”一個法院，通過巡回法院（法庭）或分法院（法庭）的方式來實現事務協同。甚至還可以嘗試將人大等機構的權限上移到地級市層面，然后以派出機構的組織身份“返回”到市轄區層面，以分委員會的形式實現機構“共享”。這樣一是可以減少機構數量，降低行政成本，二是可以通過市級政府及相關部門有效統籌市轄區機構的職責，減輕市轄區在基礎性事務上的負擔，將其職責重點放置到城市治理中的公共服務方面，真正突出其“服務性”分治建制的色彩。同時，在基礎性職責方面，這樣的嘗試可以保證市級政府的權威性，逐步消弭市轄區與市級政府“爭奪”權限的情況，使其回歸原有建制的屬性本位。