“市域民族社會治理”：概念、特征及推動路徑*
——基于若干地級以上城市的調查和思考

柳建文

一、問題的提出

隨著城市化的快速推進，我國的人口分布格局發生了明顯變化。三分之一左右的少數民族人口常住在城市，全國20多個城市56個民族成分俱全。在人口規模較大的市，各民族交錯雜居的現象已很普遍，城市社會治理面臨新的問題。 2019年，黨的十九屆四中全會發布《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出“加快推進市域社會治理現代化”的重要命題。 2020年，中共中央、國務院在《關于加快推進社會治理現代化開創平安中國建設新局面的意見》中要求以市域社會治理現代化為切入點增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。其后，全國市域社會治理現代化工作會議制定了《全國市域社會治理現代化試點工作實施方案》和《全國市域社會治理現代化試點工作指引》，開展市域社會治理現代化試點工作。第一期試點地區包括地級行政區劃單位（含副省級市、地級市、自治州、盟） 184個，占全國所有地級行政區劃單位的55.3%。根據中央的治理規劃，當前和今后一段時期要特別突出強調中央、市域、基層三個層級的特殊職能和特殊作用。①陳一新：《加強和創新社會治理》，《人民日報》2021年1月22日，第9版。2022年10月，黨的二十大報告再次強調要“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”。②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日，第4版。

相對于國家層面的宏觀治理和縣鄉層面的微觀治理，“市域社會治理”是我國推進國家治理現代化進程中的一個新提法，它是指“以設區的市為地域范圍”展開的一系列社會治理活動，主要強調“地級市”這一中觀層面的社會治理問題，其中包括城市民族事務的治理。③“市域社會治理”是指“以設區的市為地域范圍”的社會治理，旨在突出“地級市”層級的社會治理。在學術界，大多數學者也采用“設區的市”這一界定。但在實踐中，地級層次的自治州、盟也被納入市域社會治理現代化試點的行列。參見陶希東：《市域社會治理：特征、內涵及體制創新路徑》，《理論與現代化》2021年第2期。目前，創新民族事務治理方式已經成為全國市域社會治理現代化首批試點城市的重點工作。例如，云南省昆明市正在以開展市域社會治理現代化試點為抓手努力打造邊疆民族地區社會治理的“昆明樣板”。江西省撫州市研究部署“民族宗教+社會治理”組合拳推進市域社會治理現代化。浙江省溫州市則嘗試運用現代科技推動民族宗教智能管理體系建設，推進社會治理精細化。廣西壯族自治區防城港市正在大力推動邊境地區市域社會治理現代化試點工作。地處川滇黔三省四縣交界的瀘州市正在積極探索省際邊界民族地區市域合作治理新模式。甘肅省蘭州市、寧夏回族自治區吳忠市等統籌考慮地方民族文化和民族人口特點，提出要努力走出“宗教和順”的市域社會治理新路子。④筆者根據新聞報道歸納整理。

地方的實踐探索需要理論的指導。目前國內學術界對市域社會治理的相關研究已經陸續展開，內容涉及市域社會治理的概念、特點與實施對策等，新疆阿勒泰市近期還專門成立了邊疆市域社會治理現代化研究中心。但國內尚無有關“市域民族治理”方面的研究成果或機構，這使得一些城市在謀劃民族事務治理問題時未能發揮市級優勢、突出市域特點，導致工作著力點不準，仍然存在認知上的誤區和行動上的偏差。⑤康蘭平：《區塊鏈技術賦能民族地區市域社會治理現代化的制度邏輯與創新路徑》，《廣西民族研究》2020年第5期。基于此，本文提出“市域民族社會治理”這一新的命題，結合實地調研探討其概念、特征和實施路徑，以擴展和深化現有的市域社會治理研究，為全面推進城市民族事務治理體系和治理能力現代化提供必要的政策借鑒。

結合中央關于推進“市域社會治理現代化”的文件精神，本文重點選擇以下城市進行調研。首先，從市的行政層級看，我國“設區的市”主要包括地級市、副省級城市（包括計劃單列市）和直轄市。從空間分布上看，四個直轄市中的三個坐落在東部地區；五個計劃單列市——大連、青島、廈門、寧波、深圳都在東部沿海地區；普通地級市中70%以上的市分布在沿海發達地區。其次，從我國少數民族人口的遷移動機和流動方向看，大部分以進城務工經商為主，他們主要集中在沿海、沿江的地級以上城市，其中直轄市、省會城市和沿海發達城市少數民族流動人口數量較大，面臨的治理任務更為突出。⑥周競紅：《人口流動與管理變革：新中國城市民族工作變遷管窺》，《學術界》2020年第6期。據此，本文側重在東部沿海地區選擇了天津市（直轄市）、廣東省深圳市（計劃單列市）、山東省濟南市（副省級城市）、海南省三亞市（不設街道的地級市）進行調研。這些城市基本涵蓋了我國地級以上城市的行政類型，也是近年我國少數民族人口凈流入地區，民族成分多元。據地方統計年鑒數據，2021年天津市有53個少數民族，萬人以上少數民族有回族、滿族、蒙古族、朝鮮族等。深圳市有24個少數民族，以回族、朝鮮族、土家族和壯族居多。三亞市少數民族人口占總人口的33.53%，其中新疆等地的外來人口數增長較快，比第六次人口普查時增長了10倍。濟南市有52個少數民族，人口較多的有回族、滿族、維吾爾族等。⑦數據來自地方統計年鑒以及對地方相關部門的訪談。社區是各民族居民在城市生活和交往的主要場域，也是推進和實現市域社會治理現代化的重要載體。本文側重在上述城市選擇一些具有代表性的多民族社區進行調研。依據學術慣例，這些社區的名稱均用字母替代。

二、市域民族社會治理的內涵與特征

（一）市域社會治理的演化與總體框架

從“治理”一詞的詞源上看，“市”這一行政區域本身就是現代國家治理的核心和邏輯起點。歷史上看，“市”的建制最早起源于西方古羅馬時期，中世紀逐漸興起，大多是區域的經濟中心，居住者主要是貴族、僧侶、商人和手工業者。由于市的社會經濟發達，世俗化水平較高，市民有很強的自我管理和自我服務能力，與其他諸侯領地相比，市在西方歷史上一直具有自治的傳統。“城市應該擁有（或至少部分擁有）自己的法、與這種法相符的聯合形式、某種程度的政治自治，以及通過全體公民參與而形成的公共權力進行的管理。”①伊夫·格拉夫梅耶爾：《城市社會學》，徐偉民譯，天津：天津人民出版社2005年，第7頁。進入現代社會，市的主要職能由公共服務擴展到政治經濟領域，成為國家發展中的核心力量。 20世紀70年代以來，隨著行政管轄權力自上而下的讓渡和分散，西方國家在公共事務的管理中出現了“國（州）少市多”（Less State and More Towns）的現象，這一變化意味著在公共事務的管理中市鎮一級的地方政府獲得了更多的主動性，地方如何發揮自治能力來解決城市發展面臨的諸種難題，成為治理一詞興起的主要緣由。“治理的概念最初源于城市環境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的。在后來的幾十年里，治理的模式逐漸應用于中央政府這一層次。”②俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社2000年，第128頁。

中國長期以來是一個農業主導的國家，形成了以“縣域”為重點的基層社會治理模式，即所謂的“郡縣治，天下安”。自秦以降，縣治在中國延續了兩千多年，而“市”這一行政區劃專名直到民國初期才被正式確立下來。民國初年北洋政府頒布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》，實行省、道、縣三級行政體制，并規定縣治所在地的城廂以及村莊屯集人口規模在5萬以上的鎮均可設“市”。民國設市初期，市并不作為一個正式的行政區劃管理單元，而是被定位為一個自治組織運作，根據北洋政府內務部頒布的《市自治制》，市的立法機關為市自治會，由市民選舉自治會員組織成立，其最初承擔的職能主要是維護社會治安和提供城市居民的生活用電、用水和醫療等，其后逐漸承擔了發展經濟的職能，但與縣域社會經濟的發展并無太多交集。新中國成立后，為防止人口的無序流動，市和縣仍然是分治的。 1949年，我國地級市僅為54個，地區（專區）的數目高達170個，是地級行政區的主體。 20世紀80年代，為保障一些大中型城市的物資供應，同時促進縣的經濟發展，我國開始大規模推進“市管縣”體制改革，實行地、市合并。市領導縣是由一個中心城市領導若干個縣或是將省的派出機構——地區行政公署直接改設為轄縣的地級市。由于市下轄縣，原來相對獨立的散點狀城市大多發展成了一種新的片狀地域型城市——地級市。從地域上看，地級市的行政管轄區域包括市轄區、縣（縣級市）、街道、鎮、鄉等，管轄范圍大大擴展，所承擔的職責也明顯增多，在某些方面逐漸取代了“縣治”。從數量上看，地級市逐漸取代“地區”成為地級行政區劃的主體，也是國家最重要的一級城市政權。從發展特點上看，地級市大多是所在區域的中心城市，社會經濟發展水平和生活水平相對較高。在我國的二元戶籍制度逐漸松綁后，市轄縣的農村人口開始大量向地級市流動。 20世紀90年代至21世紀初，我國地級以上城市的數量和人口規模的增長速度均很快。截至2020年末，全國地級以上城市297個（包括15個副省級城市和4個直轄市），其中161個市的市轄區人口超過100萬。③數據來自《中國城市統計年鑒2021》電子版。

由于人口向地級以上城市大量聚集，城市場域內出現了多種社區形態——如傳統的單位型社區、新興的商品房社區、移民社區（城中村）、村改居社區、多民族社區等。這些多元化社區的人口結構、職業分布、文化傳統和生活習俗存在較大差異，在人口管理、公共服務、利益協調等方面的復雜程度均遠遠超過了傳統的單位型社區，需要很高的社會治理能力。相對于傳統的縣、鄉等行政層級的治理而言，地級以上城市擁有較多治理優勢：一方面，在我國現有的行政管理體制下，地級以上城市擁有地方立法權和較多的行政審批權，在政策制定、制度調整等方面擁有更多的選擇空間；另一方面，作為區域的政治中心，地級以上城市在行政管轄權上也具有明顯的資源統籌優勢，可以承上啟下、左右兼顧，更有利于協調社會矛盾、化解社會風險，是新時期國家治理中最有效力的治理層級。市域社會治理就是在設區的城市轄區內展開的一系列治理行動，其行動主體包括黨委和政府機構、企業、社會組織和公民個體等。市域社會治理的主要目標是化解社會矛盾和社會風險、解決社會問題、促進社會和諧穩定。市域社會治理的內涵包括治理理念、治理制度、治理體制和治理方式等。 2019年12月，全國市域社會治理現代化工作會議明確提出了市域社會治理的“三大目標”“四大理念”“五大體制機制”和“六大關系”，形成了我國市域社會治理現代化的總體建設框架（圖1）。

圖1 新時代市域社會治理現代化總體建設框架

（二）市域社會治理子系統——市域民族社會治理的基本框架

2020年末，中國常住人口城鎮化率達到64.72%，已經步入城市社會發展階段。與人口結構的變化相適應，中國現階段治理的重心逐漸轉向城市。中國社會人口結構變化的另一個特點是城市民族成分的增加。最新數據顯示，我國少數民族流動人口超過3700萬，①李昌禹：《我國民族團結進步事業取得新的歷史性成就》，《人民日報》2022年8月18日，第4版。大部分以進城務工、經商為主。人口遷移主要是為獲得發展機會、增加收入以及享有良好醫療、教育條件等，但很多流動人口未能在教育、就業、醫療、養老、住房等方面充分享受城市居民的基本公共服務。對部分少數民族而言，由于宗教信仰、語言和飲食等因素，他們融入城市社會的成本更高。在很多城市，少數民族流動人口普遍面臨不同程度的社會融合問題，給其自身發展和社會穩定均帶來不利影響。據有關部門統計，近些年來全國出現的涉及民族因素的突發事件80%以上發生在散居地區，特別是城市。②徐平：《在深化交往交流交融中鑄牢中華民族共同體意識》，《民族研究》2021年第2期。部分大城市表現出民族問題增多的趨勢。

由于語言、宗教等文化差異，少數民族流動人口不僅面臨因城鄉文化差異帶來的城市適應問題，還要克服因民族文化差異帶來的就業和文化適應問題。城市少數民族流動人員生活交往、語言交流主要來自傳統社會關系網絡，與城市里的其他群體和圈子交往交流較少，出現了城市空間分化現象，即某一類民族群體總是聚集在某些地方。這些由特定少數民族聚群形成的社區與城市中其他社區在經濟、文化和生活方式上差異明顯，更容易對本族群體之外的其他群體產生排斥心理，從而表現出特有的城市社會隔離現象。①柳建文：《沖突與融合：城市空間與族際關系的社會學》，《天津社會科學》2011年第6期。

少數民族流動人口具有來源廣泛、文化多元、行蹤不固定等特點。面對少數民族流動人口日益增多的趨勢，習近平總書記在中央民族工作會議上指出：當前城市的社會治理面臨“三個不適應”，即“進城的少數民族群眾對城市的生活和管理方式、城市居民對他們的某些生活和行為方式以及我們的工作方式和管理機制等都不能很好適應”。②相關論述可以參見《習近平的民族觀》，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2015/0824/c1001-27508701-3.html, 2022-11-20。由于地級以上城市民族人口成分日益多元化，加快少數民族流動人口市民化進程，促進各民族在城市的交往交流交融和共居共治共享，進一步鑄牢中華民族共同體意識，是完善市域社會治理體系，提升市域社會治理效能的重要內容。據此，我們認為，市域民族社會治理是市域社會治理的子系統，也是社會治理在市域范圍內的合理延伸。它是指地級以上級別城市的黨委、政府機構、企事業單位、社會組織和居民個人針對民族問題展開的治理行動，其主要目標是保障民族權益、協調民族關系、促進民族團結、構筑市域民族共同體。市域民族社會治理由空間、主體、目標、手段四個基本要素構成。從空間范圍來看，市域民族社會治理自上而下依次涉及市、市轄區或縣、街道和社區；從參與的主體來看，包括黨委（政府）、企事業單位、社會組織、居委會、居民個人；從治理目標來看，主要是保障民族權益特別是少數民族流動人口的各項權益，協調民族關系、促進民族融合、鞏固民族團結，增強共同體意識；從治理的手段來看，包括制度化的規章政策和互聯網、大數據等技術性工具設施，也包括非制度化的道德說教、情感動員、鄉規民約等。市域民族社會治理的基本框架如下圖所示（圖2）。

圖2 市域民族社會治理的基本框架

（三）市域民族社會治理的內涵與特征

第一，市域民族社會治理以改善民生、保障民族權益、促進少數民族城市融入為導向。隨著各族人口的遷徙流動和頻繁互動，民族事務在城市社會治理中的分量越來越重。城市需要通過平等包容的措施協調族際關系，維護各民族的正當權益，促進社會融合。“國際城市治理的實踐表明，移民融合過程中，公民權或市民權的授予，身份認同、語言、教育、就業和社會空間建設，推動第二代移民的社會融入等措施，是消除歧視、防止移民成為不穩定群體的重要推進方向。”③屠啟宇：《國際城市發展報告 2012》，北京：社會科學文獻出版社2012年，第9頁。由于區域發展水平差距明顯，中國的人口遷移大多是為了增加收入，或者為了享有更好的城市醫療和教育條件。但大量流動人口文化水平較低，社會資源、交往范圍相對有限，他們流入城市后的支持網絡主要來自同族或同鄉，形成了較為封閉的小團體生活聚落，游離于城市主流生活之外。④孫婷：《新型城鎮化戰略下少數民族流動人口市民化障礙及其推進路徑》，《廣東行政學院學報》2021年第3期。全國市域社會治理現代化工作會議指出，市域社會治理要以民生民本為導向，重點聚焦流動人口的有序融入，推動市域公共服務均等化，增強市民的安全感、幸福感、獲得感和歸屬感。當前我國少數民族流動人口總量超過3700萬人，市域民族社會治理要以構建平等、團結、互助、和諧的社會主義新型民族關系為導向，依法保障城市少數民族的各項權益，為他們提供良好的教育、醫療、住房、養老等公共服務，持續改善他們的工作、生活條件，幫助他們全面融入城市生活。為此，深圳市專門布置開展了以“家庭融入社區、群體融入社會”為導向的流動人口城市融合行動。一些社區還依托駐地科研院所和高校的心理專家開展“外來建設者心理減壓、婚戀輔導”項目，為他們加快融入城市提供寬松的精神環境。

第二，市域民族社會治理以協調族際關系，促使各民族之間形成一種團結、友愛、信任、互助的良好關系，構筑“市域民族共同體”為核心。市域民族社會治理這一命題是在新時代人口大遷徙背景下提出的。各族人口大量流入城市，增加了城市社會的異質性和人際沖突的可能性。全國市域社會治理現代化工作會議指出，要充分發揮法律法規、市民公約、道德觀念的積極作用，引領社會行為規范，促進良好的人際關系。市域民族社會治理的核心任務就是調諧多元價值觀念、宗教信仰、生活習俗的差異，防范族際沖突，引導居民樹立包容差異、相互尊重的文化意識，形成合作互助的民族關系。

近年來，海南省在少數民族流動人口數量較多的海口、三亞兩個地級市開展了“民族和諧社區”創建活動。三亞市FHZ社區在創建活動中相繼成立了社區愛心小隊、社區和諧堂等機構，鼓勵社區居民對外來少數民族等弱勢群體進行幫扶，通過網格員積極化解居民之間的矛盾和沖突。廣西南寧市開展的市域社會治理現代化試點工作中積極創新民族特色調解機制，推動法律制度與民族風俗習慣、道德倫理相結合，構建“族佬調解”“貝儂調解”等少數民族矛盾糾紛化解方式，促使民族矛盾糾紛快速化解。①趙志軍：《為建設鑄牢中華民族共同體意識示范區貢獻司法智慧和力量》，《廣西日報》2021年12月21日，第5版。濟南市YHC社區建有“和事佬”居民事務調節中心，“和事佬”們主要是長期居住在社區內并擁有豐富人際關系的黨員和退休老職工。當社區居民發生矛盾沖突時，他們主要采取“拉呱”（濟南方言，意為聊天的意思）的方式進行說理和勸解，利用其民間威望和街坊鄰里的處世之道來化解當事人的矛盾。與正式的法律規章不同，這種建立在鄰里情誼和傳統道德基礎之上的非制度化調節方式充滿人情味，效果顯著。另一方面，城市不僅僅是人們生存的地緣性空間，也是一種文化和精神共同體，主要表現為城市居民共享的集體意識和情感歸屬。正如社會學家帕克所言：“城市絕非簡單的物質現象，它是一種心理狀態，是各種禮俗和傳統構成的整體，是這些禮俗中所包含，并隨傳統而流傳的那些統一思想和感情所構成的整體。”②R.E.帕克、E.N.伯吉斯、R.D.麥肯齊：《城市社會學：芝加哥學派城市研究文集》，宋俊嶺等譯，北京：華夏出版社1987年，第1頁。

市域民族社會治理要重視各民族的交往交流，形成守望相助、情感交融的鄰里關系，增強民族之間的精神紐帶和情感認同，構筑多元一體的“市域民族共同體”。濟南市YCJ社區內有很多行動不便的少數民族空巢老人和殘疾人，針對這兩類特殊群體，居委會組織發動居住較近的網格員、樓長、退休黨員、社區志愿者組建“天天敲門小組”入戶開展服務工作。這些志愿者每天都去空巢老人和殘疾人家里敲門問候，與他們談心、拉家常，緩解他們的心理壓力，及時提供力所能及的幫助。YCJ社區下崗職工較多，低保戶多達69戶，其中很多是少數民族居民。在日常的緊密交往中，社區內形成了“鄰里幫幫團”“回漢相幫”“回漢一幫一”“睦鄰一家親”等多個互助小組，鄰里互助范圍涉及家庭看護、日間照料、子女教育等，在細微瑣碎的日常生活中加深了他們的社區共同體意識。深圳TYJ社區的“民族園”內陳列著少數民族的服飾和表現少數民族文化的繪畫作品，各族居民經常在此舉辦社區鄰里節，促進了他們對社區和城市的認同。濟南YHC社區從2009年起堅持每年開展一次“中外民族一家親”活動，增進了外來少數民族和本地居民之間的相互認同。相鄰的YCJ社區專門將居委會二樓最大的一間屋子騰出來建立了“民族詩友會”活動室，各民族詩歌、書法愛好者們經常組織活動、切磋技藝，增進了人際感情。

黨的二十大報告指出，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日，第4版。市域民族社會治理也應注重社會互動和社會參與，通過形式多樣的社區活動將多元化的民族人口和文化整合進共同的生活圈中，加深他們的地域共同體意識和民族共同體意識。

第三，市域民族社會治理以公共服務需求多樣化為基礎，以精細化治理為原則。市域人口規模龐大，具有社會結構多樣性、群體利益訴求差異性、公共服務需求多元化等特點。市域社會治理現代化要求以“精細精致”為原則提升市域公共服務水平。值得指出的是，我國各民族在文化習俗和生活方式上存在很大差異，對公共服務的需求和偏好各不相同，這是市域公共服務供給的一個基本出發點。基于不同民族多樣化的公共服務需求，在推進市域民族社會治理的過程中需要處理好普遍性與特殊性的關系，精準細致地把握不同群體的服務需求，重視個性化服務，最大限度滿足各族居民的偏好性需求。特別是那些新進入城市的少數民族成員，他們對于學習新技能、獲得工作機會、尋找住房以及擴大社會交際圈等會有較為迫切的需求，而持有不同語言和宗教信仰的少數民族進入社區居住后，語言和生活習俗上的差異可能成為其融入城市生活的主要障礙，需要社區提供語言文字方面的培訓和生活設施上的便利服務。近年來，為適應民族人口多元化的趨勢，深圳市部分社區工作站組織實施“來了就是某某社區人”“粵學越開心”——粵語學習工作坊等社區公益培訓項目，幫助外來人口解決語言、文化上面臨的困難。三亞市FHZ社區居委會動員居民們建立了社區“青年助學基金會”，幫助外來少數民族群眾辦理低保、提供就業、子女上學方面的服務。了解到外來移民子女所學課程與本地課程內容存在銜接上的困難，濟南市YHC社區聯合濟南大學團委建立了社區青少年培訓中心和愛心輔導站，為外來少數民族務工人員子女提供免費課業輔導，幫助他們加快融入到新的學習環境，減輕家庭的生活壓力。由于成效顯著，該社區的愛心輔導站獲得了山東省和民政部的獎勵。

第四，市域民族社會治理以資源優化整合為抓手，以多元主體協同配合為平臺。市域層面的人口管理和服務更為復雜，需要多種治理單元和主體積極合作，實現資源的優化組合，形成市域社會治理共同體。全國市域社會治理現代化工作會議指出，堅持“開放共治”是新時代推進市域社會治理的有效途徑。隨著城市流動人口和民族成分的增多，市域民族事務的治理需要加強政府、企業、社區、社會組織之間的有機協作，動員“體制”內外的各種力量參與其中，構建市域民族社會治理的多元主體協作配合機制，實現治理資源的優勢互補。從國際經驗看，“協作性管理可以是正式的，也可以是非正式的，其內容非常豐富，它描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或者不易解決的問題。當協作成功時，公民約定的新網絡和規范以及工作的主要中心從狹小的利益轉變為對社區的廣泛關注”。②羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協作性公共管理：地方政府新戰略》，李玲玲等譯，北京：北京大學出版社2007年，第38頁。在深圳市的TYJ社區，包括少數民族和其他外來人員組成的志愿服務隊在全國第六次人口普查中幫助居委會做了大量的民族語言翻譯工作，還參與了當地敬老院、孤兒院和一所希望小學的社會公益幫扶活動。生活在廣州的穆斯林阿訇除了作為中間人協調解決居住在廣州市的青海“化隆回族人”內部的糾紛沖突外，還承擔了化隆人與廣州市各區政府部門之間“下達上傳”的角色，成為名副其實的“社區調解員”。③熊威：《城市少數民族流動人口群體的糾紛解決——以一個生活于廣州的青海化隆籍“阿訇”為中心的考察》，《甘肅社會科學》2011年第4期。濟南市H小區內三個清真寺——南大寺、北大寺和清真女寺的教長在創建文明城市、小區拆違拆建等特定的城市治理任務方面積極配合街道辦和居委會的工作，減少了很多社會阻力，受到市政府的專門表彰。

另一方面，由于人口的遷移流動，城市民族公共事務表現出較強的外溢性，具有牽一發而動全身的特點，需要市域范圍內市、縣（區）、街道、居委會等各層級政府、各類機構的通力協作，也需要市域以外各地區之間的相互協作，形成系統性、整體性、協同性推動的市域民族社會治理體系。2020年中共中央、國務院《關于加快推進社會治理現代化開創平安中國建設新局面的意見》指出，要構建“權責明晰、高效聯動、上下貫通、運轉靈活”的社會治理指揮體系。《全國市域社會治理現代化試點工作指引》提出在市級或以上層面執行統一標準，利用區塊鏈等技術打通地方、部門、企事業單位之間的信息壁壘，形成設施聯通、橫向到邊、縱向到底的全覆蓋、無縫隙的社會治理體制。目前一些市域社會治理現代化試點城市已經開始著手從縱向、橫向兩個方面探索實施“市縣鄉村”四級共創社會治理一攬子工作格局、黨建引領地企協作共推市域社會治理模式以及試點城市相互交流學習新機制等。

三、市域民族社會治理面臨的現實困境

（一）社區開展民族事務治理的經費有限

從我們的調查看，市域社會治理的一些措施主要是通過社區來實施的。社區的治理能力在很大程度上決定著市域民族社會治理的績效。目前，我國設區的市的居委會工作經費一般由市轄區撥付、街道辦發放。由于市轄區的財政能力不同，居委會能夠獲得的財政補貼有較大差距。從濟南市的情況看，居委會的辦公經費各區標準不一，年均每戶2—5元錢不等，社區工作經費最多的每年3萬元左右，最少的1萬元左右。此外，財政條件較好的市轄區的居委會每年還會有20萬元左右的黨建經費，這筆經費主要用于社區困難群眾救助，黨建中心裝修和空調、電視等設施維護，以及國慶、七一等節日活動。工作經費和黨建經費雖然按時撥發，但由于社區事務龐雜，大多數社區沒有開展公益事業活動的專項補助資金，居委會仍然感覺到財力“捉襟見肘”。心理咨詢、情緒疏導、日間看護等精細化服務需要社區聘用專業技術人員或對社區人員進行培訓，由于經費有限，這些公益性的服務在很多社區沒有開展。有些年紀較大的居民主動擔任社區“和事佬”和樓長無償服務很多年，有時生病了居委會去看望連像樣的禮品都買不了，感覺很不近人情。正如濟南YCJ社區負責人所言：“社區就像一個大家庭，居委會就像家長，家長沒錢，家庭就不和睦。”由于經費有限，很多社區基礎設施老舊，可用于人際交往的公共空間和基本設施不足，部分社區甚至沒有居民室內活動場地。有的社區活動場地雖然較大，但空間規劃缺乏民族特色，很難吸引來自新疆、西藏、內蒙古、云南的少數民族參與社區公共文化活動。

（二）市域民族治理工作人員配備不足

我國的公務員編制數量與城市的級別掛鉤。一般而言，直轄市的公務員編制數量大于副省級（計劃單列）市，副省級（計劃單列）市大于普通地級市。編制總量核定后地方政府根據自己的治理需要進行具體的編制分配。因為少數民族人口總量不大，相較于民族地區的地級市而言，東部地區地級市民族宗教部門下設機構的人員編制數分配相對較少，平均在10個編制左右。這些有限的編制被配置到區和街道，少數民族人口較多的區一般有2—3名專職干部的編制，少數民族人口較少的區沒有專職干部編制，一般與區委統戰部合署辦公，由區委統戰部的干部“雙肩挑”兼任。由于編制數量有限，普通地級市的街道辦大多沒有設立專門的民族工作機構，也沒有專職的民族事務干部。因此，很多民族工作都下沉到社區，一般由居委會負責。根據我們的調查，居委會要負責社會救助、優撫、居民養老、社區教育、低收入認定、殘疾人服務、少數民族人口和外來人口管理等多項工作，幾乎涉及市域治理的所有方面。但大多數社區居委會的人員配備為5—9個，而且很少有少數民族工作人員。由于工作人員數量有限且沒有設立專門的服務機構，民族工作很難做得深入細致。

例如，濟南市H小區的穆斯林群眾以前大多在集體企業工作，20世紀90年代后期企業改制過程中很多人下崗失業，由于社區沒有針對少數民族居民的職業培訓和就業指導服務，一些“4050人員”①“4050人員”是指女40歲以上、男50歲以上因自身就業條件較差、技能單一等原因，難以通過市場競爭就業的勞動者。再就業困難，只能在家門口搭個小房子賣燒烤，雖屬違章建筑，但因關系到他們的生計長期難以拆除，成為濟南城市治理中的一道頑疾。此外，我國還有一些不設區（縣）的地級市，市下直轄鄉鎮，民間稱為“直筒子市”。海南省三亞市原本也屬直筒子市，2015年三亞撤鎮設區，仍然保持了二級行政層級，市轄區下不設街道，直接轄村和社區，采用“市—市轄區—社區”管理模式。“直筒子”式的垂直管理意味著社區承擔的事務更多，可以用事無巨細來形容。三亞撤鎮設區后城市治理采用“屬地管理、屬地責任”原則，除了一般性的黨建、民政等公共事務，社區食品安全、消防安全等技術性較強的工作也由居委會負責，社區治理壓力很大。在三亞城市旅游業快速發展過程中，回族、黎族人口相對集中的FHZ小區征地遺留問題較為突出。雖然企業征地時承諾解決該小區失地居民的就業問題，但社區人手有限，無法開展相關的職業培訓，失地居民的服務技能達不到酒店的招聘要求，即使勉強被錄用了，過一段時間也會被辭退。大量失地無業居民已經成為影響當地社會穩定的隱患。正如該小區負責人指出的：“我個人在這里工作多年感覺沒有純粹的民族問題，民族問題其實就是民生問題，很多時候一些少數民族群眾就是拿民族問題做幌子，其實還是為了自己的生活。如果生計問題解決得好，很多問題都會迎刃而解。”

（三）市域內部治理資源的動員和整合不足

樂于從事公共服務的社會力量是城市開展治理活動的重要資源。全世界35個國家的抽樣統計數據表明，一個社區內從事志愿工作的居民人數相當于該社區成年人口總數的10%左右。①參見萊斯特·薩拉蒙等：《全球公民社會：非營利部門國際指數》，陳一梅等譯，北京：北京大學出版社2007年。部分發達國家社區志愿服務一年創造的社會經濟價值高達數千億美元，極大增強了社區的治理能力。②于燕燕編：《中國社區發展報告2007—2008》，北京：社會科學文獻出版社2008年，第169頁。《全國市域社會治理現代化試點工作指引》(第二版)提出要積極完善基層群眾自治機制，支持志愿服務發展，試點市的區縣注冊志愿者占常住人口比例不低于8%。我們調查的社區雖然大多建立了“社區志愿者注冊登記制度”，但注冊志愿者人數均不到社區居民總數的8%，個別社區甚至為零。部分社區雖然建有志愿者服務站，但轄區居民主動參與社區事務的意愿不強，招募志愿者比較困難，特別是企業家、醫生、教師等社會精英和高級技術人員參與社區志愿活動的比例很低，在市域治理方面發揮的作用非常有限，社區資源的存有量和實際利用量之間的差距較大。除了居民個人，駐地企事業單位對社區工作的支持和配合也有很大的提升空間。由于居委會是群眾自治組織，與轄區單位沒有行政隸屬關系，一些社區雖然和駐地單位建立了政企、社企聯合會議或協商機制，但社區居委會主任沒有行政職務，很難平等地與企事業單位開展互動合作，更不談上要求企事業單位配合居委會的工作。一些企事業單位甚至因為自己單位的級別高而不愿意與社區打交道，在社區工作中經常出現“小媳婦”難管“大婆婆”、“小社區”難用“大資源”的尷尬局面。例如，濟南市YHC社區內有華夏銀行、建設銀行、中國移動、中鐵國旅、網通營業部等多家實力雄厚的企業，但這些企業很少主動為社區提供經費，需要社區自己想辦法去要。一般是效益好的駐地單位多給一點，效益差的少給一點，按居委會主任的話說就是“找人化緣，給多少拿多少”。駐地單位一般也是被動應付居委會的請求，社區“共駐共建、共管共享”制度還未很好落地。

（四）市域民族治理仍然體現出單一主體的社會治理結構特點

除了政府和企事業單位，社會組織是市域社會治理的重要主體。“從傳統到現在，提供社會服務一直是公民社會組織的主要職能，在工業化國家和發展中國家莫不如此。”③劉明珍編：《公民社會與轉型治理：發展中國家的視角》，北京：中央編譯出版社2008年，第197頁。國外學者的研究表明，在提高市級地方政府治理績效方面，公民社會組織發揮了重要作用，市域善治的實現是市級政府和公民社會組織積極互動的結果。④Judith Tendler, Good Government in the Tropics, The Johns Hopkins University Press, 1998, p.121.《全國市域社會治理現代化試點工作指引》(第二版)規定，要支持志愿服務組織發展，城市社區志愿服務站設立率不低于80%，市民對志愿服務活動認同和支持率要超過90%。歷史上看，由于新中國成立后城市長期以單位為主體進行管理，城市社會組織的發育相對遲緩。有學者認為，20世紀90年代我國城市的單位體制逐漸瓦解并走向以社區為載體的公共社會，相對于社會事務的紛繁復雜，真正具備治理能力的社區組織卻發育遲緩，無法填補單位退出后遺留的大量治理空間，在很多方面導致了市域基層社會治理的低效。①張靜：《中國基層社會治理為何失效》，《文化縱橫》2016年第5期。近年來，我國城市社區組織的數量雖有所增多，但主要以休閑娛樂為主的群眾組織居多，比如社區棋牌隊、廣場舞隊、老年合唱團等，這些組織以老年退休職工居多，可以促進鄰里人際關系，但并不擅長提供公益性和慈善性的社會服務。在我們所調查的社區，專業性、公益類的社區組織相對匱乏，尚無專門針對少數民族流動人口和少數民族居民的社區公益組織和互助組織。而一些專門針對城市流動人口和弱勢群體的公益性民間社團活動經費有限、力量薄弱，在保障和維護少數民族流動人口權益、促進城市社會融合方面發揮的作用尚不明顯。例如，三亞市的各類民間公益組織在面向社區居民提供公共服務方面的參與度很低，最高比例還不到2.5%。

四、市域民族社會治理的推動路徑

（一）加強市域制度政策的適應性調整，提升社區治理能力

作為各族居民的居住場所，社區是開展市域民族社會治理的重要載體。社區治理能力的強弱直接決定著市域民族社會治理的成效。社區治理能力的核心要素包括社區財政、基礎設施、技術和人力、社會資源。社區治理能力建設是一個支持性的組織結構和過程，也是在個人、群體、組織和政策層面運作的多維過程，它強調社區的資源汲取能力（社區從內部和外部調動資源的能力）、動員整合能力（社區居民的組織化和共同參與程度）和利益協調能力（對社區不同群體特殊利益的關注和滿足）。②NoorAzmi Mohamad, “Role of Community Capacity Building Construct in Community Development”, International Journal of Academic Research, Vol.4, No.1, 2012, pp.172-177.市域民族社會治理主要依靠社區資源調節民族關系，開展治理活動。我國社區的活動經費來源于地方政府的財政撥款和社會各界的捐助。前者經費來源相對穩定，但數量并不寬裕，后者主要依靠居委會對駐地單位發動的社會募捐，經費來源很不穩定。從實際情況看，駐地單位配合社區工作的積極性不高，而一些收費性服務大多由物業公司提供，因此，社區經費幾乎全部來自政府撥款。雖然自2011年起國家民委相繼在全國35個市的市轄區和街道開展了“少數民族流動人口服務管理體系建設”試點工作，但每個試點城市僅有10萬元的經費補助。

由于市的級別不同和市轄區發展水平的差異，城市治理資源的存量也存在明顯差距。一般而言，行政級別越高的市和經濟發達的市轄區在社會治理方面的資源相對充分，社區汲取財政資源和社會資源的難度相對較低；行政級別較低的市和經濟落后的市轄區擁有的治理資源在量和質上都與前者有很大的差距，社區汲取資源的難度也大。以天津市為例，財政收入最高的濱海新區人均社區投入經費1.12萬元，而財政收入較少的河北區人均社區投入經費僅為400元，兩者相差28倍。 2022年中央政法委召開第九次市域社會治理現代化試點工作交流會，強調推進市域社會治理現代化必須落實政府重要職責，要突出加強社會治理服務保障，為推進市域社會治理提供人財物支持。③《第九次市域社會治理現代化試點工作交流會強調：加快完善市域社會治理體制確保市域社會治理現代化行穩致遠》，《寧夏法制報》2022年8月17日，第1版。因此，政府需要重視社區治理資源的不均衡現象，在資金投入上不單純將社區人口總量作為撥款依據，少數民族人口的數量或比重也需要作為一個重要因素予以考慮，支持社區開展民族治理工作。另一方面，社區也要積極拓展資金來源渠道，可以通過設立社區基金會等方式努力汲取外部資源。 2014年，深圳市光明新區率先試點培育發展五家社區基金會，基金會廣泛動員社區企業和熱心公益的居民參與，目前五家試點社區基金會已發展社區志愿者3000余人，開展公益項目近40個，其中包括在少數民族和外來人口較多的僑民社區和工業型社區實施的社區共融項目。為鼓勵社區基金會的發展，深圳市還制定了《社區基金會培育發展工作暫行辦法》，希望能夠為社區能力建設提供相應的政策保障。

黨的十九屆四中全會明確提出：推進市域社會治理現代化需要把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務。從制度層面看，地級以上城市擁有地方立法權和較多的行政管理權限，還可以考慮調整市域的行政層級，促進外部治理資源下沉到社區。我國地級以上城市主要采用二級或三級管理體制，即“市—市轄區—街道—居委會”或“市—市轄區—居委會”。由于社區處在市域管理層級的最末端，因此減少市的行政區劃層級是推動社會治理資源下沉的一個思路。為加強居委會的治理能力，近年一些地級市已經全面撤銷了街道辦事處，原街道辦事處的行政職能收歸區縣級行政部門，新成立的社區由區（縣）直接管理，為社區居民提供公共服務。另一方面，從三亞市的經驗看，單純減少市域行政管理層級并不一定會增強社區的治理能力，因此在減少層級的同時還需要切實保障財力、物力、人力等治理資源的充分下沉，防止出現“責任下移、資源上浮”的權責脫節現象。

此外，一些少數民族流動人員不通漢語，只能用本民族語言進行交流，而社區缺乏能夠熟練使用少數民族語言和漢語的雙語工作者，加大了市域民族社會治理的難度。我們在天津XNC社區的調研中發現，某位新疆餐館的漢族女老板因為會講當地的民族語言，被派出所和居委會聘為協管人員，在他們與少數民族交流時臨時充當翻譯。為應對市域人口多元化的趨勢，考慮到各民族語言和習俗方面的差異，還需要重視社區少數民族工作人員的配備。目前云南省出臺《關于進一步加強城市民族工作的意見》，提出配備社區民族工作聯絡員。此前廣西南寧市在多民族社區推行少數民族社區工作者服務少數民族居民，形成了城市民族事務治理的“南寧模式”。《全國市域社會治理現代化試點工作指引》規定，要加強社會工作人才隊伍和社會工作服務機構建設，試點市社會工作專業人才不低于全市戶籍人口的1‰。我國民族類高校和民族地區的高校大多開設有社會工作專業，培養“民族社會工作”專門人才，東部地區的城市社區應根據自身的民族人口特點積極吸納他們就業，增加社區少數民族雙語社會工作者的配備。同時加強社區工作人員信息化、智能化知識培訓，使他們能夠充分利用大數據、人工智能、區塊鏈等先進技術對社區民眾的個人特征和需求特征進行搜集、分析和研判，以提升社區服務的精細化水平。

（二）充分動員和組織市域內部資源，形成市域民族社會治理的多元協作體系

在我國，地級以上級別的市大多是區域的政治、經濟、文化中心城市，擁有豐富的社會經濟資源，需要采取有效的手段充分調動和利用起來為城市治理服務。企業的社會投資是一種社會資源，已經成為城市開展社會治理活動的重要支撐。

2011年，國家民委聯合國有資產監督管理委員會出臺了《進一步做好新形勢下國有企業民族工作的指導意見》，要求國有企業在推進少數民族流動人口融入城市過程中發揮積極作用。目前，青島市政府通過在社區建立企業聯系交友站，搭建企業與社區溝通機制，促進企業積極參與城市民族事務的治理。針對城市基層組織資源分割、難以利用的現狀，成都市青羊區以社區兩委（社區黨委、社區居委會）換屆選舉工作為契機，在委員產生方式上打破組織關系隸屬，探索實施“兼職委員制”，把駐區單位黨組織負責人和企業高級管理人員選聘或委任為社區黨組織委員會的成員。此舉有效增強了轄區單位的主動參與意識，他們積極協助社區解決難題70余件，協調安置失業人員360人次，募捐資金860多萬元。①汪順華：《青羊區全面推行社區黨組織“兼職委員”制度》，《四川黨的建設（城市版）》2010年第6期。

此外，我國地級以上城市在各類大專院校、智庫和研究型機構的儲備上占有明顯優勢，也是非常重要的市域治理資源，需要積極加以利用。寧夏銀川市西夏區便將駐地民族院校的優質資源運用到社區治理中，他們與北方民族大學建立了“校社共治”關系，由學校教師和大學生共同組建少數民族志愿服務隊在民族團結和宣傳教育等方面為社區治理提供智力支持。目前，天津市委組織部要求駐津高校、醫院、科研機構等事業單位的黨員職工深入居住社區、服務居住社區，這些專家學者擁有豐富的工作經驗和知識資本。近期民政部正在全國各大城市開展培育和發展社區組織的專項行動，做大做強服務各類特殊群體的社區組織。社區應該引導這些專家人才組建公益性的社區組織積極參與到市域民族社會治理中，為少數民族群眾提供職業技能培訓、心理疏導、法律援助等各類公益服務。

除了體制內的各種資源，社區還需要重視發揮鄉規民約、禮俗習慣、鄉賢能人、民間精英等傳統治理資源在協調族際關系、促進各族居民凝聚力等方面的重要功能，從而形成“政府+居委會+企事業單位+社會組織+民間精英”的市域民族社會治理多元主體聯動機制。有學者指出，“中國城市基層社區組織的共生關系就體現在城市基層社區組織與政府組織、城市基層社區組織與企業單位組織、城市基層社區組織與社區其他組織、城市基層社區組織與社區居民群體之間的共生關系”。①陳喜強：《中國城市社區組織身份治理與協調發展模式研究》，北京：中國經濟出版社2011年，第59頁。因而，建立多元主體聯動機制有利于形成關系密切的社會網絡，也是構建市域民族共同體的有效途徑。

（三）樹立縱向協作與橫向合作意識，構建市域民族社會治理的府際協同機制

隨著人口的遷徙流動和公共服務的需求增多，城市民族工作涉及的面越來越寬，協調和管理的難度增大。與傳統的基層社會治理相比，市域社會治理更強調政府間縱向與橫向關系的協調。縱向上看，市域治理涉及市、市轄區、街道和社區等層級，需要各級政府和居委會等自治組織形成良好的協作分工配合關系；橫向上看，人口的大規模流動使得市域治理事務具有明顯的外溢效應，并不局限于單一的行政轄區，需要一種跨越行政區域的協同性治理思維來應對。

近年來我國一些行政邊界相鄰的省市為應對一些跨界社會問題已經形成了橫跨多個行政轄區的社會治理聯合體，例如由北京的通州區、天津的武清區、河北的廊坊市組成的“通武廊合作”，其中一項重要職能就是協同應對三地的人口無序流動問題。民族人口的流動遷移使得民族事務也具有跨越部門層級和地域空間的特征，需要突破狹隘的部門理念和行政轄區觀念，注重縱向協作與橫向合作。一方面，在民族事務的治理上需要協調好同一市轄區內縱向的區（縣）、街道和社區之間的責權關系，嚴格落實“權隨責走”“財隨事配”，使社區承擔的民族事務與其能力相匹配，同時根據民族人口成分的變化完善區和街道的機構設置。另一方面，市域概念強調城市的“區域化”特征，聚焦于解決人口流動、環境污染等跨域跨界問題，因此在少數民族流動人口的治理上需要促進人口流出地和流入地之間的“兩頭對接”。例如，昆明市建立了少數民族流動人口跨區域協作機制，與四川省攀枝花市、涼山彝族自治州民族宗教工作部門簽訂了《少數民族流動人口服務管理跨區域聯動協作協議》，實現了少數民族流動人口流入流出相關工作的有效銜接。浙江省寧波市北侖區先后與新疆墨玉縣、青海化隆回族自治縣等少數民族流動人口相對集中的輸出地建立了“兩地合作辦公、雙向服務管理”的協同機制。湖南省長沙市民族聯誼會針對少數民族學生和少數民族經商、務工人員的不斷增多，倡議建立了“長（沙）、株（洲）、（湘）潭”三市民族聯誼機制，加強三市在處理少數民族流動人口事務上的協同合作。此外，長沙市還與新疆和田市、墨玉縣簽訂了《少數民族流動人員服務管理合作協議書》，內容涉及建立少數民族流動人員服務管理互動機制、搭建信息溝通平臺、維護少數民族流動人員合法權益等。廣東省廣州市與新疆、青海、四川等少數民族流動人口大省（自治區）建立了回族、維吾爾族、藏族等少數民族干部來穗掛職機制。新疆自治區政府在新疆籍務工人員較多的山東省濟南市天橋區、歷下區設立了三個少數民族服務管理工作站，派出干部協助當地政府調解處理涉民族因素的矛盾糾紛，維護少數民族務工人員的正當權益。廣州的少數民族干部掛職和新疆駐內地城市的新疆籍人員服務管理工作站均屬“兩頭對接”式的地方合作制度，在少數民族人口流出地與流入地之間形成了一種常態化的區域府際協同關系，推動了社會治理資源的跨市域流通，彌補了流入地市域民族社會治理資源特別是東部地區城市民族事務專職干部編制數量的不足，促進了外部治理資源的內部優化配置，加快了少數民族流動人口與流入地的社會融合，是一種有效的市域民族社會治理府際協同機制。

結 語

2021年，習近平總書記在中央民族工作會議上強調要提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平，防范化解民族領域風險隱患，推動新時代民族工作高質量發展。①新華社：《習近平在中央民族工作會議上強調：以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質量發展》，《中國民族》2021年第8期。重視和強化市域民族社會治理是實現這一目標的有效途徑。從理論層面講，“市域民族社會治理”跨越行政管理、社會管理、公共服務和民族文化等多個領域，需要一種系統性、整體性的治理思維。同時，這一全新的治理命題也涉及政治學、行政管理學、經濟學、社會學和民族學等多個學科領域，需要一種綜合性的學科思維。誠如黨的二十大報告指出的：“今天我們所面臨問題的復雜程度、解決問題的艱巨程度明顯加大，給理論創新提出了全新要求。”②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日，第2版。作為中央提出時間不長的新生理論，市域社會治理正處在不斷探索的過程之中，本文嘗試結合這一理論對新時代市域民族社會治理問題進行初步的探索，以期能夠引起更多學科的學者對此問題的關注，起到拋磚引玉的效果。