非洲豬瘟疫情沖擊我國生豬養殖產業的內在成因與政策啟示

姚文捷

（1浙江水利水電學院經濟與管理學院，浙江杭州 310018；2江西財經大學經濟學院，江西南昌 330013）

2018年8月以來，非洲豬瘟疫情在我國發生給我國的生豬養殖產業帶來了巨大沖擊。非洲豬瘟疫情的持續（2018年8月至11月）導致生豬主產區豬肉價格下跌。為防止疫情傳播擴散，大量生豬被動淘汰。同時，政府采取了活豬跨省禁運的嚴厲措施，使得近年來出現的“南豬北養西進”區域布局，以及通過大生產、大消費、大流通的方式在全國范圍內競爭配置資源的總體格局被迫進行調整，造成生豬主銷區豬肉價格上漲。由于大量生豬不能按時出欄變現，產能下降提前終結了豬肉價格下行的周期，從2019年3月開始，全國豬肉價格持續上漲，走勢偏強。同時，在全球非洲豬瘟疫情和中美貿易摩擦抑制豬肉進口的影響下，由于風險顧慮與資金不足，生豬養殖戶不敢或無力補欄，導致實際補欄效果十分有限。卓創資訊調研數據顯示，非洲豬瘟疫情在我國發生1年（截止到2019年7月31日）以來，全國生豬存欄損失量已接近60%。各地生豬存欄損失均較為嚴重，尤其是市場交易活躍的省域。其中，福建、江蘇、安徽、廣東、廣西等5省（區）的生豬存欄損失量均超過70%，河北、山東、浙江、湖南等4個省份的生豬存欄損失量均超過60%。至此，我國豬肉市場的長效供給保障能力受到了嚴峻考驗。本文結合非洲豬瘟疫情沖擊對我國生豬養殖產業的影響，分析其內在成因，進而提出進一步調整和優化我國生豬養殖產業扶持政策的思路。

1 非洲豬瘟疫情對我國生豬養殖業的影響

非洲豬瘟（African Swine Fever,ASF）是由非洲豬瘟病毒（African Swine Fever Virus,ASFV）感染家豬和野豬（如非洲、歐洲野豬等）而引起的一種急性、出血性、烈性傳染病，被世界動物衛生組織（OIE）列為法定報告動物疫病。我國也將其列為重點防范的一類動物疫情。2018年8月1日，我國遼寧沈陽地區發生第1起非洲豬瘟疫情，之后非洲豬瘟疫情在國內迅速點狀發生。據農業農村部統計，從2018年8月初至2019年7月底，全國已有31個省份共發生150余起非洲豬瘟疫情，其中家豬疫情147起，野豬3起，累計撲殺生豬116萬頭。2018年9—12月共報告疫情99起，平均每月約20起，占觀察期報告疫情總數的66%；2019年1—7月共報告疫情51起，平均每月約7起，占觀察期報告疫情總數的34%。從報告疫情的地區分布來看（圖1），遼寧是觀察期報告疫情數量最多的省份，計20起。遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古等4省（區）共報告疫情37起，占觀察期報告疫情總數的24.7%，遠遠高于其豬肉產量占比，因而成為非洲豬瘟疫情的重災區。此外，四川、湖南、湖北等生豬存欄量較大的省份報告疫情數量較多，貴州報告疫情11起，居全國第2位。

圖1 2018年8月3日至2019年7月31日我國31省份累計報告非洲豬瘟疫情數量

非洲豬瘟疫情對我國生豬養殖業的影響主要體現在3個方面。第一，生豬產能大幅下降。非洲豬瘟疫情發生初期，大量生豬被動淘汰，加上農業農村部嚴禁活豬跨省調運，直接導致了大豬無法按時出欄，仔豬無法及時補欄，疫情風險也降低了養殖戶的補欄意愿。同時，大豬不出欄繼續飼養，不僅導致養殖戶資金流緊張，而且占據豬舍限制了仔豬入欄，從而引發仔豬價格下降，造成大量能繁母豬被動淘汰。此外，出于對非洲豬瘟疫情的擔憂，消費者的豬肉需求降低，增加了生豬銷售難度，進一步降低了養殖戶的補欄意愿。第二，豬肉價格從區域分化到全國普漲。以2019年3月為界，2018年8—11月非洲豬瘟疫情的持續引起主產區豬肉價格下跌，而主銷區因供應鏈被切斷，缺乏生豬調入，導致豬肉價格上漲。2019年3月后，生豬產能整體下降使全國豬肉價格普遍上漲，其中華南、東北、華東地區漲幅最大，西南地區漲幅最小。第三，行業進入門檻提高，行業集中程度提升。在我國傳統飲食中，豬肉屬于必需品，需求的價格彈性較低，豬肉價格提升幅度大于消費數量減少的幅度，因此，一些規模較大的生豬養殖戶獲益于供給短缺造成的豬肉漲價。

在非洲豬瘟疫情的沖擊下，2019年上半年全國生豬出欄量為31 346萬頭，同比下降6.2%；但2019年1—7月，12家上市養豬企業①12家上市養殖戶為溫氏食品集團股份有限公司、牧原食品股份有限公司、江西正邦科技股份有限公司、天邦食品股份有限公司、新希望六和股份有限公司、北京大北農科技集團股份有限公司、唐人神集團股份有限公司、天康生物股份有限公司、福建傲農生物科技集團股份有限公司、雛鷹農牧集團股份有限公司、深圳市金新農科技股份有限公司、山東龍大美食股份有限公司。卻銷售生豬共計3 038萬頭，同比增長13.5%。由于上市養豬企業憑借資本優勢，一直在進行產能擴張，補欄能力很強，且具有明顯的技術優勢與防疫優勢，行業集中度加速提升。特別是正邦科技、牧原股份和溫氏股份3家龍頭企業的市場占有率從2018年的5.6%上升至2019年上半年的6.6%。在非洲豬瘟疫情沖擊下，大量的中小規模養殖戶與散養戶實際上被迫整改轉型甚或淘汰。且在非洲豬瘟疫情與豬周期的疊加影響下，無論是散養戶還是規模養殖戶都在尋求集約化發展。面臨資源約束、市場波動、疫病風險、環境規制，生豬養殖戶在優良豬種、生產設施、養殖技術、防疫體系、糞污處理等方面的需求十分迫切。

2 非洲豬瘟疫情沖擊我國生豬養殖產業的內在成因

2.1 環境保護壓力

多年來，隨著生豬養殖產業的高速發展，生豬養殖廢棄物排放所帶來的環境壓力也越來越大。2007年底，第一次全國污染源普查結果顯示，畜禽養殖產業的COD、TN、TP排放量分別占全國排放總量的41.9%、21.7%、37.7%，農業面源排放總量的96%、38%、65%，此后這類占比逐年上升。生豬養殖產業是畜禽養殖產業的重要組成部分。生豬養殖污染作為農業面源污染的主要來源，對其加強環境保護監管的訴求與日俱增。

2014年1月1日開始實施的《畜禽規模養殖污染防治條例》，標志著我國生豬養殖產業的環境保護整改政策開始發力。2015年1月1日起施行的新《環境保護法》，進一步推動了生豬養殖產業進入環境保護監管增壓期。同年4月國務院印發《水污染防治行動計劃》，簡稱“水十條”，使以生豬為主的畜禽養殖污染防治成為推進農業農村污染防治的首要內容。同年11月，原農業部出臺《關于促進南方水網地區生豬養殖布局調整優化的指導意見》，對我國南方5個水網區130多個生豬主產縣提出調整生產政策的要求。特別是2016年4月18日原農業部印發的《全國生豬生產發展規劃（2016—2020年）》，系統提出了“南豬北養西進”的區域布局。

2.2 “南豬北養西進”政策布局

“南豬北養西進”的區域布局調整方針把全國生豬養殖生產規劃為約束發展區、潛力增長區、適度發展區、重點發展區等4個區域。其中，約束發展區未來的生豬養殖總量保持穩定；潛力增長區生豬養殖產業發展環境好，要求年均增長1%～2%，規劃期年均增長5%～10%；適度發展區面臨生豬養殖產業基礎薄弱、部分省份水資源短缺，重點在于提升結構；重點發展區是豬肉供給的核心區域，要求規劃期年均增長1%左右。顯然，這一方針著重鼓勵潛力增長區特別是遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古等4省份的生豬養殖產業，同時尤其強調對約束發展區規定禁養區限制生豬養殖生產。

隨著人們收入水平的提高，公眾對環境質量改進不僅提出了更高的要求，而且提升了潛在的支付意愿，對生豬養殖產業加大環境保護整治力度顯然是必要的。我國北部和西部一些省份在生豬養殖生產上也確有某些地緣比較優勢，如東北地區是生豬飼料原料玉米的主產區，且整體人口和經濟活動密度較小，生豬養殖環境承載力較大，推進“南豬北養西進”區域布局調整顯然是合理的。盡管如此，政策設計的某些局限性和實際執行層面出現的問題，仍會導致“南豬北養西進”區域布局政策面臨一些困難和挑戰。

2.3 “南豬北養西進”布局存在的問題

第一，“南豬北養西進”區域布局調整對東北地區大規模擴大生豬養殖生產的客觀不利因素估計不足。氣候嚴寒、水資源短缺、勞動力外流嚴重制約了東北地區生豬養殖產業的發展潛力。特別是東北地區生豬養殖生產環節的某些優勢條件可能已在更早時期被市場自發套利活動發掘利用，使得當前生豬養殖產能提升面臨困難。第二，“南豬北養西進”區域布局調整側重于考慮生豬養殖環節的生產成本，而對區域布局調整后引起的流通領域的成本上升則考慮不足。“南豬北養西進”意味著“北豬南運東輸”的運輸成本增加，一定程度上抵消了“南豬北養西進”可能節省的生產成本。值得注意的是，“北豬南運東輸”所采取的跨區域活豬轉運的產業鏈配置方式，將對有效防控生豬疫病的跨區域傳播帶來額外的困難。這一點在非洲豬瘟疫情發生后已突顯了出來。第三，大規模實施產業政策的自我強化傾向，導致禁養區管制措施在局部地區用力過猛并帶來不良影響。禁養區劃定范圍過寬和禁養措施過于激進成為局部地區產業政策走樣的主要矛盾。許多地方出現“一禁了之”“一拆了之”等“一刀切”的做法，對當地的生豬養殖業造成了不可修復的損傷。第四，“南豬北養西進”區域布局調整面臨著“南豬”產能下降較快而“北養”擴大產能不力的困境，并伴隨著全國范圍內生豬產能過度下降的嚴峻態勢。“南豬北養西進”區域布局調整的意圖是要通過北方產能的提增來補充南方產能的調減，但南方禁養區管制措施用力過猛，北方從投資到形成豬肉供給整個決策和操作鏈條又較長，二者達成動態平衡十分困難。加上非洲豬瘟疫情沖擊，最終使全國生豬產能大幅下降。

2.4 綜合施策恢復生豬生產

2019年8月21日，國務院常務會議提出要“綜合施策恢復生豬生產”，要求“地方要立即取消超出法律法規的生豬禁養、限養規定”，特別指出要“發展規模養殖，支持農戶養豬”。2019年9月10日，國務院發布《關于穩定生豬生產促進轉型升級的意見》，明確規定“各省（區、市）人民政府對本地區穩定生豬生產、保障市場供應工作負總責”，意味著“南豬北養西進”的區域布局調整方針已悄然轉向，取而代之的是“大力發展標準化規模養殖”“不斷完善穩產保供的約束激勵機制和政策保障體系”。推動生豬養殖標準化規模演進，加快轉變農業生產經營方式，有利于提升產業競爭力，優化產業布局，抑制價格波動，抵御疫情危機。引導養殖戶采用先進適用技術與現代生產要素的標準化規模養殖，不僅是農業現代化發展的需要，也是克服風險、保障生產的內在要求。在2019年8月21日國務院常務會議召開之后的較短時期內，國務院及其各部委便密集發布了促進生豬養殖生產、保障豬肉市場供給的各項扶持政策。然而，鑒于政策偏差的經驗事實，短時間內全國范圍政策導向的調轉難免使人產生疑慮，導致生豬養殖戶對補欄躊躇不前。

3 調整和優化我國生豬養殖產業扶持政策的思路

2005年西南地區豬鏈球菌病的傳播與2006年南方大部分省份豬藍耳病疫情的發生，以及近年來養殖成本的持續上漲，使我國的生豬養殖產業受到了嚴重沖擊。鑒于此，2007年與2008年，我國先后實施了3類扶持政策：一是特惠性扶持政策，涉及生豬標準化規模養殖場（小區）建設補貼政策、生豬調出大縣獎勵政策、生豬良種補貼政策；二是普惠性扶持政策，涉及能繁母豬補貼政策、能繁母豬保險保費補貼政策、生豬疫病防控政策；三是間接性扶持政策，涉及生豬收儲政策與生豬生產消費監測預警體系。這些扶持政策雖然發揮了一定的優越性，但也存在著固有的局限性。2018年非洲豬瘟疫情發生后，我國生豬規模化養殖扶持政策亟需得到更為深入的調整與優化。

3.1 政策扶持對象

為集中優勢資源、加大扶持力度以快速推進生豬規模化養殖，將普惠性扶持政策轉變為特惠性扶持政策。確定年出欄500～999頭的大規模養殖戶與年出欄1 000頭以上的超大規模養殖戶為政策扶持對象；同時，鼓勵年出欄50～99頭的小規模養殖戶與年出欄100～499頭的中規模養殖戶抱團組建年出欄不低于500頭的生豬規模化養殖專業合作社，一并列為政策扶持對象。

3.2 扶持政策內容

為減少疫病風險與改善資金短缺，繼續推行并不斷完善以下6項生豬規模化養殖扶持政策。一是生豬標準化規模養殖場（小區）建設補貼政策；重點推進規模化生豬養殖戶的設施化改造，提高專業化水平與標準化程度。二是生豬調出大縣獎勵政策；針對政策實施中存在的問題，將生豬出欄量作為單一的條件設置以進一步擴大生豬調出大縣的入圍標準。三是生豬良種補貼政策；通過推廣優良種豬，提高育種質量，培育抗病能力強的優質仔豬。四是能繁母豬補貼政策；加大中央財政的轉移支付力度，以減輕經濟落后地區的財政負擔，確保政策落實到位。五是能繁母豬保險保費補貼政策；全面推進以能繁母豬為中心的生豬保險制度，組織設立重大疫病生豬養殖戶損失風險補助基金。六是生豬疫病防控政策；建立健全全國性的生豬疫病預防體系和預警機制，組織設立重大生豬疫病強制撲殺與無害化處理補助基金。

3.3 長效保障機制

2018年非洲豬瘟疫情的發生對我國生豬養殖產業造成的巨大沖擊，本質上與一直以來缺乏有效的宏觀調控特別是支持與保護政策不完善有著密切的聯系。雖然2007年與2008年政府先后開始實施一系列生豬規模化養殖扶持政策，但并未健全良好的法律保障體系，往往是危機出現后就出臺臨時性措施，危機過后則不再重視。扶持政策的延續性較差，致使制定與執行的整個過程效率較低。為促進我國生豬規模化養殖，建立扶持政策的長效保障機制，即從實際國情出發完善相關立法，依靠制度性的適時調控體系，排除各種外部因素的干擾，實現扶持政策的穩健實施。

3.4 組織管理系統

從直接扶持政策的實施過程來看，生豬規模化養殖扶持政策的組織管理系統目前尚不完善，突出表現在執行子系統與反饋子系統層面。為確保生豬規模化養殖扶持政策的有效落實，建設科學高效的組織管理系統，即加大執行子系統的透明性與公平性，增強反饋子系統的及時性與準確性，實現扶持政策接受程度的全面提升。

3.5 政府職能定位

為更好地發揮市場機制對生豬規模化養殖的調節作用，政府職能部門實現由主導式向參與式轉變。協調整合農業農村、環境保護、衛生防疫、質量監督等部門的公共資源，不斷提高生豬規模化養殖扶持政策的執行效率。牽頭組織生豬規模化養殖專業合作社，有效提升養殖戶的組織化程度和抗風險能力。著力消除生豬規模化養殖政策扶持過程中發生的疏漏，改進工作作風，增強服務意識。

4 小結

非洲豬瘟疫情考驗了我國豬肉市場的長效供給保障能力，而生豬養殖產業近年來承受的環境保護整治和“南豬北養西進”區域布局調整卻是我國生豬產能階段性下降的根本原因。為發展規模養殖，支持農戶養豬，需要從政策扶持對象、扶持政策內容、長效保障機制、組織管理系統、政府職能定位等5個方面對以往的生豬規模化養殖扶持政策進行深入調整與優化。從長遠看，將有利于穩定生豬生產、保障豬肉供給、平抑價格波動、抵御疫情危機。