大慶市農用地土壤污染防治法律規制研究

陳 曦

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

大慶市是我省現代農業示范區，應當扎實推進凈土保衛戰。目前，大慶市農用地土壤保護成效總體上較為顯著，但個別區域的污染問題并未完全消除。如何積極運用法治思維和法治方式推進大慶土壤環境建設是“美麗大慶”和“法治大慶”語境下值得深入探討的問題。

一、大慶市農用地土壤概況

（一） 大慶市農用地土壤基本情況梳理

大慶市現轄五區四縣，其中包括58個鄉鎮，486個行政村，農用地土壤類型以黑鈣土、草甸土為主，鹽堿土和沼澤土壤鑲嵌其中。由于土壤類型比較復雜且分布較為分散，相對于我省其他地區，大慶市的農用地土壤保護難度更大。

2018年，大慶市成立市土壤詳查領導小組辦公室，專門進行農用地土壤及工業企業用地土壤情況的摸排調查。對全市1655個點位的農用地土壤樣品進行了采集、監測，并對數據進行了整理和分析，基本完成了對大慶市范圍內農用地土壤情況的掌握。截至2020年，大慶市耕地總面積1174萬畝，其中農業“三減”高標準示范面積230萬畝，全市受污染的耕地安全利用率達到92%以上，完成了既定要求。在調查中發現固體廢物、危險廢物、重金屬等土壤污染問題依然存在，部分農用地土壤中仍然含有石油開采過程中產生的泥渣，土地鹽堿化、廢棄化的現象還沒有全部杜絕。

（二） 大慶市農用地土壤污染呈現的基本特點

1.在表現形式上看，農用地土壤污染呈現了非顯性和滯后性的特點。人們很難在第一時間感知到土壤環境的變化，除了主動檢測之外，通常都是在后果已經明顯地顯現在人體健康、畜類健康或農作物健康時才能夠被發現、確定。[2]這也引發了土壤污染的第二個共性特點——滯后性。土壤污染從產生污染到出現問題，通常會持續很長時間。日本就曾出現過“痛骨病”案例，發病人群長達數十年時間持續地把被污染的農作物產品當做主要的食物來源，直到出現“痛骨病”才發現，后果已無法挽回。

2.在形成原因上看，農用地土壤污染呈現累積性和多因性的特點。不同于大氣和水體的流動狀態，由于土壤自身的物理特征，污染物質一旦進入其中是很難遷移和降解的。此外，造成土壤污染的原因非常復雜，呈現多重疊加態勢。例如，農村生活垃圾的隨意丟棄、生活污水的任意排放、鄉鎮企業所產生“三廢”的不加控制等都是造成農用地土壤污染的原因。多重因素的疊加使得污染防治任務更加艱巨。

3.從治理難度上看，農用地土壤污染呈現明顯的不可逆性。跟蹤調研發現，大部分重金屬需要100至200年才能在土壤中實現完全降解。早期部分農藥，如DDT等距今已經數十年，經檢測仍然有殘留。[3]以上數據可以看出，土壤的自我降解能力是較低的，需要極長的時間才能恢復。

二、農用地土壤保護的立法實踐探索

（一） 國家層面

1.《憲法》 中的相關條文梳理。《憲法》 第十條明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”該條文對農用土地所有權進行了明確。與此同時，《憲法》 第二十六條明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”結合 《憲法》 第十條，表明國家有義務對農用地土壤進行保護和治理。

2.《民法典》 中的相關條文梳理。2021年1月1日， 《中華人民共和國民法典》 正式頒布施行，其中第九條明確規定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。”這是從總體上對所有民事活動要遵守的環保義務作出了一個總括性規定，這也為農用地土壤污染防治提供了原則性規范。

3.散見于環境單行法的相關條文梳理。《中華人民共和國農業法》 《中華人民共和國土地管理法》 《基本農田保護條例》 《環境保護法》 都對土壤污染進行了規范。其中 《環境保護法》第二十五條明確規定：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染。”

4.《土壤污染防治行動計劃》 及 《中華人民共和國土壤污染防治法》梳理。2016年，國務院印發了《土壤污染防治行動計劃》，學界稱為“土十條”，這也成為我國目前規范農用地土壤污染防治的重要法律抓手。2019年1月1日， 《中華人民共和國土壤污染防治法》 正式頒布實施，這部法律立法耗時12年，共7章99條，確定了“預防為主、保護優先”的防治原則。

（二） 省級層面

1990年，黑龍江省政府就頒布了《黑龍江省土地復墾實施辦法》。1996年，制定頒布《黑龍江耕地保養條例》，內容緊跟當時最新頒布的《農業法》相關規范，對黑龍江省農用地土壤的保養、輪休作出了明確規定。黑龍江省政府又陸續施行了配套地方性法規，包括《黑龍江地質環境管理辦法》《黑龍江耕地占用實施辦法》等。2016年，正式通過的《黑龍江省耕地保護條例》明確要求，“耕地保護和利用，應當遵循科學規劃、量質并重、用養兼顧、建管結合、綜合整治的原則。”《保護條例》貼近我省實際，為我省的農用地土壤保護提供了更明確具體、因地制宜的法律依據。同年我省正式實施《中華人民共和國水土保持法》。從以上梳理不難看出，我省對于農用地尤其是農用耕地的污染治理工作極為重視，相關立法已初見規模。

（三） 地市層面

2017年，大慶市頒布施行 《大慶市土壤污染防治實施方案》 （以下簡稱 《方案》）。2019年，大慶在 《土壤污染防治法》 頒布后，迅速制定了切實適合本地區土壤污染防治的法律規范《大慶市土壤污染治理與修復規劃》 （以下簡稱《規劃》），《方案》 與 《規劃》 為本市土壤污染防治提供了有力的法律依據。

三、加強大慶市農用地土壤污染防治的法治路徑

（一） 加強相關立法，構建完備法律規范體系

1.加快推進農用地土壤污染防治專項法規出臺。2017年，《中華人民共和國土壤污染防治法》 正式實施，其中雖然對農用地土壤污染防治單獨列為一章節，但其中的規范遠遠無法滿足現階段對于農用地保護的要求和期待。因此亟待出現一部統一、全面、體系化的專門針對農用地土壤污染防治的法律規范。

2.進一步完善 《大慶市土壤污染防治實施方案》。作為大慶市農用地土壤污染防治的具體法律依據，《實施方案》應該更加明確具體、細化量化、確定法律責任，為污染預防和治理提供更加明確的指標。此外，大慶市作為石油資源型城市，除農用地土壤存在的共性問題外，還應當著重關注作為石油城市所面臨的特性問題。建議在《大慶市土壤污染防治實施方案》當中進一步完善土壤監測標準，增加石油開采過程中廢水具體指標和殘留物具體指標，對石油加工過程中污染物清理標準及處置給出具體的方案。

3.公開公示污染信息，推進“臺賬式”管理。土壤污染的防治前提是信息的全面公開。目前，大慶市已基本形成土壤環境信息化管理，包括國土資源、環保、農業等相關部門之間已經基本形成了信息和監測數據的共享和數據的實時動態更新，但對于公眾的公開程度有待提升，應當加強對污染地區進行“臺賬”式管理，公示“臺賬”，確保公眾安全。每個階段進行“對賬”“查賬”“結賬”，保證對于土壤環境變化第一時間了解掌握。

（二） 嚴格規范執法，形成科學有效執法合力

1.明確各執法主體，提升人員水平。應當盡快厘清各部門職責，避免各部門之間由于利益紛爭導致管理不順暢。除機構職責厘清外，也應當進一步加強基層執法人員對土壤污染環境執法的專業水平。加強業務培訓，提升執法人員的技術手段，建立一支法律水平高、專業能力強、裝備條件好的土壤污染防治執法隊伍。

2.增設農用地土壤環境專門監測機構。目前，我國已有一些專門從事農用地土壤檢測的專門機構，但各個機構缺乏統一的檢測標準和規范的檢測流程，導致缺乏統一的檢測數據。建議設立農用地土壤環境專門監測部門，增加公開性和透明性，提高檢測的準確性和真實性。

（三） 促進公正司法，著力打擊土壤污染違法犯罪

1.完善農用地土壤污染司法鑒定。應盡快完善專家輔助人制度，建立專業性與公信力并存的土壤污染損害鑒定機構，推進司法鑒定標準化，提高土壤司法鑒定的公信力。

2.建立多元司法救濟途徑。目前，我國的環境糾紛司法救濟主要是以行政訴訟、刑事訴訟和民事訴訟為一體的救濟途徑體系。[4]實踐表明，現有的救濟途徑有效抑制了環境污染和破壞行為，對土壤修復、救濟受害人發揮了十分積極的作用。應加強環境損害訴訟方式與非訟方式的有效銜接，建立農用地土壤損害信訪制度，拓寬行政處理方式。

3.充分發揮刑事司法職能。自2020年起，兩高共發布典型案例65批554例。其中環境資源保護類共計6批94例。根據典型案例可以看出，司法力量在懲處非法排放有毒有害污染物、違法違規存放危險化學品、非法處置危險廢物等行為中發揮了重要的作用。

4.踐行修復性司法理念。近年來，以修復性司法理念為核心，大慶市用司法手段保護綠水青山。在辦案中貫徹恢復性司法理念，主動延伸司法職能，督促案件當事人主動對生態環境進行修復，避免“罪犯服刑，污染依舊”，努力構建“司法+生態修復”的辦案模式。

（四） 倡導全民守法，打造保護農用地土壤良好氛圍

1.加大普法宣傳力度。2019年，大慶市印發并實施了 《大慶市〈中華人民共和國土壤污染防治法〉宣傳貫徹方案》，利用社會宣傳、問卷調查、微信公眾號等方式，全面增強公眾對于土壤污染的重視。同時，組織普法下鄉，讓保護農用地土壤的意識入腦入心。

2.加強社會各方監督。防治農用地土壤污染僅依靠行政力量是不夠的，建設美麗龍江、安全黑土地也需要全社會的力量，倡導環保組織、普通村民參與到土壤污染防治中。