大慶市農(nóng)用地土壤污染防治法律規(guī)制研究

陳 曦

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

大慶市是我省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，應(yīng)當(dāng)扎實推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。目前，大慶市農(nóng)用地土壤保護(hù)成效總體上較為顯著，但個別區(qū)域的污染問題并未完全消除。如何積極運用法治思維和法治方式推進(jìn)大慶土壤環(huán)境建設(shè)是“美麗大慶”和“法治大慶”語境下值得深入探討的問題。

一、大慶市農(nóng)用地土壤概況

（一） 大慶市農(nóng)用地土壤基本情況梳理

大慶市現(xiàn)轄五區(qū)四縣，其中包括58個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，486個行政村，農(nóng)用地土壤類型以黑鈣土、草甸土為主，鹽堿土和沼澤土壤鑲嵌其中。由于土壤類型比較復(fù)雜且分布較為分散，相對于我省其他地區(qū)，大慶市的農(nóng)用地土壤保護(hù)難度更大。

2018年，大慶市成立市土壤詳查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，專門進(jìn)行農(nóng)用地土壤及工業(yè)企業(yè)用地土壤情況的摸排調(diào)查。對全市1655個點位的農(nóng)用地土壤樣品進(jìn)行了采集、監(jiān)測，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理和分析，基本完成了對大慶市范圍內(nèi)農(nóng)用地土壤情況的掌握。截至2020年，大慶市耕地總面積1174萬畝，其中農(nóng)業(yè)“三減”高標(biāo)準(zhǔn)示范面積230萬畝，全市受污染的耕地安全利用率達(dá)到92%以上，完成了既定要求。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)固體廢物、危險廢物、重金屬等土壤污染問題依然存在，部分農(nóng)用地土壤中仍然含有石油開采過程中產(chǎn)生的泥渣，土地鹽堿化、廢棄化的現(xiàn)象還沒有全部杜絕。

（二） 大慶市農(nóng)用地土壤污染呈現(xiàn)的基本特點

1.在表現(xiàn)形式上看，農(nóng)用地土壤污染呈現(xiàn)了非顯性和滯后性的特點。人們很難在第一時間感知到土壤環(huán)境的變化，除了主動檢測之外，通常都是在后果已經(jīng)明顯地顯現(xiàn)在人體健康、畜類健康或農(nóng)作物健康時才能夠被發(fā)現(xiàn)、確定。[2]這也引發(fā)了土壤污染的第二個共性特點——滯后性。土壤污染從產(chǎn)生污染到出現(xiàn)問題，通常會持續(xù)很長時間。日本就曾出現(xiàn)過“痛骨病”案例，發(fā)病人群長達(dá)數(shù)十年時間持續(xù)地把被污染的農(nóng)作物產(chǎn)品當(dāng)做主要的食物來源，直到出現(xiàn)“痛骨病”才發(fā)現(xiàn)，后果已無法挽回。

2.在形成原因上看，農(nóng)用地土壤污染呈現(xiàn)累積性和多因性的特點。不同于大氣和水體的流動狀態(tài)，由于土壤自身的物理特征，污染物質(zhì)一旦進(jìn)入其中是很難遷移和降解的。此外，造成土壤污染的原因非常復(fù)雜，呈現(xiàn)多重疊加態(tài)勢。例如，農(nóng)村生活垃圾的隨意丟棄、生活污水的任意排放、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所產(chǎn)生“三廢”的不加控制等都是造成農(nóng)用地土壤污染的原因。多重因素的疊加使得污染防治任務(wù)更加艱巨。

3.從治理難度上看，農(nóng)用地土壤污染呈現(xiàn)明顯的不可逆性。跟蹤調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分重金屬需要100至200年才能在土壤中實現(xiàn)完全降解。早期部分農(nóng)藥，如DDT等距今已經(jīng)數(shù)十年，經(jīng)檢測仍然有殘留。[3]以上數(shù)據(jù)可以看出，土壤的自我降解能力是較低的，需要極長的時間才能恢復(fù)。

二、農(nóng)用地土壤保護(hù)的立法實踐探索

（一） 國家層面

1.《憲法》 中的相關(guān)條文梳理。《憲法》 第十條明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”該條文對農(nóng)用土地所有權(quán)進(jìn)行了明確。與此同時，《憲法》 第二十六條明確規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”結(jié)合 《憲法》 第十條，表明國家有義務(wù)對農(nóng)用地土壤進(jìn)行保護(hù)和治理。

2.《民法典》 中的相關(guān)條文梳理。2021年1月1日， 《中華人民共和國民法典》 正式頒布施行，其中第九條明確規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”這是從總體上對所有民事活動要遵守的環(huán)保義務(wù)作出了一個總括性規(guī)定，這也為農(nóng)用地土壤污染防治提供了原則性規(guī)范。

3.散見于環(huán)境單行法的相關(guān)條文梳理。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》 《中華人民共和國土地管理法》 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》 《環(huán)境保護(hù)法》 都對土壤污染進(jìn)行了規(guī)范。其中 《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條明確規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染。”

4.《土壤污染防治行動計劃》 及 《中華人民共和國土壤污染防治法》梳理。2016年，國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》，學(xué)界稱為“土十條”，這也成為我國目前規(guī)范農(nóng)用地土壤污染防治的重要法律抓手。2019年1月1日， 《中華人民共和國土壤污染防治法》 正式頒布實施，這部法律立法耗時12年，共7章99條，確定了“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的防治原則。

（二） 省級層面

1990年，黑龍江省政府就頒布了《黑龍江省土地復(fù)墾實施辦法》。1996年，制定頒布《黑龍江耕地保養(yǎng)條例》，內(nèi)容緊跟當(dāng)時最新頒布的《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)范，對黑龍江省農(nóng)用地土壤的保養(yǎng)、輪休作出了明確規(guī)定。黑龍江省政府又陸續(xù)施行了配套地方性法規(guī)，包括《黑龍江地質(zhì)環(huán)境管理辦法》《黑龍江耕地占用實施辦法》等。2016年，正式通過的《黑龍江省耕地保護(hù)條例》明確要求，“耕地保護(hù)和利用，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)劃、量質(zhì)并重、用養(yǎng)兼顧、建管結(jié)合、綜合整治的原則。”《保護(hù)條例》貼近我省實際，為我省的農(nóng)用地土壤保護(hù)提供了更明確具體、因地制宜的法律依據(jù)。同年我省正式實施《中華人民共和國水土保持法》。從以上梳理不難看出，我省對于農(nóng)用地尤其是農(nóng)用耕地的污染治理工作極為重視，相關(guān)立法已初見規(guī)模。

（三） 地市層面

2017年，大慶市頒布施行 《大慶市土壤污染防治實施方案》 （以下簡稱 《方案》）。2019年，大慶在 《土壤污染防治法》 頒布后，迅速制定了切實適合本地區(qū)土壤污染防治的法律規(guī)范《大慶市土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃》 （以下簡稱《規(guī)劃》），《方案》 與 《規(guī)劃》 為本市土壤污染防治提供了有力的法律依據(jù)。

三、加強(qiáng)大慶市農(nóng)用地土壤污染防治的法治路徑

（一） 加強(qiáng)相關(guān)立法，構(gòu)建完備法律規(guī)范體系

1.加快推進(jìn)農(nóng)用地土壤污染防治專項法規(guī)出臺。2017年，《中華人民共和國土壤污染防治法》 正式實施，其中雖然對農(nóng)用地土壤污染防治單獨列為一章節(jié)，但其中的規(guī)范遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足現(xiàn)階段對于農(nóng)用地保護(hù)的要求和期待。因此亟待出現(xiàn)一部統(tǒng)一、全面、體系化的專門針對農(nóng)用地土壤污染防治的法律規(guī)范。

2.進(jìn)一步完善 《大慶市土壤污染防治實施方案》。作為大慶市農(nóng)用地土壤污染防治的具體法律依據(jù)，《實施方案》應(yīng)該更加明確具體、細(xì)化量化、確定法律責(zé)任，為污染預(yù)防和治理提供更加明確的指標(biāo)。此外，大慶市作為石油資源型城市，除農(nóng)用地土壤存在的共性問題外，還應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注作為石油城市所面臨的特性問題。建議在《大慶市土壤污染防治實施方案》當(dāng)中進(jìn)一步完善土壤監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，增加石油開采過程中廢水具體指標(biāo)和殘留物具體指標(biāo)，對石油加工過程中污染物清理標(biāo)準(zhǔn)及處置給出具體的方案。

3.公開公示污染信息，推進(jìn)“臺賬式”管理。土壤污染的防治前提是信息的全面公開。目前，大慶市已基本形成土壤環(huán)境信息化管理，包括國土資源、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門之間已經(jīng)基本形成了信息和監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享和數(shù)據(jù)的實時動態(tài)更新，但對于公眾的公開程度有待提升，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對污染地區(qū)進(jìn)行“臺賬”式管理，公示“臺賬”，確保公眾安全。每個階段進(jìn)行“對賬”“查賬”“結(jié)賬”，保證對于土壤環(huán)境變化第一時間了解掌握。

（二） 嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，形成科學(xué)有效執(zhí)法合力

1.明確各執(zhí)法主體，提升人員水平。應(yīng)當(dāng)盡快厘清各部門職責(zé)，避免各部門之間由于利益紛爭導(dǎo)致管理不順暢。除機(jī)構(gòu)職責(zé)厘清外，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)基層執(zhí)法人員對土壤污染環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)水平。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的技術(shù)手段，建立一支法律水平高、專業(yè)能力強(qiáng)、裝備條件好的土壤污染防治執(zhí)法隊伍。

2.增設(shè)農(nóng)用地土壤環(huán)境專門監(jiān)測機(jī)構(gòu)。目前，我國已有一些專門從事農(nóng)用地土壤檢測的專門機(jī)構(gòu)，但各個機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的檢測標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的檢測流程，導(dǎo)致缺乏統(tǒng)一的檢測數(shù)據(jù)。建議設(shè)立農(nóng)用地土壤環(huán)境專門監(jiān)測部門，增加公開性和透明性，提高檢測的準(zhǔn)確性和真實性。

（三） 促進(jìn)公正司法，著力打擊土壤污染違法犯罪

1.完善農(nóng)用地土壤污染司法鑒定。應(yīng)盡快完善專家輔助人制度，建立專業(yè)性與公信力并存的土壤污染損害鑒定機(jī)構(gòu)，推進(jìn)司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)化，提高土壤司法鑒定的公信力。

2.建立多元司法救濟(jì)途徑。目前，我國的環(huán)境糾紛司法救濟(jì)主要是以行政訴訟、刑事訴訟和民事訴訟為一體的救濟(jì)途徑體系。[4]實踐表明，現(xiàn)有的救濟(jì)途徑有效抑制了環(huán)境污染和破壞行為，對土壤修復(fù)、救濟(jì)受害人發(fā)揮了十分積極的作用。應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境損害訴訟方式與非訟方式的有效銜接，建立農(nóng)用地土壤損害信訪制度，拓寬行政處理方式。

3.充分發(fā)揮刑事司法職能。自2020年起，兩高共發(fā)布典型案例65批554例。其中環(huán)境資源保護(hù)類共計6批94例。根據(jù)典型案例可以看出，司法力量在懲處非法排放有毒有害污染物、違法違規(guī)存放危險化學(xué)品、非法處置危險廢物等行為中發(fā)揮了重要的作用。

4.踐行修復(fù)性司法理念。近年來，以修復(fù)性司法理念為核心，大慶市用司法手段保護(hù)綠水青山。在辦案中貫徹恢復(fù)性司法理念，主動延伸司法職能，督促案件當(dāng)事人主動對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，避免“罪犯服刑，污染依舊”，努力構(gòu)建“司法+生態(tài)修復(fù)”的辦案模式。

（四） 倡導(dǎo)全民守法，打造保護(hù)農(nóng)用地土壤良好氛圍

1.加大普法宣傳力度。2019年，大慶市印發(fā)并實施了 《大慶市〈中華人民共和國土壤污染防治法〉宣傳貫徹方案》，利用社會宣傳、問卷調(diào)查、微信公眾號等方式，全面增強(qiáng)公眾對于土壤污染的重視。同時，組織普法下鄉(xiāng)，讓保護(hù)農(nóng)用地土壤的意識入腦入心。

2.加強(qiáng)社會各方監(jiān)督。防治農(nóng)用地土壤污染僅依靠行政力量是不夠的，建設(shè)美麗龍江、安全黑土地也需要全社會的力量，倡導(dǎo)環(huán)保組織、普通村民參與到土壤污染防治中。