大國戰略競爭與拜登政府對華戰略走向

董亞星

（中共中央黨校（國家行政學院） 北京 100091）

2017年12月份美國特朗普政府發布《國家安全戰略報告》，明確指出對美國構成威脅的三方面力量：中國和俄羅斯“修正主義國家”，朝鮮和伊朗之類的“流氓國家”，國際恐怖主義組織。[1]從這個排序可以明顯地看出，大國競爭在特朗普政府的國家安全戰略排序地位明顯得到提升。2018年初公布的《美國國防戰略報告》更是明確地將中國定義為“戰略競爭對手”（a strategic competitor）。[2]2021年3月初，新上臺的拜登政府發布關于國家安全的首個重要文件——《臨時國家安全戰略指南》（以下稱“臨時指南”）。該指南指出“它（中國）是唯一一個有可能將其經濟、外交、軍事和技術力量結合起來，對穩定和開放的國際體系發起持續挑戰的競爭對手”[3]，將中國稱為是美國的“體系性競爭對手”。“我們正在與中國和其他國家競爭，以贏得21世紀。”[4]這也在很大程度上意味著一個新的時代開始，即美對華邁上了全面競爭的戰略軌道。盡管特朗普政府偏向單邊主義，拜登政府更傾向于運用聯盟和伙伴等全方位的力量，但是二者政策本質上是類似或相同的，即對華持續性的戰略競爭趨勢。

一、國際政治舞臺上的地緣政治博弈加劇

（一）美國在國際秩序領域的扭轉與回歸

霸權穩定論認為一個穩定的國際秩序需要霸權國提供公共產品。基歐漢認為，即便是霸權衰落了，但是霸權所建立的基于自由主義的國際制度依然能夠發揮作用，使大國之間能夠繼續合作，從而維護國際秩序的穩定。[5]無論我們是否愿意承認，美國依然是當今時代的霸權國，但是如果美國不愿意繼續承擔霸權責任，那么世界秩序將逐漸塌陷。

特朗普上臺后，在“美國優先”思想的指引下，不斷退出或威脅退出重要的國際組織和多邊協議，比如《巴黎氣候協定》《伊朗核協議》以及聯合國人權理事會、世界衛生組織等，對國際秩序的穩定造成極大的沖擊。特朗普政府對這些國際協議和國際組織采取了一種極為現實主義的態度。他認為，這些協議和國際組織不僅沒有給美國帶來好處，反而增加了美國的負擔。

與特朗普政府強調單邊主義不同，帶有民主黨執政風格的拜登政府更加強調國際體系的整體性以及美國在國際體系中的領導地位。所以拜登一上臺便立即重返世界衛生組織等重要的國際組織和多邊協議。拜登政府在《臨時指南》中提到“美國已經回歸（America is back）”“恢復我們在國際機構中的地位”“重申我們對全球發展和國際合作的承諾”“如果美國袖手旁觀，這些問題（全球大流行、氣候變化等）都無法得到有效解決”[6]等話語，充分顯示了拜登政府重新修復特朗普政府單邊主義或孤立主義行為對國際體系所造成的損害，重新回歸世界多邊主義的態勢。

拜登政府對于國際多邊合作的回歸，不僅能夠在一定程度上修復以國際組織和相關協議為主要特征的戰后國際秩序所遭受到的嚴重損害，恢復其約束力和權威性，而且還能恢復美國在國際社會中的領導地位，從而為美國實現其戰略目標提供強有力渠道。

（二）極力推動針對中國的亞洲版“小北約”成型

與奧巴馬政府的“重返亞太”或“亞太再平衡”戰略相對應，特朗普提出了涵蓋范圍更廣的“印太戰略”，認為“美國必須擁有引領印太地區、歐洲和中東地區的意愿和能力，與不利于（美國）的（權力）轉移進行競爭并阻止之。維持有利的局勢需要堅定的承諾，和與盟國、伙伴國緊密的合作，因為盟國和伙伴國可以增強美國的力量，擴展美國的影響力。它們與我們共享利益、分擔責任，共同抵御威權主義趨勢，對抗極端意識形態，威懾侵略行為。”[7]另外，美國認為印太地區將會成為21世紀經濟增長的引擎和地緣政治競爭的中心。[8]正是認識到了該地區的重要性以及中國實力正在上升，特朗普政府也積極謀劃從政治、軍事上加大對該地區的投入，增強美國在該地區的存在和影響力。

美國前副國務卿比根（Stephen Biegun）在“美印戰略伙伴”會談中提到由印度、澳大利亞、日本和美國組成一個非正式聯盟——“亞洲版小北約”，以防范“來自中國的潛在挑戰”。

美國極右翼媒體《華盛頓時報》（The Washington Times）報道：美國有越來越多的官員認為，中國威脅的增加使得落實“亞洲版小北約”的條件已經成熟。美國智庫威爾遜中心亞洲項目主任邁克·庫格爾曼（Michael Kugelman）指出，過去都是一個國家在某一時刻獨自面對中國威脅，但是現在情況不同，四個國家形成了越來越多的共識，共同應對中國在該地區的進攻性、威脅性活動。美國前國防部長埃斯珀（Mark Esper）稱亞太地區的盟國是美國掌握的對華“不對稱優勢”。

在印太地區遏制中國崛起這一點上，拜登政府有著類似或相同的看法。拜登政府雖未出臺正式的印太戰略，但是從現有的文件中可以明顯看出有將印太地區伙伴聯盟進一步強化和升級擴大的趨勢。即拜登政府不僅積極推動針對中國崛起的亞洲版“小北約”從設想變成現實，此外還積極拉攏新西蘭、越南等東南亞國家企圖擴大這一地區聯盟，從而在亞太地區為遏制中國崛起形成合力。

在美國新任國防部長提名剛剛經過參議院確認時，勞埃德· 奧斯汀（Lloyd Austin）便立即分別與日本、澳大利亞、印度四國防長通話溝通。2月28日，美國國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）與日、印、澳三國外長舉行印太聯盟四國外長線上會議。會后，日本外相茂木敏充告訴記者，四國外長一致強烈反對中國以武力改變印太區域現狀的任何企圖。[9]3月3日拜登政府發布的《臨時指南》強調“我們將深化與印度的伙伴關系，并與新西蘭以及新加坡、越南和其他東南亞國家聯盟（東盟）成員國合作，推進共同目標。”[10]3月12日，美、日、印、澳四國政府首腦峰會線上舉行。會后四國發布聯合聲明強調將“繼續優先國際法在海洋領域的作用”，為在亞洲地區“應對基于規則的海洋秩序遭到的挑戰”進行合作。這就意味著拜登政府正在促使美、日、印、澳“四國機制”走實走深，并且謀求增加更多的印太聯盟成員。不僅如此，拜登政府還積極構建針對中國的美歐“跨大西洋”陣線。[11]

（三）積極構建針對中國的美歐“跨大西洋聯合陣線”

聯合盟友而不“獨行”是拜登政府與特朗普政府對華政策的最主要區別之一。[12]拜登政府成員的組成大部分來自奧巴馬政府，深諳聯盟的優勢，再加上特朗普政府四年來推行“美國優先”政策，致使美國盟友尤其是歐洲盟友對美國產生了失望情緒。所以，為了扭轉這一形勢，拜登上臺后便積極重新調整與歐洲盟友的關系。

隨著中國崛起步伐的進一步加快，美歐對華產生的戰略疑慮也在隨之上升，這就進一步凸顯了美歐在制衡中國的共同利益和迫切需求。早在去年11月份，美國參議院外交委員會發布了題為《美國與歐洲：在中歐該國問題上推進大西洋合作的具體議程》（THE UNITED STATES AND EUROPE：A Concrete Agenda for Transatlantic Cooperation on China），旨在為美國政府進行美歐合作建言獻策。3月22日美國國務卿布林肯抵達布魯塞爾，緊鑼密鼓地開啟了“歐洲攻勢”。隨后布林肯參加了北約外長會議，并與北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）進行會晤。布林肯重申了美國對北大西洋聯盟的承諾，強調拜登政府將強化跨大西洋聯盟，并將通過北約與盟友重振關系。布林肯還表示，中國的“軍事崛起”和俄羅斯試圖“破壞西方穩定的威脅”需要北約團結起來，協調立場共同應對。3月25日美國總統拜登應歐洲理事會主席米歇爾邀請，參加線上歐盟峰會。這是繼前總統奧巴馬之后，美國最高領導人再次與歐盟27國領導人齊聚一堂。美歐之間如此頻繁互動被外界視為重振大西洋聯盟和修復美歐盟友關系的重要行動。從歐洲方面的反應來看，美國此行的目的已經實現。北約秘書長斯托爾滕貝格會后高度贊揚了美國的承諾，表示以此為契機將開啟跨大西洋聯盟的新篇章。6月11日至13日，在英國康沃爾郡舉行的七國峰會（G7）上，拜登再一次強調要加強世界民主國家聯盟解決對中國的一系列關切。

經過美歐雙方的一系列互動，針對中國的“跨大西洋聯合陣線”已經愈發凸顯。英法德三國相繼宣布將在南海海域顯示軍事存在。2月法國核動力攻擊潛艇“埃莫羅德號”穿越南海，英國“伊麗莎白女王號”航母打擊群將于本年內在印太海域與日本進行聯合演習，德國政府宣布德國護衛艦將于8月份航行亞洲。英法德的船只南海航行行動本身就是對美國構建針對制衡中國的“跨大西洋聯合陣線”支持。

二、經貿領域的對華博弈持續增強

自從全球化開啟以來，國家安全的概念就不再僅僅局限于軍事領域，而是不斷外化，向更多領域展開。二戰結束以來，特別是冷戰結束以來，全球經濟相互依賴程度越發深入。相互依賴即是消弭國家間爭端的重要方式，因為彼此依賴打造出強大的共同利益，任何輕易脫離這種依賴或者相互筑起高墻的舉動都將付出巨大的成本。但是，這并不意味著經貿脫鉤是完全可以避免的。相反，隨著相互依賴程度突破一個臨界點，它所導致的安全問題可能正在超過它所提供的安全。特朗普政府執政期間對相互依賴不滿的聲音不斷發酵，并推動美國政府采取一系列致力于降低相互依賴的政策主張，特別是針對中國的“脫鉤”主張。拜登政府上臺后則繼承了特朗普政府的對華經貿態度，通過各種手段推動美國供應鏈實質性減少對華依賴。

自從特朗普上臺以來，重振美國經濟就成為了美國特朗普政府的一項重要任務。特朗普認為，美國民眾對美國經濟的懷疑取代了信心，尤其是在2008年全球金融危機之后。他認為經濟的復蘇并沒有給美國工人帶來收入上的明顯增加。他認為最主要的原因有兩個：一是美國貿易逆差，以及導致不公平貿易往來的各種因素的擴大；二是十幾年來美國的工廠、公司和就業崗位大量流往國外。在2017年的就職典禮上，特朗普明確指出：“我們要保護我們的國界不受其他國家的破壞，他們生產了本屬于我們的商品，偷走了本來要投資在我們國土上的公司，毀掉了我們的工作機會。我們會拿回屬于我們的工作。……我們將遵循兩條最簡單的原則——買美國的商品，雇美國的工人。”[13]為了實現這一點，貿易戰被當作武器來實施，先后針對多個國家發起懲罰性關稅活動，對象包括加拿大、墨西哥、日本、歐盟、中國等多個國家和國際組織。但是，隨著時間的推移和中國作為世界第二大經濟體的現實，美國貿易保護主義越來越針對中國。

拜登政府上臺后拿起了特朗普政府懲罰性關稅的武器，繼續采取“買美國貨，雇美國人”的貿易保護主義策略，強調“貿易政策必須壯大美國中產階級，創造新的更好的就業機會”，積極推進“美國制造”等計劃，以實現國內“重振中產階級”的目標。

拜登政府指責中國在經貿領域的不公平行為，正如特朗普政府所認為的那樣，“中國通過竊取知識產權、強制技術轉讓、對國內企業進行補貼以及其他國家資本主義手段，獲得了不公平的優勢。”[14]拜登政府宣稱“我們將面對不公平和非法的貿易做法、網絡盜竊和脅迫性經濟做法。”[15]美國商務部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）稱：“特朗普政府令美國明確認識到美中競爭的嚴峻性，拜登政府將使用所有政策工具保護美國工人和企業免受來自中國的不公平待遇。”[16]拜登政府的相關行為和做法充分說明了其已經大部分繼承了特朗普政府對華貿易政策，使得中美兩國經濟貿易陷入更加激烈的競爭之中。

三、中美戰略競爭全面加深

由于中美戰略競爭的程度不斷加深，除了中美兩國在政治權力、軍事實力以及經濟實力上的戰略競爭之外，在人文科技以及意識形態領域，尤其是在中美兩國技術交流等方面，美國對華也發起了猛烈的攻勢。

（一）在科技領域打壓中國技術企業，實質性減少對華依賴。

2018年4月6日晚，美國商務部發布公告稱，美國政府在未來七年內禁止中興通訊向美國企業購買敏感產品。這正是美國大規模制裁中國高科技企業的開始。美國不僅打壓中國實體高科技企業，而且還在5G等先進技術領域制裁中國華為。除此之外，美國前國務卿蓬佩奧所到之處必然會努力說服其盟友在國家建設中排除中國5G。另外，在美國打壓中國高科技技術產業的同時，國內的技術民族主義者還積極鼓吹“技術脫鉤”的問題，美國一直認為中國通過不正當的手段，或強制轉讓，或企業并購，或侵犯美國企業知識產權等方式獲取高科技技術。[17]

拜登上臺后極其重視美國科學技術的優勢保持。“世界主要大國正在競相開發和部署新興技術，如人工智能和量子計算，這些技術可以塑造從國家間經濟和軍事平衡到國家內部工作、財富和不平等的未來的一切。”[18]除了積極加強科技投資，獲得技術優勢之外，面對中國積極的技術追趕，拜登政府仍然保留了特朗普政府部分限制打壓中國科技企業的措施。美國商務部強化了打擊中國科技企業的“實體清單”機制，聯合美國安全部門，加強協調、聯合行動，加緊對中國企業的安全審查，目的是壓制中國高新技術的發展。

拜登政府不僅僅依靠自身的力量開展對華技術競爭，還更加注重美國多邊聯盟的力量。拜登政府企圖運用共同價值觀，“將與志同道合的民主國家一道，發展和捍衛可信的關鍵供應鏈和技術基礎設施，”[19]力圖打造“科技民主國家聯盟”來制衡中國在科技領域日益增長的影響力。

無論是打壓中國實體高科技技術企業，還是試圖構建壓制中國科技的“科技民主國家聯盟”，都預示著中美兩國的技術競爭已經愈演愈烈。當然借口維護美國安全，打壓中國技術企業都只是遏制中國的一種手段，其真實意圖一方面是美國企圖通過這種打壓的方式阻止中國的技術進步進程，尤其是在軍事中的技術優勢，進而保證美國在未來任何有可能的軍事競爭中保持相對于中國的軍事技術優勢；另一方面則是在全球價值鏈方面，美國通過這種手段打擊中國技術企業在全球價值鏈中的前進勢頭，利用美國現有的價值鏈優勢打擊中國以使中國盡可能地處于全球價值鏈的下游位置。

（二）極力強調美國民主價值觀，重新打造意識形態聯盟。

自1949年中華人民共和國成立以來一直到上世紀70年代，中美兩國一直處于敵對狀態。美國對中國采取了政治上排擠、經濟上封鎖、軍事上壓迫的行動。這種情況在70年代初得到了改變。20世紀70年代以來，中美從敵對走向了接觸，從接觸走向建交合作，可以說毛澤東、周恩來、尼克松及基辛格等關鍵人物發揮了重要作用。從1979年正式建立外交關系，到2021年已經整整走過了42個年頭。在中美建交的4年里，有摩擦有競爭有合作，但是總體是穩定向前的。但是，特朗普政府上臺以來，中美關系的發展充滿了坎坷不定。特朗普政府重新拾起意識形態武器，加大對華意識形態攻擊。拜登政府上臺后繼續了特朗普政府的這一態度，具體做法上又加強了對西方共同價值觀的宣揚，其意在通過民主等共同價值觀重整西方國家聯盟陣營以針對中國。

2018年10月4日，美國前副總統彭斯在美國華盛頓智庫哈爾遜研究所發布“闡述美國特朗普政府對華政策”（Administration’s Policy Toward China）的演講。彭斯的在講話中用了大量的篇幅來攻擊中國，宣稱中國沒有言論自由、學術自由、宗教自由，破壞民主，甚至干涉美國中期選舉和大選等等諸如此類的言論。此外，彭斯在其講話當中還特別提到說，“北京正在采取一種整個政府的方法，利用政治，經濟和軍事手段以及宣傳手段來擴大其影響力和國家利益。”[20]2020年7月23日，美國前國務卿蓬佩奧在加利福尼亞州約巴林達的尼克松圖書館和博物館門前發表了名為“共產主義中國與自由世界的未來”（Communist China and the Free World’s Future）的演講。這一演講也被一些人視為是“21世紀鐵幕演說”。在這次演說中，美國國務卿蓬佩奧從意識形態、經濟以及間諜三個方面闡述了對華負面認知，極力用意識形態的武器攻擊中國，并且宣稱“美國再也不能忽視我們兩國之間的根本政治和意識形態差異”“中國共產黨的行動是當今自由世界中的主要挑戰”等諸如此類的挑起意識形態對立的冷戰言論。[21]演講中，他還指出“也許是時候組建一個志趣相投的國家，一個新的民主國家聯盟了。”[22]

拜登及其政府成員雖沒有向特朗普政府那樣對中國共產黨進行直接惡意的攻擊，拜登政府的相關官方文件里如《臨時指南》運用了大量諸如“威權主義”“專制主義”“數字威權主義”“威脅民主生活方式”“侵犯人權”等極具意識形態特征的詞匯形容中國。美國國務卿布林肯曾表示，拜登政府要其外交中心放在價值觀上，相信“民主仍然能夠為我們的人民和全世界的人民帶來好處。”[23]在組建意識形態聯盟對抗中國方面，拜登似乎比特朗普政府走得更遠一些。拜登宣稱“我們的民主聯盟使我們能夠呈現一個共同的陣線，產生一個統一的愿景。”“我們將與全球其他民主國家一道，阻止和抵御敵對對手的侵略。”[24]這一表達直接向美國及世界人民展示了美國建立針對中國的意識形態聯盟的真實想法，并且希望將世界重新以意識形態、價值觀劃分為兩大新陣營——“民主主義和專制主義”。

美國拜登政府的正式官方文件《臨時指南》及其政府成員的公開講話中都極力宣揚了民主、人權等美國價值觀，將中國劃歸到“威權主義”“專制主義國家”當中，并且公開宣示“威權主義正在全球范圍內發展，我們必須與志同道合的盟友和合作伙伴一起重振全球民主。”[25]美國政府及其成員對華意識形態攻擊棄用“共產主義”，轉而使用“威權主義”，其真實意圖在于否定中國的政治體制模式，否定中國式民主，從而為美國打造的“全球民主聯盟”樹立共同敵人，以至于更緊密地、更廣泛地聯合起其他“民主國家”力量共同針對中國。無論是使用“共產主義”，還是使用“威權主義”，本質上都是美國在全球整合其聯盟力量的意識形態和價值觀手段。這種手段既說明拜登政府想要在世界范圍內推進美國式民主，維護美國意識形態霸權，又顯示了美國在處理中國崛起及中美關系中仍然存在著冷戰思維，并試圖用意識形態和價值觀重新將世界分裂為相互對峙的兩大新陣營，構建圍堵和遏制中國的戰略包圍圈，挑起世界舞臺上的“新冷戰”。

四、結語

在特朗普政府上臺執政以來，加上本就風格不定的特朗普個人性格，給本就競爭激烈的世界更增添了諸多的不確定性。特朗普政府“美國優先”和實用主義的執政理念指導了美國的外交政策和在國際事務中的行動。為了美國單方面利益，特朗普政府經常置國際社會其他國家于不顧。這種行為本身就意味著對戰后國際秩序的巨大破壞。

拜登政府上臺后在一定程度上積極扭轉了特朗普政府所造成的不利局面，但更多的是繼承和發展了特朗普政府的對華強硬政策。在國際政治領域，美國重新加入和返回了一些重要國際組織和相關國際協議，回歸國際社會的多邊主義機制；在國際舞臺上，拜登政府積極強調美國盟友的重要力量，試圖打造針對中國的全球聯盟；拜登政府同時延續了特朗普政府將全球重點轉向大國之間地緣政治博弈的做法，將中國視為是“體系競爭者”，并以維護美國利益為借口構建針對中國的美、日、印、澳“四國機制”和美歐“跨大西洋聯合陣線”，企圖在印太地區及世界舞臺上的國際競爭中贏得地緣上的相對優勢；在世界經濟上，美國繼續貿易保護主義的做法，運用關稅等手段推動美國經濟在供應鏈上對中國減少實質性依賴；在人文科技領域，美國繼續單方面采取措施有計劃有步驟地打壓中國技術企業；在意識形態上，與特朗普政府加大了對中國的意識形態攻擊不同，拜登政府拿起來民主等價值觀的武器，在國際社會散布“威權主義”“專制主義”對于所謂“民主世界”的威脅等言論，聯合世界擁有共同價值觀的國家，構建針對中國的世界“民主國家聯盟”。特朗普政府和拜登政府的種種表現已經充分說明了一個事實：中美關系已經由“競合”關系走向了大國戰略競爭關系。無論是以后美國哪一屆政府上臺恐怕都難以改變這一趨勢。為此，面對如此復雜的國際形勢和地緣競爭，中國必須做好充足的準備，為中國發展贏得一個相對穩定的國際環境。