從“機械嵌入”到“有機嵌入”：社會組織參與城市社區治理的困境及路徑探究

熊曉宇

（武漢理工大學 湖北武漢 430070）

一、問題的提出與研究基礎

近年來，黨和國家頻頻出臺關于推動社會組織參與城鄉社區治理的方針政策。2017年6月，中共中央、國務院發布《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，該文件提出培育發展社區內社會組織的總體要求，健全社區內社會組織管理體制，推動社會組織有序健康發展。2017年10月，黨的十九大報告明確指出：“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！备母镩_放以來，國家不斷明確和強調社會組織在社區治理中的主體地位不可動搖，在新時代，推動社會組織深層嵌入城市社區治理已成為實現社會治理現代化的必經之路。

關于社會組織在城市社區治理中的研究，為社會組織更好嵌入基層社區治理，提升服務質量和治理成效提供了有效思路。首先，在社會組織嵌入城市社區治理的作用層面，有學者認為社會組織對城市社區治理的嵌入有利于擴大公民參與，推動社會主義民主政治建設[1]。還有學者認為社會組織承接公共服務有利于推動政府職能的轉變[2]。還有部分學者提出社會組織的嵌入有利于社會倫理道德層次的提升，向全社區甚至全社會體現并傳播著利他主義的奉獻精神[3]。其次，在社會組織嵌入城市社區治理面臨的困境層面，有學者認為社會組織工作人員的高流動性和較低的專業性導致社會組織缺乏公信力和競爭力[4]。還有學者認為社會組織以政府的行政意志而非居民的需求為導向，導致項目無法切實滿足社區居民的實際需求[5]。還有部分學者提出一些社區傾向于將社區利益內部化，有意主動擺脫嵌入[6]。最后，在社會組織嵌入城市社區治理的優化路徑層面，學者們大多從政府和社會組織兩個角度出發展開分析。從政府的角度出發，基層政府應當明確政府和社會組織的職責邊界，并為社會組織的發展營造良好的制度和政策環境，積極鼓勵和引導社會組織的成立和發展[7]。從社會組織自身出發，社會組織應當提升自身的專業能力和專業素養，增強項目的社會公共性質，努力為城市社區提供專業且優質的服務[8]。

從現有理論來看，大部分學者認為，社會組織嵌入城市社區治理對于激發和釋放社會發展活力，推進國家治理體系和治理能力現代化具有深刻的意義。盡管學界將社會組織嵌入作為城市社區實現善治的一條有益路徑，但社會組織如何嵌入城市社區？其嵌入的方式是否會影響城市社區的治理績效？另外社會組織嵌入自身是否可能？這些問題都值得探討。因此，探討改革開放以來社會組織嵌入城市社區治理的困境，并尋求解決困境的有效路徑意義重大。

二、社會組織對城市社區治理的“機械嵌入”和“有機嵌入”

“嵌入性”這一概念最早由卡爾·波蘭尼提出，上世紀80年代中期，格蘭諾維特在波蘭尼的基礎上進一步開展研究，將嵌入劃分為“關系嵌入”和“結構嵌入”，認為個體獨立于外部環境的同時，也嵌入各種具體的、正在運行的社會關系中。后來，祖京和馬吉奧在格蘭諾維特的基礎上又對“嵌入”理論進行了進一步的歸納總結，認為“嵌入”存在四個特征，即結構嵌入性、認知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性。

在社會組織的研究領域，中國學者王思斌在前人研究的基礎上，結合中國實際，創造性地論述了中國社會組織的嵌入性發展問題。他認為嵌入必須包含四個要素，即嵌入前提、嵌入過程、嵌入機制和嵌入狀態。嵌入前提是指至少存在兩個獨立的、具體的事物，嵌入過程是指某一事物進入另一事物中，嵌入機制是指某一事物進入另一事物的方式方法，嵌入狀態是指某一事物進入另一事物后產生的結果[9]。王思斌指出，改革開放以來，國外的專業社會組織經驗與國內社會工作實踐相互影響、相互借鑒并相互融合，我國專業社會組織經過在理論和實踐領域的不斷探索，漸漸厘清和政府以及社區的關系，努力實現從政府主導下弱自主嵌入到政社合作下深度嵌入的跨越，從而最大限度地發揮政府和社會組織各自在社區治理中的功能和效用。這一研究啟發了中國社會學界關于嵌入理論領域的研究。

因此，根據王思斌學者提出的關于社會組織嵌入的四要素理論，本文將從這四個因素出發，劃分社會組織對城市社區治理兩種不同的嵌入模式：“機械嵌入”和“有機嵌入”。

首先，從嵌入前提出發，“機械嵌入”主要表現為嵌入主體在進入嵌入客體時的懸浮狀態，即嵌入主體和嵌入客體貌合神離，主體并未實質性地嵌入客體之中；而“有機嵌入”則表現為嵌入主體與嵌入客體緊密地關聯在一起，嵌入主體深深扎根于嵌入客體，兩者既相互依賴又相互制約，最終融合為一個統一的整體。

其次，從嵌入過程和嵌入機制出發，“機械嵌入”表現為嵌入主體在嵌入客體的過程中手段粗暴，流于形式，忽略嵌入客體的實際需求，僅從自身利益出發實施嵌入；“有機嵌入”則表現為嵌入主體著眼于嵌入客體個性化的需求，在不斷完善健全嵌入機制的同時，在嵌入過程中真實反映并滿足嵌入客體多樣化的實際需求。

最后，從嵌入后的狀態出發，“機械嵌入”表現為嵌入主體和嵌入客體在精神層面缺乏對彼此的信任，在實踐層面缺乏應有的交流和互動，因此兩者本質上依舊相互孤立；而“有機嵌入”則表現為嵌入主體和嵌入客體在精神層面相互認同，彼此理解并維護對方的價值規范，在實踐層面兩者往來密切，互動頻繁，對彼此的決策和事務等參與程度高。

綜上所述，從嵌入前提、嵌入過程、嵌入機制和嵌入狀態出發，可以將嵌入劃分為兩種截然不同的模式，即“機械嵌入”和“有機嵌入”。

三、“機械嵌入”：社會組織嵌入城市社區治理的表現及其困境

在社會組織領域，對城市社區治理的“機械嵌入”主要表現為嵌入主體存在不穩定、專業能力不足和角色定位模糊。項目制作為社會組織嵌入城市社區治理的手段則主要表現為盈利為目的、忽視社區需求和項目事本化。最終的嵌入狀態則表現為社會組織和社區之間缺乏信任認同和交流互動。

（一）嵌入主體虛浮

首先，社會組織人員流動性大、自身穩定性不足的特點阻礙其真正扎根于城市社區治理。因此，社會組織在嵌入城市社區的過程中無法保證向居民提供長效的穩定服務，導致社會組織在社區居民中的公信力和影響力不足，競爭力也日益降低。除此之外，因薪資待遇等原因社工人員流動頻繁，導致社會組織與社區的對接工作難以實現常態化，經常引發社區居民對社會組織的不滿。而且，政府購買的項目作為社會組織與社區之間唯一的直接聯系，關系著社區對社會組織態度的養成，一旦項目中斷或者停止，將導致社會組織與社區之間或深或淺的聯系立刻被切斷，若此時社會組織沒有其他項目需要在該社區跟進時，最終只能撤離社區，其與社區建立的聯系便立刻土崩瓦解[10]。

其次，由于專業能力不足、專業價值欠缺，社會組織的專業性作為嵌入特質難以真正造福社區。由于人才來源單一，人才儲備不足，大多數社會組織缺乏專業的社工知識人才，無法滿足社區居民對高度專業化公共服務的期望。而且，社會組織發展起步晚、起點低，發展基礎薄弱，專業理念和價值在實際工作中得不到充分的體現，在提供專業服務上往往心有余而力不足，最終體現為專業服務質量和效果差強人意，社區居民體驗不佳。

最后，社會組織在城市社區治理中的角色定位模糊問題也制約著嵌入效果的有效發揮。尹廣文認為，社會組織與基層政府之間上下分明的官民二重性，導致了社會組織無法最大限度地向社區居民提供公共服務[11]。我國社會組織由于發展起步晚、發展速率慢、可持續發展能力不足，目前仍處于發展的初級階段，因此大多需要依附于政府的扶持才得以維持運行，長此以往，社會組織形成了對政府的過度依賴，逐漸成為基層政府的行政附庸甚至是下屬機構，喪失了作為社會治理主體之一的獨立性和自主性。

（二）嵌入手段粗糙

在我國，社會組織嵌入城市社區治理的主要手段是項目制，即政府向社會組織購買公共服務，是指地方政府通過授權外包的方式將一部分公共服務職能以項目的形式交由專業的社會組織承擔，并按照合同向社會組織發放項目資金。

首先，社會組織選擇項目時以資金為導向、以盈利為目的傾向約束著嵌入功效的充分發揮。社會組織經濟基礎薄弱，籌措和整合社會資源的能力不足，維持生存是其首要任務，獲得發展資金是社會組織奮斗的主要目標。因此社會組織在選擇或爭取公共服務項目時，獲取資金的欲望展露，盈利傾向凸顯，利潤豐厚成為社會組織首要考慮的因素之一。特別是在社會組織繁多，項目數量較少的情況下，社會組織之間的競爭壓力提升，其以資金為導向、以盈利為目的傾向將更加明顯。

其次，社會組織在項目實施過程中注重政府意向、忽視社區需求。社會組織為了從政府手中獲得項目，往往極力迎合政府的行政意向，而忽視了社區居民的實際需求。而且，在實施項目的過程中，社會組織更加關注項目結果能否達到政府設定的評估指標，而非社區的切實體驗[12]。社會組織唯指標馬首是瞻最終導致社區居民對其產生失望情緒，兩者之間的信任構建受到沉重的打擊。

最后，社會組織在實施項目時流露出事本化和形式主義的傾向。社會組織僅僅著眼于政府購買服務的項目指標，而不參與社區重大事務的決策和民生事務的管理工作，將以人為本的價值取向拋諸腦后。在實施項目的過程中，不以維護社區公共利益為宗旨，不以提升社區居民的幸福感為目標，而僅僅只是為了完成項目指標的考核。社會組織提供公共服務的舉措因此流于形式和表面，并未真切觸及到社區居民的切實需求，更何談增進人的福祉。

（三）嵌入狀態疲軟

鑒于在嵌入前提、嵌入過程和嵌入機制方面社會組織都面臨著或多或少的困境，其在嵌入城市社區之后所呈現的狀態也不盡如人意，主要表現在兩個方面，即社會組織和社區之間缺乏信任認同和交流互動。

首先，城市社區對社會組織缺乏信任和認同。由于兩者之間并為構建平等協商、互利合作的主體關系，大部分社區對社會組織或多或少持排斥的態度。且社會組織專業能力和專業素養的欠缺導致社區對其缺乏信任，社會組織在社區居民中的公信力和權威性大幅下降，社區對社會組織的角色地位和價值規范難以產生認同。

其次，社會組織和城市社區之間缺乏必要的交流和互動。由于社會組織提供公共服務時常常著眼于表面的形式，并無意愿真正參與到社區的民生事務和公共決策中，項目完成便立即撤離，導致兩者交流的機會屈指可數，社會組織也逐漸喪失居民的信任，兩者之間難以建立深厚的聯系。社區對社會組織的信任缺失又直接導致社區居民對公共服務項目的實施置身事外，社會組織難以達成和社區的深層交流和互動。

四、“有機嵌入”：社會組織嵌入城市社區治理的優化路徑

社會組織對城市社區治理的“有機嵌入”主要表現為激發嵌入主體的活力、優化嵌入手段和營造良好的嵌入環境，從而為社會組織實施有效嵌入提供堅實的保障和充足的動力。

（一）加強社會組織自身建設，激發嵌入主體活力

首先，應當增強社會組織的穩定性，保證其為社區提供長效化服務。社會組織由于人員流動大，存在不穩定，內部缺乏凝聚力，應當通過組織培訓和團建等方式團結社工人員，從而提升社會組織內部的向心力和凝聚力[13]。為了增強穩定性，社會組織還應積極拓展外部關系，加強與社會的互動，獲得資金和人才支持[14]。在政府加快職能轉變、加大簡政放權的環境下，社會組織必須加快自身組織能力的建設，提升獨立自主參與社區治理的能力，為社區居民提供穩定的、高質量的專業服務。

其次，應當提升社會組織的專業能力，普及專業價值。一方面，社會組織應抓好專職人員隊伍建設，大力引進優秀專業人才，引導相關專業的大學畢業生前來培訓實習，其中工作態度認真、專業能力較強的學生畢業后可直接進入社會組織工作。另一方面，社會組織應當注重社工人員專業價值和理念的指導和培養，定期開展專業培訓和講座等，在組織內部樹立崇尚專業價值的良好風氣。

最后，應當明確社會組織的角色定位，厘清社會組織與政府的職責邊界。薩拉蒙等學者認為社會組織并非隸屬于政府的下屬單位，而是與政府平等的、獨立的自治組織[15]?；鶎诱蜕鐣M織應當在平等協商的基礎上構建互惠合作的關系，政府不應成為社會組織發展的操控者和管理者，而應是引導者的身份，社會組織治理主體之一的角色地位必須受到尊重[16]。而且，基層政府要對城市社區公共事務進行合理界定，根據公共服務的性質作出適當的劃分，從而明確政府和社會組織各自的職責范圍和介入邊界，有助于兩者各司其職，各盡其責。

（二）完善項目制度建構，優化嵌入手段

首先，加強項目的公益性質、樹立社會組織的公益傾向是完善項目制度建構的首要前提，有助于社會組織將更多的精力放在如何提升社區居民的體驗感上。鑒于大多數社會組織面臨資金困境，政府購買公共服務項目是其主要生存來源，因此需要社會組織積極吸納社會資本，拓寬融資渠道，使政府扶持不再成為社會組織唯一的資源依靠，有助于減輕社會組織的生存壓力，降低其對利潤的渴求，項目的公益性質因而得到增強，社會組織實施項目的公益取向也將得到提升。

其次，應當健全以居民為導向的監督評估機制，切實滿足居民需求。社會組織作為公共服務的供給者，應確保項目的開展公開透明，保障居民對項目實施過程和結果的知情權與監督權，做到對居民負責，受居民監督。此外，更要建立健全公共服務項目的監督和評估機制，社區大眾可以借助微信、微博等互聯網社交平臺對社會組織進行有效監督，也可以通過投票、競選、評議等方式參與對社會組織績效的評估，使社區居民成為社會組織項目實施效果的閱卷人，推動社會組織實施項目時以社區真實的公共服務需求為出發點和落腳點。

最后，還要促進項目的標準化，加強項目的價值理性。標準統一的項目不僅有助于基層政府整合公共資源，避免資源浪費，而且有利于為后續的項目開展提供堅實的制度支撐，防止項目離散。[17]。政府在設計公共服務項目時應遵循協調統一的制定標準，引導社會組織有序認領適合自身的項目，避免雜亂無章的項目制度擾亂整個公共服務購買市場。此外，更應加強項目的價值理性建設，摒棄片面的工具性的技術理性取向，推動項目以促進人的全面發展為宗旨，以增進社區居民的福利為使命。

（三）培育社區文化環境，營造良好嵌入氛圍

首先，應當強化宣傳，增強社區居民對社會組織的認同感。社會組織應當主動深入群眾，了解群眾，從群眾中來，到群眾中去，將群眾工作路線和參與社區治理緊密結合起來。只有探索并挖掘社區居民的切實需求，社會組織才能精準把握提供公共服務的要點，從而贏得社區的信任和認同。這就需要社會組織善于利用互聯網社交媒體和短視頻平臺，如微博、微信公眾號、抖音、快手等，以文字、圖片和視頻等形式記錄并傳播社會組織在城市社區所開展的各項公益活動，達到宣傳社會公共服務理念和利他主義公益精神的目的。互聯網媒介的傳播不僅能夠幫助社會組織樹立公信力和專業權威，而且有助于促進社區居民深刻理解社會組織的專業素養和價值理念，增強對其的信賴和認可，為社會組織實施項目提供心理層面的保障和支持。

其次，應當主動引導居民互動，激發居民的參與意愿。一是社會組織應主動邀請社區居民進行社區內的活動，組織居民參加本社區的集體公益活動，促進社工人員和居民之間的交流互動，深化居民對社區公共服務的參與程度，加速項目在社區的下沉。二是社會組織可以成立并培育發展社區內的居民志愿者隊伍，通過提供一些福利，鼓勵居民參與社區建設，從而提高社區居民參與公共服務項目的意愿和積極性。三是社會組織應當積極組織社區居民共同協商解決項目實施過程中存在的問題，動員居民集思廣益為社區建設出謀劃策，潛移默化加深社區居民的主人翁意識，最終實現對社區普通精英與普通民眾的雙重動員。

黨的十九大以來，各社會治理主體各司其職、各安其位，并在平等互惠的基礎上積極實現良性互動，為構建共建共治共享的社會治理格局貢獻屬于各自的一份力量，社會組織作為社會治理不可或缺的主體之一，肩負著屬于自己的責任和使命。因此，社會組織在嵌入城市社區治理的過程中理應堅持以人為本，滿足社區居民對美好生活的向往，在加強自身專業能力建設的同時，保證公共服務項目以滿足居民切實需求為出發點和落腳點，并帶領群眾共同投身于社區建設，最終實現社會組織對城市社區治理的有機嵌入，為國家治理能力和治理體系的現代化注入強大的生命力。