政治生態視閾下廉政文化建設的制度效力探析

藍春亮 羅昌勤

（河池學院 廣西宜州 546300）

習近平在廉政文化建設講話中強調指出，推進廉政文化制度建設，必須堅持“立行并舉”，既要抓制度的制定，更要抓制度的執行和落實，不能讓制度成為“稻草人”，發揮不了作用。從近年來在黨的專項巡視中暴露出來的一些問題可以看出，一些地方存在廉政文化制度執行不力的情況。因此，如何強化廉政文化建設的制度效力，需要我們進一步解放思想，創新思維，從政治生態學的系統思維觀出發，整體推進廉政文化建設的制度貫徹執行。

一、政治生態環境對廉政文化建設制度效力的影響

政治生態環境綜合反映在是黨風、政風、社會風氣等方面，從其內部環境而言，核心是領導干部的黨性問題、覺悟問題、作風問題；從其外部環境而言，主要反映在社會風氣、意識形態、政治文化等方面。廉政文化建設制度是政治生態系統中的重要組成部分，與社會政治、經濟、文化、社會建設和生態文明等要素相互聯系、相互作用。因此，廉政文化建設制度效力既受到單位內部的政治生態環境影響，也受到單位外部的政治生態環境的影響。單從政治生態環境這個層面考察其對廉政文化建設制度效力的影響，需要我們更多的考量政治文化這個層面的影響力。政治生態中的政治文化是影響廉政文化建設制度效力的最大影響因子，“在整個社會文化系統中，對廉政文化建設制度影響最大的莫過于政治文化傾向以及政治文化的分裂程度（亞文化）。”[1]廉政文化建設制度是政治文化的核心內容，其形成和發展受社會文化環境和政治文化環境的影響，尤其是政治文化環境的影響更為突出。廉政文化建設制度的客體是社會全體成員，每個成員的廉政文化思想指數決定著廉政文化建設制度的效力。從制度本身的功能特點而言，“‘制度是由（思想、概念、學說與利益等）觀念和結構構成的’，觀念確定了制度的目標和功能，而‘結構’體現制度思想并提供把這種思想付諸行動的手段?！盵2]因此，社會成員個體的思想和價值判斷在一定程度上影響了他們對制度的認同和制度執行的選擇。廉政文化建設制度的執行情況要受到對象個體對相關制度的認同度和敬畏程度的影響，這種認同和敬畏是由整個社會政治生態環境中的廉政文化氛圍和單位內部廉政文化氛圍決定的。在政治生態環境中，如果遵守制度、崇尚廉潔是政治文化的主流，則對象個體對廉政文化建設制度就會有比較高的認同度，在執行制度上也會自覺遵守，那么制度的效力就會比較高，就比較容易達成制度目標。反之，如果整個政治生態環境形成了以腐為榮、視廉為異類的政治文化氛圍，全社會失去了對廉潔的基本尊重，這種政治文化環境勢必影響到制度效力。當然，廉政文化建設制度效力除了受到政治生態環境的影響外，也還會受到制度本身的科學性和可操作性等因素的影響和制約，具體的影響和制約情況本文暫不討論。

提升廉政文化建設的制度效力，除了在制度設計上突出強調制度的科學性和可操作性外，更重要的是要注重營造良好的政治生態環境，特別是廉政文化環境。營造以廉為榮、以腐為恥的廉政文化環境，須把執行廉政文化建設制度的剛性立起來。正如習近平所指出的：“要狼抓制度執行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規發力、讓禁令生威?！盵3]同時，習近平還強調指出，提升廉政文化建設的制度效力，其根本還在我們黨全心全意為人民服務的宗旨。要把廉政文化建設制度的執行與服務社會主義事業、服務群眾聯系起來，把群眾的利益放在廉政文化建設制度執行的首位，讓廣大群眾在廉政文化建設制度的執行中獲得利益最大化。只有這樣，才能形成廉政文化制度建設與政治生態環境的良性互動，提升廉政文化建設制度的效力。

二、提升廉政文化建設制度效力的路徑

（一）構建廉政文化制度教育生態鏈

任何制度都有一個從知到行的過程，教育是提升廉政建設制度效力的基礎工作，通過教育讓廣大干部群眾了解我們黨的廉政文化制度，為提升制度效力做好基礎工作。要注重從教育對象、教育內容、教育方式、教育載體等方面構建教育生態鏈，形成推動廉政文化建設制度教育的生態系統。在教育對象方面，要從黨員干部和普通群眾兩個層面進行。從黨員干部層面而言，要重點圍繞我們黨的執政根基和執政地位、執紀問責等方面開展宣傳教育，讓他們了解廉政文化制度的全部內涵和深刻意義，為嚴格遵守和執行制度奠定認知基礎和行為準則；從普通干部群眾層面而言，宣傳教育的目的是要讓他們了解廉政文化制度的具體內容和要求，以便他們既能自覺遵守廉政文化紀律，又能發揮他們對黨員干部的監督作用，以推動廉政文化制度得到更好的執行。在以往的宣傳教育工作實踐中，最容易犯的錯誤就是搞形式主義，即不分對象搞“一鍋粥”的形式主義教育。對黨員干部而言，教育內容太過宏觀和泛化，缺乏針對性，遵紀執紀的宣傳教育不突出。對普通群眾而言，宣傳教育內容與他們關系不大，群眾想了解的內容又得不到滿足，反而引起他們對宣傳教育形式的反感。缺乏針對教育對象的普教式的宣傳教育方式，最終都會導致宣傳教育工作與入腦入心之間形成了生態斷鏈。在教育內容上，也要根據不同的對象設計好宣傳教育的重點內容。對黨員干部，要從“筑牢思想防線、守住從政底線、不碰法紀紅線、遵從制度標線的理念滲透到黨員干部的行為準則、價值觀念、道德標準和工作操守中?！盵4]要重點強調制度的權威性，讓黨員干部樹立對制度的敬畏之心。對普通群眾而言，教育的目的是便于他們更能發揮監督的作用，知曉我們黨的政策核心要義。要從讓他們了解制度的層面進行宣傳教育，讓他們知道我們黨有哪些廉政文化制度，對黨員干部有哪些具體的要求等，以便他們有針對性地開展監督。在教育方式上，針對黨員干部的宣傳教育方式，要重點通過集中性的宣傳教育方式，在加強知識性教育的同時，要更多地采用示范教育、警示教育等，讓黨員及干部了解違法違紀的后果，從而筑牢不敢腐、不愿腐的心理防線；針對普通群眾的宣傳教育方式，不能采取強制性的集中教育，要發揮社區、單位宣傳陣地優勢，用好標語、網絡、專欄等宣傳方式，讓群眾在潛移默化中知曉我們黨的廉政制度等。在教育載體上，要充分用好新媒體，通過新媒體把系統化的長篇內容“碎片化”，使內容更通俗易懂；通過新媒體把“碎片化”的時間系統化，讓大家通過新媒體平臺在工作的閑雜時間也能夠隨時學習，積少成多。

（二）用好執紀問責的生態機制

建立起鐵的紀律，是提升廉政文化建設制度效力的重要保障。毛澤東曾指出：“路線是‘王道’，紀律是‘霸道’?！秉h的紀律不能是“稻草人”，不是擺設而已，要以踏石留印、抓鐵有痕的信心和決心抓紀律的執行。廉政文化紀律能否得到有效執行，重點反映在關鍵少數的各級干部身上。為此，習近平指出：“干部出問題，都是因為紀律的突破。必須嚴明黨的紀律，黨的各項紀律都要嚴。遵守黨的紀律是無條件的，要說到做到，有紀必執，有違必查，而不能合意就執行，不合意就不執行，不能把紀律作為一個軟約束或束之高閣的一紙空文。”[5]各級領導干部絕大部分有較高的政策水平，對廉政文化紀律的了解要比普通干部更為深刻和全面。因此，針對推進廉政文化制度的執行，要堅持“口干舌燥地講千遍、萬遍，不如實實在在地懲戒和問責一次。”的強力問責思想，不斷完善懲戒和問責制度。2016年以來，中國共產黨先后實施了《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》（以下簡稱“兩個《條例》”），這是我們黨在強力推進廉政文化建設制度效力方面的重要舉措?！皟蓚€《條例》”“確立了黨員領導干部不得任性行使權力的‘高壓線’，為黨政領導干部行使公權力建立了‘底線標準’和‘禁止規范’?！盵6]“兩個《條例》”的頒布，進一步把領導干部的權利與義務、責任與擔當統一起來，進一步凸顯了把紀律挺在法律前面、黨紀嚴于國法的從嚴治黨思想。用好紀律的尺子，要從小問題開始就要善于揚起紀律的尺子，做到違紀必懲。據筆者了解，近幾年來，通過巡視工作常態化，各單位都把加強監督執紀問責作為巡視整改的重點內容，突出強調運用好監督執紀的“四種形態”:“讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態，黨紀輕處分和組織處理成為大多數，對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整是少數，嚴重違紀涉嫌違法立案審查的是極極少數?！盵7]用紀律的尺子提升廉政文化建設的制度效力，對廉政文化制度執行不到位、責任落實不到位的問題嚴格執紀。實踐證明，通過強化紀律的尺子，構建執紀問責的生態機制，系統化地提升了廉政文化建設的制度效力。

（三）發揮考核評價的信息反饋、預警與處罰相統一的生態聯動效能

發揮考核評價的信息反饋、預警與處罰相統一的生態聯動是提升制度效力的重要手段。在實踐活動中，基層單位每個時期都要對制度執行情況進行考核評估，但有相當一部分的考評過程轟轟烈烈，但往往只有上文，沒有下文，考評結束也就結束了，對在考評過程獲得的信息沒有進一步的分析和反饋，對制度執行不力的情況，沒有預警和處理機制，使得考評流于形式，成為一種過場?？荚u之后，存在的問題依舊，甚至積少成多。因此，針對廉政文化建設制度效力的問題，既要根據行業特征，不斷完善制度執行情況的考核評估體系，還要形成信息反饋和預警相統一的有機整體，確保廉政文化建設制度效力得到提升。執行制度是一個動態博弈的過程，筆者在相關文章中也曾提到，利益因素等是影響制度執行的最主要的影響因素。追求利益最大化是無止境的，在中國幾千年的官本位文化中，形成了權力與權利的統一體。手中掌握權力的人，企圖把權轉化為利的思想是難以徹底根除的。因此，限制權力的貪欲，還是需要靠制度的設計，通過制度設計保持對權力運行的高壓態勢，實現不敢腐、不能腐和不想腐。由此可見，對廉政文化建設制度執行情況的考核評估，尤其是圍繞權力運行制度的考核評估，要形成系統化，要從考核評估的內容、評估方式、評估時空等方面建立起可操作性的評估體系，通過考核評估，獲得信息，發現問題，并對相關的問題進行有效的預警和處置。發揮考核評估在提升制度效力中的作用，需要構建可持續的考核評估體系。在已有的考核評估中，更多的是采用事后評估的辦法，這樣的評估主要還是在于發現已造成事實后果的問題，對早發現、早提醒的作用不夠凸顯。為推進制度的有效執行，需要建立事前、事中、事后的三級考核評估體系，事前評估主要考察對制度執行的準備情況；事中評估是推動制度執行最重要的環節，通過事中評估，能夠發現在制度執行過程中偏離制度設計宗旨的傾向性問題，做到早招呼、早提醒、早制止，及時提出整改要求和預警措施，有利于制度得到更好的執行；事后評估主要是對制度執行的整體效果進行評估，事后評估要把獎勵和問責聯動起來，對制度執行得力，產生效果明顯的給予獎勵，同時對制度執行不力，特別是對事中評估中發現的問題整改不力的，要啟動問責機制，給予當事人應有的懲戒，以示警戒，確保制度執行到位。

（四）搭建專業監督與黨外協同監督的生態鏈

英國哲學家路德維希·維特根斯坦指出：“問題的解決不在于新信息的添加，而是對已有信息的再組合?！盵8]從維特根斯坦這句話聯系到廉政文化建設制度的監督執行，就是要把各種監督力量組合起來，形成合力，產生“1+1＞2”的效果。從生態學的視角而言，協同性是事物多重要素為了共同的目標而采取統一行動的有機互動。在黨風廉政建設中，明確了紀委的監督責任主體。但我們需要明確的是，責任主體并不等于就是主體力量的全部。人民群眾也是廉政建設中的主要監督力量。僅靠紀委的力量，還無法做到監督的全覆蓋，還需要把社會力量調動起來，參與廉政的監督。從紀委的監督責任主體而言，紀委的監督是縱向監督，是推進廉政制度執行的重要監督力量。但由于紀委監督力量有限，往往很難做到監督的全覆蓋，也就容易造成一些監督盲點，正是這些監督盲點的存在，有可能讓腐敗分子鉆了空子。從生態系統的穩定性而言，僅有縱向生態鏈，生態系統是不穩定的，還需要有橫向生態鏈的存在，才能確保生態系統的穩定。因此，在廉政建設制度的監督方面，除了搭建紀委縱向監督結構外，還需要建立以全員參與的橫向監督鏈條，讓群眾成為廉政文化建設制度執行的監督生力軍。把紀委的縱向監督與廣大群眾的橫向監督力量協同起來，構建黨內與黨外縱橫協同的生態互動機制，形成一張縱橫交錯的監督大網，不留下監督的盲點，確保廉政文化建設的制度效力得到全面提升。

（五）營造崇尚廉政文化的思想環境

風清氣正的廉政文化環境是提升制度效力的重要思想基礎，從古至今，統治階級都把營造廉政文化氛圍作為推進廉政文化建設的重要內容。在我國社會發展的歷史上，形成了較為豐富的廉政文化思想。這些廉政文化思想可以歸納為幾個方面：一是以德養廉思想，如孔子提出的“君子喻于義，小人喻于利?！泵献犹岢龅摹傲x，人之正路也?！敝T葛亮提出的“夫君子之行，靜以修身，儉以養德。非淡泊無以明志，非寧靜無以致遠?！盵9]等；二是以法促廉思想，如商鞅提出的“圣人治國，觀俗立法而治”，韓非提出的“明主之道忠法”，墨子提出的“天下從事者，不可以無法儀；無法儀而其事能成者，無有也。雖至士之為將相者，皆有法。”等；[10]三是勤政廉潔思想，如孟子提出的“得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。得其心有道，所欲與之聚之，所惡勿施爾也?！钡取11]中國古代這些廉政文化思想，成為了中國廉政文化生態系統中的一個重要內容，對加強廉政文化建設仍然具有較大的影響力。從這些思想中，我們可以看出，提升廉政文化建設的制度效力需要一種良好的環境作保障。這一點，我們今天不難理解。試想，如果我們生活在“想要辦事，就首先想到要找關系、要送禮……”這樣一個文化環境中，還有誰認可廉政文化制度和規矩？其實我們都知道，在一個廉政文化被邊緣化的環境里，再好的廉政制度都很難保證得到執行。因此，加強廉政文化建設，營造崇尚廉潔的文化生態環境，是廉政制度得以執行的重要保障。如何營造廉政文化環境，需要從行業自身的環境特點出發：一是要借古鑒今，開展宣傳教育，在群眾中大力營造崇尚廉潔的價值取向；二是要加大懲戒力度，堅決鏟除腐敗文化滋生蔓延的土壤；三是要發揮廉政文化的評判功能，引導干部群眾形成正確的廉潔觀；四是要發揮輿論監督功能，激發廣大群眾參與廉政監督的主動性。要通過廉政文化建設，形成“以文化人”的良好廉政文化環境，把崇尚廉潔變成干部群眾內心的價值自覺，從而從根本上提升廉政文化建設的制度效力。

三、結語

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，重拳懲治腐敗，加大制度反腐力度，逐步構建了黨風廉政建設的制度體系，廉政文化建設制度環境的正能量逐步發揮作用，反腐敗斗爭的壓倒性態勢已經形成。然而，在實踐中，一些領域還存在有令不行、有禁不止、頂風違紀的現象。如何確保廉政建設制度在執行過程中不留“暗門”、不開“天窗”，維護廉政建設制度的嚴肅性和威懾力。黨的十九大報告指出：“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤。”[12]實現這一目標，還需要我們不斷加大對廉政建設制度的執行力探索，提升制度效力，做到用制度管權管事管人，使制度成為剛性約束。