中國環境治理績效的微觀政治基礎*
——基于地方干部激勵制度與行為的分析

王賢彬 黃亮雄

（1.暨南大學經濟學院，廣東 廣州 510632；2.華南理工大學經濟與金融學院，廣東 廣州 510006）

一、引言

黨的十八大以來，黨和國家高度重視社會主義生態文明建設，堅持把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持綠色發展，把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，加大生態環境保護力度，推動生態文明建設在重點突破中實現整體推進。

我國經濟持續多年的高速增長，在帶來空前經濟繁榮的同時，也累積了一些環境問題。我國政府在生態文明建設過程中進行了長期的努力和探索，獲得了很多成功經驗，也積累了一些經驗教訓。良好的生態環境是一種典型的公共品，其影響超越個體，也超越當下，從而具有全局性、長期性的深遠影響。正因如此，生態文明建設過程中，政府等公共力量必然居于核心地位，其保護和建設需要各級政府的共同努力和持續投入。我國政府對生態環境的保護是中央政府所主導的，而在中央政府主導之下的地方政府特別是地方領導干部成為環境保護工作最為關鍵的微觀角色和主體。從地方干部治理和激勵的角度切入，從理論和實證兩個維度分析生態環境保護績效，具有重要的理論價值和實踐意義。

二、環境保護考核制度的演變

生態環境是一種典型的公共品，保護環境是政府的一項重要職能和任務。我國政府逐步建立和完善環境保護考核制度，特別是針對領導干部的環境保護責任考核制度，以驅動和激勵各級政府和各個部門干部為保護環境而努力，提高環境保護效能。

改革開放以來，我國經濟的快速增長和環境保護力度不足的矛盾，導致環境污染逐漸嚴重。針對日益嚴峻的環境污染問題，我國自20世紀90年代開始嘗試建立環境責任體系，陸續頒布各項環境相關的法律、行政法規、規章和地方性環境保護法規和地方政府規章。特別地，國務院于1996年發布的《關于環境保護若干問題的決定》要求地方政府對本地區的環境保護問題負責。但由于缺乏必要的落實措施和實施細則，加之更重視經濟增長，節能減排與地方干部行為之間的關系并不明確，甚至有些地區環境污染問題愈演愈烈。

2005年，國務院頒布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號），明確將環境保護納入領導干部的考核內容，要求對環境保護主要任務和指標實行年度目標管理，并建立問責制，對因決策失誤造成重大環境事故，嚴重干擾正常環境執法的領導干部和公職人員，需追究責任。2007年，國務院頒布了《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》(國發〔2007〕15號)，進一步明確將環境保護納入領導干部考核之中，建立與干部考核體系掛鉤的環保政績考核體系與辦法。《通知》指出，要建立健全節能減排工作責任制和問責制，一級抓一級，層層抓落實，形成強有力的工作格局。地方各級人民政府對本行政區域節能減排負總責，政府主要領導是第一責任人。要在科學測算的基礎上，把節能減排各項工作目標和任務逐級分解到各市（地）、縣和重點企業。要強化政策措施的執行力，加強對節能減排工作進展情況的考核和監督，國務院有關部門定期公布各地節能減排指標完成情況，進行統一考核。要把節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行”一票否決”制。有關部門要抓緊制訂具體的評價考核實施辦法。2008年，國家環境保護總局升格為環境保護部，成為國務院組成部門，更加凸顯環境保護的重要程度。

近年來，中央和各級地方政府對環境保護和節能減排進行目標管理和任務考核已經成為常態。《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（國發〔2011〕26號）設定了“十二五”期間各地區節能目標、化學需氧量排放總量控制計劃、氨氮排放總量控制計劃、二氧化硫排放總量控制計劃和氮氧化物排放總量控制計劃。同樣地，《國務院關于印發“十三五”節能減排綜合工作方案的通知》（國發〔2016〕74號）也設定了“十三五”期間各地區能耗總量和強度“雙控”目標、化學需氧量排放總量控制計劃、氨氮排放總量控制計劃、二氧化硫排放總量控制計劃、氮氧化物排放總量控制計劃以及重點地區揮發性有機物排放總量控制計劃，確定各省區市的節能減排目標。

2016年12月出臺的《生態文明建設目標評價考核辦法》，正式將生態文明建設目標評價考核納入地方政府考核體系中。①《辦法》明確指出：生態文明建設目標評價考核實行黨政同責，地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責；生態文明建設目標評價考核采取評價和考核相結合的方式，實行年度評價、五年考核；考核結果作為各省、自治區、直轄市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。同年，國家發展改革委等部門制定了《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》，作為生態文明建設評價考核的依據。《綠色發展指標體系》提出了生態文明建設考核的指標權重高于經濟增長質量的指標權重。隨后，各省區陸續制定了本省區的《生態文明建設目標評價考核辦法》《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》。

從時間進程上看，環境保護和節能減排作為考核維度，在各級地方政府和干部考核過程中的重要性不斷提升。這一方面表明中央對環境保護和治理的重視程度不斷加強，另一方面表明中央也在持續探索激勵地方干部治理環境的科學有效模式。這種考核體系和制度的變遷，動態地影響了地方政府和干部的環保策略行為，成為環境經濟學重要的研究話題。

三、地方干部影響環保績效的理論邏輯

中央政府和地方政府及干部之間的關系，是理解地方領導干部激勵與環境治理之間關系的最重要的理論視角。我國的國家治理體系既有中央集中統一領導下協調八方、統一資源的優勢，能夠突破體制機制障礙；又支持地方政府靈活治理，防止治理體系鐵板一塊。中央通過掌握地方政府的人事任命權實現維護黨中央的權威，同時賦予地方政府行政、財政和經濟管理等方面的自主性，地方政府擁有充分的行政和經濟權力空間。地方政府和干部被賦予較大的行政、財政和經濟管理等方面的權力，意味著地方政府需要承擔大量的行政責任和事務。正如周黎安所指出，中央政府和地方政府間的重要關系特征就是“行政發包”，地方政府對本轄區的經濟、社會等幾乎所有事務負責。[1]從契約的角度來講，中央政府是一個委托人，而地方政府和領導干部是代理人，中央政府將一系列任務委托給地方政府及其相應的領導干部，并賦予其較大的行動權力以完成相應的任務。

我國作為一個綜合意義上的大國，中央政府必須發展出一套應對各類主體的各類需求的行政管理體系。多層級的政府體系就被推行，形成行政發包制。[1]中央政府借助下級政府和干部的行動，來實現自身的意志，以維護自身執政的穩定性，獲得執政的合法性和權威性。從長期來看，中央的執政合法性和權威性來自于對廣大群眾根本需求的良好回應和滿足。地方政府和干部是中央政府滿足民眾訴求的代理者，中央政府很多分配給地方政府的任務，包含滿足民眾訴求的內涵。民眾的訴求是多維度的，因此中央政府需要對其多維度需求予以回應。中央政府分配給地方政府和干部的任務也是多維度的，地方干部需要完成中央交代的各種任務，但在具體操作中，地方政府可能出現某種偏離。比如，中央政府高度重視環境保護，但是地方政府可能更加關注經濟增長和財政收入。實際上，廣大民眾必然對環境質量存在訴求，且環境保護具有某種程度的公共品特征，因此中央政府需要對這種訴求進行回應，并且需要借助地方政府和干部之手來實現這種回應。在這種利益訴求和任務架構之下，地方政府的環境保護策略顯著地受制于中央政府和地方政府之間的委托代理結構的具體特征。地方干部如何對待地方生態環境，取決于以下因素。

第一，中央政府對地方干部經濟發展和環境保護等任務分配方式。盡管中央政府希望干部承擔和完成多種任務，但是中央政府在對任務進行分配和考核時必定會有所側重。在各種承擔任務的重要程度有差別的情況下，干部必然將更多的精力放在完成重要的任務上面。在改革開放早期，中央政府將經濟建設作為中心任務，也逐漸形成了以經濟發展績效為核心的干部政績考核機制，導致地方干部將行政注意力放在推動地方經濟發展上。

第二，經濟增長任務和環境保護等任務之間的關系模式。這些任務之間的關系可能是獨立的、互補的又或者是替代的。在兩者是獨立的情況下，地方干部根據這些任務的相對重要程度調整努力方向；在兩者是互補的情況下，地方干部對待其中一種任務的積極性會受到另外一種任務的考核重要性的正面影響；而在兩者形成替代關系的情況下，地方干部會根據兩類任務的相對重要性來區別對待兩類任務，即其會犧牲或者部分放棄相對不那么重要的任務，以更大程度完成較為重要的任務。對于經濟增長和環境保護兩類任務而言，兩者在短期具有顯著的替代關系，地方或者企業可以采用較低的環保標準和通過污染環境的方式降低生產成本，從而實現短期內經濟快速增長。

第三，中央政府對地方干部的考核方式以及地方政府或者干部之間的競爭方式。如果中央政府對地方政府和干部實行相對績效考核，那么由于環境污染是一種負外部性很強的公共品，而環境保護則是一種具有正外部性的公共品，處于相對排位競爭當中的地方官員就不但缺乏足夠的動機實施環境保護政策，反而會實施“以鄰為壑”的環境污染行為。[1]在中央政府缺乏準確的甄別機制和懲罰機制的約束之下，這無疑會導致廣泛的環境污染和生態環境的惡化。

第四，地方干部所具有的權力空間和資源狀況。在中央對地方政府實施行政經濟分權的背景下，地方政府和干部逐漸獲得了巨大的正式和非正式權力和資源。這些資源不但賦予地方干部更多的實現中央委派任務的手段，也在很大程度上重塑了地方干部的偏好和激勵。地方干部的效用函數當中，政治權力占有重要地位，他們在職業生涯過程中除了實現個人價值外，也會追求職業晉升。個別地方干部會利用權力尋租獲取經濟利益，如地方政府的財政收入、特定部門的經濟收益和官員的私人經濟收益。

第五，地方干部相對于中央政府所具有的信息優勢。由于企業的生產環保技術和環境污染程度都是地方性和個體性的信息，中央政府由于遠離企業從而難以掌握具體信息。地方政府和干部更加接近企業，更加可能了解企業的生產和環保狀況。地方官員相對于中央政府具有信息優勢。在這種情況下，即使中央重視對地方官員的環保業績的考核，也可能難以達到預期的效果。[2]

根據上面所建立的理論分析框架，我們可以理解改革開放以來地方干部的環保態度和策略的變遷。在改革開放早期，中央政府由于執政需要和信息劣勢等原因，將經濟發展作為各項任務的重中之重，并未將環保置于最重要的任務位置。在這種背景下，干部更加關注經濟增長等能夠直接顯示政績的方面；而且中央政府處于信息劣勢，較為容易觀測到地方政府的經濟發展績效，但較難識別地方政府保護生態環境的績效。隨著生態環境保護的重要性凸顯，中央政府開始重視生態環境保護和節能減排，并且將環保任務納入地方干部的考核任務維度當中。但是，由于經濟發展仍然是地方干部的第一任務，并且可以從中獲取可觀的經濟收益，經濟增長與環境保護兩大任務之間呈現替代關系，因此地方干部仍然傾向于犧牲環境以換取經濟增長。

在對這一現象進行解釋的邏輯當中，“政企關系”是一個廣泛運用的理論視角。在環境問題當中，產生污染的最主要主體是企業，而環境治理主體是地方政府及其具體部門。因此，在環境保護和治理問題中，盡管中央和地方政府的關系是最關鍵的關系，但最直接的關系當屬“政企關系”。因此，在央地關系的框架下，考察環境治理領域的政企關系，則能夠更全面地理解中國環境治理。聶輝華和李金波指出，“政企合謀”不同于“官商合謀”，前者是一種制度性現象，可能是合法的，而后者可能是個人行為，一般是違法的。中央政府加大對違法干部索賄、入股的打擊力度雖然可以減少官商合謀，卻難以遏制政企合謀。[3]在這種情況下，地方干部就有很大可能被當地企業所捕獲，放任和縱容當地企業污染環境，而當地企業則向其貢獻經濟增長和財政稅收，甚至向其提供灰色乃至違法經濟收益。[4-6]

總的來看，政企合謀是理解中國經濟增長奇跡和眾多社會問題并存的重要的理論角度，而地方領導干部則在其中起著核心節點的作用。地方領導干部決定了政企合謀的廣度、深度和持續度。因此，地方干部治理制度對地方干部的執政策略和方式有決定性影響，是理解經濟增長和環境績效兩者關系的重要視角。本文接下來將從各個具體維度全面地剖析地方環保績效的干部治理制度基礎。

四、環保績效考核影響地方干部的環保投入

在意識到環境保護和節能減排的重要性之后，中央政府就寄望于通過出臺對地方政府的激勵和考核政策來推動地方政府為實現保護環境而努力。怎樣的政策才能有效激勵地方政府為環保而努力就顯得非常重要。我們看到的是，針對地方政府的一般性的任務分配模式很難有效地約束地方政府，而針對地方政府領導干部的具體化的任務分配模式則更加有效。換而言之，對政治組織的治理和約束，首要在于對其領導干部的治理和約束。同時，在實施激勵時，以量化形式進行，更加可能達到強激勵的效果。在經濟學研究中，需要回答的問題就是，這種考核體系的調整，是否得到了充分的執行，是否能夠在統計意義上被識別出來，地方環境和能源指標的改善是否有效促進地方干部的晉升。

孫偉增等人以2004—2009年中國86個重點城市的面板數據為樣本，實證研究發現城市環境質量和能源利用效率的改善對市長的晉升概率具有一定的正向作用，這種環境績效晉升激勵的存在能夠推動城市能源利用和環境質量的提升，有助于實現經濟和環境雙贏的可持續發展目標。[7]羅黨論和賴再洪研究了重污染企業投資對地方干部晉升的影響，指出轄區重污染企業投資的增加對市委書記和市長的晉升概率都有顯著的負面影響，環境績效在干部晉升中扮演了重要角色。[8]卞元超等人基于2000—2014年中國30個省區（西藏能源消費數據缺失嚴重）的面板數據，采用碳排放強度作為衡量減排的指標，通過采用非線性面板計量模型，分析了節能減排對地方干部晉升的影響效應，研究發現，2000—2014年間CO2排放強度對省級地方干部晉升的影響效應顯著為負，地方干部之間出現了環境保護的競爭機制。這意味著環保績效的確成為了干部晉升考核以及競爭的重要維度。[9]

在意識到環境保護和節能減排的重要性后，中央政府寄希望于通過出臺對地方政府的激勵和考核政策來推動地方政府為保護環境而努力。怎樣的政策才能有效激勵地方政府為環保而努力就顯得非常重要。針對地方政府的一般性的任務分配模式很難有效約束地方政府，而針對地方政府領導干部的具體任務分配模式則更加有效。換言之，對政治組織的治理和約束，首要在于對其領導的治理和約束，這再次印證了基于領導干部視角考察環保績效的理論重要性。同時，這也反映出，在實施激勵時，以量化形式進行，更加可能達到強激勵的效果。

1998年，國務院制定了二氧化硫減排計劃以降低大氣的二氧化硫污染和酸雨的發生率。Chen等人以中國“二氧化硫和酸雨控制區”政策為準自然實驗，評估了空氣污染治理的收益和成本，并討論政策在不同階段執行成功與否的背后機制，研究發現，當中央政府把污染物減排設定為約束性目標之后，地方政府才開始以經濟減速的方式完成減排目標。[10]他們認為，“兩控區”政策的實施并不成功，“兩控區”政策對二氧化硫減排的作用較小且是暫時性的，雖然二氧化硫總體排放水平在1997—2002年間有所下降，然而隨后迅速上升，到2005年，二氧化硫排放水平不僅沒有下降，反而比2000年的水平上升了28%。[10]

在一般性的環保政策難以取得實際效果的嚴峻形勢之下，國務院進一步強化環境保護的重要性，并且開始出臺更加具有針對性的政策舉措，例如，《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）和《關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（國發〔2007〕15號）等。前者明確將環境保護納入領導干部的考核內容。后者使得由中央政府對地方制定的環境保護目標（包括減少二氧化硫排放）成為地方干部（市委書記與市長）的工作職責。這種自上而下的基于目標的責任制確保了地方干部出于晉升的考慮而完成上級政府的指令。這是中央政府首次將特定污染物的排放限額目標納入對地方干部的績效評估系統中。這種政策的轉變改變了地方干部的行動激勵，推動他們致力于完成上級政府下達的環境保護任務目標。

Chen等人收集了286個地級市樣本數據，其中包含162個“兩控區”地級市，并采用雙差分的方法進行分析，實證發現，2005年將二氧化硫減排作為績效評估指標之后，“兩控區”城市的二氧化硫減排量更大，同時，相比于非“兩控區”城市，“兩控區”城市的GDP增長率顯著下滑。[10]這些結果表明，2005年所實施的新的評估體系讓地方干部在環境保護和GDP增長之間面臨著突出的權衡取舍。這與多任務的委托代理模型的預測一致，當兩種任務存在沖突替代關系時，委托方強化其中一個維度的任務的考核，會導致代理方行政注意力的重新分配，而影響到另一維度任務的績效。

這種多任務之下的任務替代性，也得到了其他經濟學研究的支持。徐現祥和李書娟從政治資源的角度考察了地方的經濟增長與環境污染之間的關系，他們指出，當經濟體致力于經濟增長時，政治資源有助于承接更多的污染產能，從而帶來更多的污染。[11]中國地級市突然擁有在任的省委（市委、區委）書記或省長（市長、區主席）老鄉，則可能意味著該地級市擁有了更大的政治資源。基于這一邏輯，在2001—2010年間，擁有政治資源地級市的人均工業SO2和煙塵排放量增長分別快了約5%和20%；另外，政治資源對環境污染的加劇具有長期性，這種影響源于政治資源能帶來更多的污染生產。[11]

因此，地方干部是否會積極地推動環保節能，很大程度上取決于中央政府的考核方式是否具有足夠的激勵性和約束力。當政治考核體系明確和量化了環保任務及其相應的后果，地方干部也面臨著清晰的激勵和約束，從而能夠理性地對此做出反應。他們甚至會重新分配資源和努力，以滿足中央政府在各個任務維度的考核要求。

五、地方干部的履歷影響環保績效水平

地方干部影響著轄區的環保績效，包括地方干部的背景、經歷以及任期、更替等因素。

第一，既然地方干部的背景和經歷會影響其經濟發展策略和績效，[12-13]也可能會對地方干部的環保和節能減排策略和績效產生影響。首先是干部的任職來源，其有多種類型，包括本地晉升、異地調任或者中央“空降”等。這些不同的來源類型，意味著干部在新任職地區以及崗位上具有不同的信息、資源、關系等，面臨的激勵也有所不同，因此可能會采取不同的環保策略，進而產生不同的環保績效。

本地干部與外來干部是兩類具有重要差異的官員類型。本地升任的新任干部基于以往在本地的任職經歷中積累的本地人脈、人情及權力基礎的考量，更有動機削弱環境監管；而外地調任的干部由于缺少本地工作經驗而無需承擔人情負擔，更可能實施嚴格的環境監管。[14-15]簡而言之，本地干部更加可能被地方精英所捕獲，這些精英包括本地干部群體以及企業群體，從而在環境監管等政策和資源分配上向他們傾斜，形成本地晉升的領導干部與本地干部群體以及企業群體緊密的合謀格局。因此，相比于本地調任的干部，外地調任的干部更可能出于環保績效考核的激勵而打破前任干部的資源分配方案，加強轄區內的環境監管。

從實證上看，潘越等人選取2006—2013年我國240個城市作為研究樣本，采用可吸入顆粒物的排放量（PM10）作為區域環境質量的代理指標，分析本地調任和外來市委書記兩類干部的更替對地區環境治理的影響差異。[16]他們指出，在東部地區，當地方干部發生更替時，來自異地調任的新任干部能夠顯著提升區域環境質量，而本地調任的干部對區域環境質量沒有顯著影響，且法制環境越完善、公眾環境關注度越高以及地區市場化程度越高的地方，這種效應越強；在中西部地區，干部更替和區域環境質量之間無顯著關系，且區分干部來源后的結果沒有明顯變化。[16]

第二，既然地方干部主導地方環保政策，地方干部的任期和更替顯然是影響地方環保績效的一個重要因素。隨著任期的變遷和推移，地方干部在任職轄區的信息、資源和關系等都會發生變化，影響其偏好和激勵，最終影響決策及政策效果。地方干部的任期變化，會影響地方干部和企業之間進行政企合謀的概率和程度，從而對地方環保績效產生系統性影響。陳剛和李樹指出，隨著在某地任期的延長，地方主要領導干部不僅與當地經濟企業和精英建立聯系，并且更重要的是，他們會在當地政府組織中構建關系網絡，這個關系網絡將服務于執政理念和意志，政治關系網絡的形成可能是通過提拔特定的下級干部等方式實現的，干部的任期越長，關系網絡往往越龐大和深厚，隨著關系網絡的持續，導致企業污染行為越容易得到默許甚至縱容，加劇環境污染。[17]梁平漢和高楠的實證指出，市長任期越長，地方政府和污染企業越容易建立“關系網”，從而放松對于企業非法排污行為的監管，導致環境污染水平上升。[18]

如果隨著任期的延長，地方干部與當地企業形成政企合謀的情況越發普遍的話，那么地方干部的更替應當會打破原有的政企合謀格局，降低企業非法排污行為，改善地方生態環境。這至少源于以下三點：第一，地方政府領導干部的更替，打破了地方領導干部與當地企業和精英之間的政企關系，破壞了合謀的關系基礎。第二，地方政府領導干部的更替，打破了地方領導干部在當地政府組織內部形成的政治網絡關系。由于地方企業、精英與地方政府實施政企合謀，很大程度上并非與地方領導干部直接發生經濟或者業務聯系，而是與具體的政府職能部門及相關官員進行交往和發生關系。地方政府領導官員更替，會使得職能部門以謹慎和觀望的態度來獲取新任領導的偏好和戰略，在一定時期內減少與地方企業和精英的利益互惠。第三，地方領導干部更替，會對當地的政企合謀產生一種震懾效應，能在短期內遏制干部和企業間的合謀行為。

梁平漢和高楠基于前兩個邏輯機制，分析發現市長人事①他們采用“自上而下”的研究視角，利用“黨要管黨”“黨管干部”的執政黨分工組織特征和“下管一級”的人事制度特征，分析發現，地級市市長的變動受到上級省委書記變動的顯著影響。因此，市長更替內生于上級領導干部結構的變動當中。變動降低了企業的非法排污行為。[18]其他學者則在前面兩個機制的基礎上，強調了第三種機制，即地方領導干部變更產生震懾效應的機制，震懾效應使得政企合謀至少在短期內有所收斂。[19-23]因此，環保等相關部門加大督查力度，污染企業會減少偷排超排。[24]

六、地方干部保護地方環境的策略性行為

環境污染或者環境保護具有顯著的外部性效應。當一個地區產生環境污染時，往往會對臨近地區尤其是河流下游地區產生外溢影響，導致環境污染成本由更大區域或者更多人群來承擔。但是，污染環境的收益（例如其產生的經濟收益）往往集中于污染源地區。相應的，在環境治理過程當中，環境治理的支出和成本往往由執行地區來承擔，而環境治理所產生的環境改善的收益具有區域外部性，從而導致地方干部治理環境的激勵相對不足。在這種經濟特性下，地方干部致力于追求本地經濟增長和財稅收入，也希望能把低環保生產標準給本地生態環境所產生的負面效應降低，常常會采取一種對鄰近地區環境產生不利影響的策略。黃亮雄等人發現，地區的產業結構調整，改善了當地的環境狀況，但卻惡化了鄰近地區的環境狀況。這種污染的策略性行為，與經濟重點開發區設址的策略性行為的本質是一致的。[25]經濟重點開發區會給臨近地區帶來正面的經濟效應，因此地方干部的策略是將開發區設址在遠離省區邊界的地方。[26]而對于污染產業，地方干部反而會策略性地將其設址在臨近省區交界的地方。近年來，不少經濟學者的研究驗證了這一邏輯，凸顯地方干部在治理環境過程中的策略性行為。

2001年的“十五”計劃提出了污染防治的具體目標。但實際情況是，盡管“十五”計劃期間中央政府強烈要求減少污染排放，但由于環境治理績效考核制度不夠完善，地方政府仍然以經濟發展為決策導向，加上環境治理收益具有高度外部性，導致地方政府并未真正采取措施減少污染。相反，地方政府可能會利用環境污染的負效應向外溢出的特征，致力于最大化本地區的經濟收益而最小化本地環境污染成本。Cai等人從地方政府借助環境污染外部性來策略性減少本地污染水平的角度對全國整體環保目標實現的困境進行了解釋，地方政府會傾向于使水污染相關企業選址到本省最下游的縣域，以達到不影響經濟產出而降低本省水污染的目的；而企業造成的水污染將可能擴散到下游鄰省，這減少了本省污染水平，但加重了下游鄰省的污染水平。[27]

鑒于“十五”期間的節能減排目標未能很好地完成，中央政府在“十一五”規劃期間調整和完善了節能減排的實施政策。這些變化首先表現在節能減排目標更加具體，并且地方政府面臨硬約束性指標，目標的完成情況直接與地方政府干部的職業生涯掛鉤。中央政府向各個省級政府下達了五年規劃期間的節能減排目標，為了保證地方政府切實執行節能減排，中央政府每年還與各省級政府簽訂環境保護責任書，具體落實每年的工作目標和進度。另一個重大變化是，中央政府意識到地方政府間在環境治理事務當中存在著以鄰為壑的行為，因此授權下游地區的地方政府監督上游地方政府完成節能減排目標的權力。“十一五”規劃明確規定了2010年化學需氧量（COD）排放量要比2005年減少10%。實際情況表明，2010年31個省全部完成了中央政府下達的化學需氧量減排目標。

Kahn等人利用《中國環境年鑒》2004—2010年499個環境監測點的面板數據（其中129個是處于省際分界線的觀測點），基于2006年“十一五”規劃把節能減排目標和干部晉升掛鉤的自然實驗，基于監測站點是否處于兩省交界處和2005年環保政策前后兩個維度的變化，采用雙重差分方法驗證了理論推測。[28]省區交界線的污染減排更快下降的主要原因是企業選址變化，2006年以后很多新企業都選擇在遠離省際交界線的觀測點辦廠，而在省際交界線觀測點附近則沒有很多2006年以后成立的新企業。但是，作為理性經濟人的地方干部，仍然是策略性地應對中央政府所下達的節能減排任務。由于中央政府并未明確下達生化需氧量（BOD）等一系列污染物的減排目標，因此地方政府并未致力于減少污染物的排放，這些污染物的減排效果就不如人意。[28]He等人將我國地表水監測系統數據與我國工業企業數據庫數據匹配，利用斷點回歸設計巧妙地估計了環境規制對企業生產率的影響，由于水質監測站只能監測來自上游的污染排放，地方政府有更強的激勵對那些剛好處在監測站上游的企業實施更加嚴格的排放控制政策，利用這一政策斷點，他們發現處在上游的企業的全要素生產率平均比下游企業低了24%。進一步估算表明，在2000—2007年的考察樣本期間，我國水污染減排計劃導致了1300億元的經濟損失。[29]

上述研究讓我們明白了一個重要的準則，不管是環保政策還是其他的政策，要達到預期的政策效果，必須完整地考慮政策所處理的現象的重要經濟特征，并且充分考慮受政策影響主體的理性預期及相應的反應行為，進而設計精準合理的政策。

七、中央垂直監督與地方環保治理績效

2014年我國環保部門建立了“約談”制度，旨在督促地方政府更加重視環保工作，治理嚴峻的環境污染問題。所謂環保部的“約談”制度，是指環保部門約見未履行環保職責或履行職責不到位的地方政府及其相關部門有關負責人，依法進行告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。這種制度設置會在多大程度上改變地方政府干部的行為，能否實質性改善地方環保績效，就成為一個重要的問題。

石慶玲等人基于中央環保部門公開約談的25個城市，使用斷點回歸方法評估了環保約談政策對2014年1月1日至2016年6月30日期間城市空氣污染的治理效果，研究發現，如果是因為空氣污染原因被約談，則約談對空氣污染有明顯的治理效果，但如果不是因為空氣污染原因被約談，則約談對空氣污染就沒有影響，并且約談的空氣污染治理效應只在短期內有效。[30]

實際上，在中央環保部門實施環保“約談”制度之前，中央環保部門就在環保統計等方面強化中央層面的監察強度。中央政府很早就意識到環境治理工作需要更加嚴謹的環境統計體系支撐，并于2005年發布《關于加強和改進環境統計工作的意見》（環發〔2005〕100號）。例如，2007年，國家環保總局首次確定了國家重點監控企業名單。①2007年名單主要是根據企業2005年主要污染物排放量進行篩選。以水污染為例，具體篩選標準如下：在2005年全國環境統計數據庫中，以8萬多家重點調查企業為基礎，分別對工業化學需氧量、氨氮排放量從大到小依次排隊，篩選出排放量之和占工業排放總量65%的一部分企業，作為國家重點監控對象。被重點監控企業均要安裝自動監控系統，并與各級環保部門監控系統聯網，并接受監督性監測。項目的目的在于收集更可靠的企業污染排放信息，借此實施更加有效的中央政府環保監管。Zhang等人采用2005—2009年期間的20607家污染企業數據研究發現，在實施國家重點監控企業名單制度之后，中央的企業排污直接監管能夠迅速地直接減少27%工業企業污水排放，而且這并未影響企業產出。[31]換言之，環保監測監察垂直管理制度能提升整個國家的環保治理績效。實現有效的環保治理的關鍵在于中央和地方政府之間合理有效的權力和責任劃分，地方政府應當負責環境政府的具體實施，而中央政府應該在環境信息收集和監管上著力，通過環保監測監察垂直管理制度提升整個國家的環保治理績效。

上述研究的結果有幾點啟示。第一，中央環保部門對地方政府主要領導干部進行環保約談，的確對被約談的城市及其領導干部施加了額外的壓力，是一項能夠影響地方環保行為的措施。第二，在地方經濟增長和財政收入的壓力之下，地方政府可能難以在完成中央設定的環保目標和實現快速經濟增長之間取得良好平衡，因此地方政府往往會以短期運動式治理的方式來應對中央的環保考核。從長期來看，簡單的中央環保部門約談制度并非是地方環保績效提升的治本之策，必須輔以更加常態化、程序化的信息監管制度和環保法制制度。

綜上可知，盡管對地方政府和干部的環保考核體系不斷強化，但是地方政府和干部在多目標任務的框架下，仍然可能偏離中央的環保考核，弱化環境保護和治理的效果。而宏觀環保法律環境的優化，與地方干部環保考核體系的強化相結合，能夠更加有效地達到提升環保績效的效果。2008年，國務院成立了專門進行環境管理的環境保護部，環保部于當年出臺《環境信息公開辦法（試行）》，標志著我國進入政府環境信息與企業環境信息全面披露的新階段。與此同時，監管機構出臺了一系列文件督促上市企業更多履行社會責任和進行環境信息披露，例如，《上海證券交易所上市公司環境信息披露指引》和《關于加強上市公司環境保護監督管理工作的指導意見》等。潘越等人發現，2008年環保法制環境變化之后，異地調任干部更替對區域環境質量的改善效應更加顯著。[16]梁平漢和高楠發現，法治環境從制度層面制約污染企業和地方政府之間建立合謀，法治環境越好，則企業非法排污情況越少。[19]從這些研究看來，環境治理采取法治的路線是一個行之有效的策略。

八、結論

生態文明是建設美麗中國的重要方面，綠水青山是國家和民眾的寶貴財富，是美好生活的重要基礎保障。正是意識到良好的生態環境的重要性，中央政府逐漸推進環境保護和節能減排的制度建設和政策體系構建，特別是在地方干部激勵與治理方面取得了寶貴的經驗。顯然，中央和地方干部之間越來越明顯地呈現出一種多任務的委托代理關系，地方政府干部在一種動態變化的體制環境當中與上級政府展開互動博弈。這意味著，政府要實現多個維度的任務目標，是一件有挑戰性的事情。我國的國家治理體系與治理能力現代化建設已經取得巨大進步，但未來的制度建設和能力建設仍然有很長的路要走。依據本文所梳理的眾多文獻，從地方干部激勵與治理的角度來看，可以從以下方面著手，加快生態文明建設。

首先，繼續發揮地方領導干部包括地方各級黨委和政府主要領導干部等“關鍵少數”在環境保護和生態文明建設中的帶頭作用。明確地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護的第一責任人，對本行政區域的生態環境質量負總責。其次，繼續量化和適度強化對各級領導班子和干部的環保績效考核。建立科學合理完善的考核評價體系，環境保護考核應當和其他任務考核科學結合，避免因為任務沖突和替代等原因，導致環境保護或者經濟發展等目標遭受損失。再次，考核體系設計應當考慮各級地方領導干部的策略性行為，依據環境保護任務的經濟特點設計科學的考核體系，最小化考核評價體系本身所導致的意外扭曲和效率損失。此外，從制度和技術兩方面加強中央的垂直監管體系，提升中央有關部門的信息可獲得性和信息準確度，并且加大地方政府違反環保治理約束的懲罰性成本。最后，將干部治理制度建設與其他制度建設相結合，包括但不限于行政管理體系、財政管理體系建設等方面，強化法治體系建設，以法治為基礎推進干部治理與環境治理，從整體上構建科學統一的國家治理體系，強化國家治理能力現代化，為環境保護提供根本性制度保障。用經濟學話語來講，要從地方干部的角度來實現生態文明建設的目標，關鍵是要在委托代理的框架之下，減少信息不對稱程度，構建起合理有效的約束環境，把各級政府和干部的激勵相匹配，從而實現綠水青山的美好愿景。我們堅信，在中國共產黨的正確領導下，一定能夠處理好經濟發展和生態環境保護的關系，推進美麗中國建設，實現中華民族永續發展，實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢。