宅基地“三權分置”促進共同富裕：基于浙江省象山縣的案例分析

鮑海君，葉 成，徐之寒，韓 璐，趙曼孜，周麗萍

（1.浙大城市學院國土空間規劃學院，浙江 杭州 310015；2.浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018；3.浙江省國土整治中心，浙江 杭州 310007）

1 引言

“治國之道，富民為始”，中共十九大對扎實推進共同富裕做出了引領性的戰略部署。當前,地區、城鄉和收入三大差距是實現共同富裕的主要障礙，而“促進共同富裕，最大的難點在農村”[1]。土地歷來是農村最基本，也是最重要的資源，農村土地制度改革對實現共同富裕至關重要。作為農村土地集體所有制的重要組成部分，宅基地制度因關乎農民基本權益，一直為頂層設計?所重視。2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出宅基地“三權分置”改革。2020年，中共中央、國務院先后發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，2022年又發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》，把土地放在生產要素之首[2-5]，強調放活土地的資產潛力。宅基地一直以來是農民的核心資產，在農業農村發展呈現出新業態的今天，如何運用宅基地“三權分置”破除空心村難題，激發閑置土地資源稟賦，探索宅基地改革促進農民增收，實現共同富裕成為了當前農村土地制度改革的重點。

宅基地制度改革一直是學界關注和研究的重點領域，取得了豐富的成果。當前對宅基地“三權分置”的研究可分為理論研究和實踐探索。理論研究主要集中在“三權”內涵[6]、權能困境[7-8]、權能復合[9]、權益保障[10-11]以及配套設計?[12-13]等方面。宅基地“三權分置”可以概括為兩個學說，一是社會保障學說。過去農民抵御風險能力較弱，收入結構單一，土地承擔著部分包括養老在內的社會保障功能[14-19]，作為農村土地的重要組成部分，宅基地自然延續了土地的社會保障職能[20]。目前，在“二權分立”向“三權分置”轉換的大背景下，欠發達地區在宅基地“三權分置”中仍傾向于發揮其兜底保障功能[21]。二是財產學說。宅基地“三權分置”改革的重點在于推動宅基地功能復合，實現宅基地功能從社會保障屬性向財產功能屬性的轉變[22-24]。新時代宅基地“三權分置”改革應從頂層設計?出發，重構宅基地三權權能，釋放宅基地財產功能[25-30]，實現農民增收，進而促進共同富裕實現。基于宅基地的試點探索，實踐中側重保障體系以及收益分配的構建[31-32]。事實上，由于我國發展的不平衡，不同地區處于差異化發展階段，只有當農村集體的社會保障和福利水平大大提高以后，宅基地的社會保障功能才會逐漸消退。因此，宅基地制度改革必須彌合兩個學說之間的鴻溝，在理論指導實踐的基礎上，因地制宜、因時制宜地平衡宅基地的財產和社會保障功能，最終促進共同富裕。

浙江省象山縣地處改革開放前沿，率先開啟了宅基地“三權分置”改革，以“明晰權屬”為基礎，以“適度放活”為主線，實現了農民財產增收，相關做法獲得農業農村部的高度肯定，不僅入選了全國新一輪宅基地改革試點，而且被評為中國改革開放40年地方改革創新案例，具有一定的理論研究價值與實踐借鑒意義。因此，本文選取象山縣宅基地“三權分置”作為案例研究對象，采用案例研究方法，從共同富裕目標出發，提出象山縣宅基地“三權分置”改革促進共同富裕的動態演化模型，運用交易成本理論等工具，分析象山縣宅基地“三權分置”改革促進共同富裕的深層邏輯，揭示宅基地“三權分置”改革促進共同富裕的路徑。

2 研究方法

2.1 研究設計

本文采取縱向單案例研究方法，原因在于：第一，案例研究可用于回答“為什么發生”和“如何發生”這類問題[33]，從而挖掘象山縣宅基地“三權分置”背后的理論邏輯，探索“三權分置”促進共同富裕的實現路徑。第二，相比于多案例注重的跨案例抽象性，單案例研究傾向于保持研究情景的連貫性，更有利于把握事物的脈絡[34]。考慮到宅基地改革過程中可能存在的多階段特征，運用單案例研究可以充分展示案例內容以及蘊含的意義，從而厘清宅基地“三權分置”促進共同富裕背后的理論以及實現路徑。第三，本文聚焦于宅基地“三權分置”促進共同富裕這一動態演化過程，而縱向案例研究的核心在于突出情景的發展過程以及揭示現象背后的動態機制，有利于構建理論框架，進而深化理論認知，厘清理論脈絡[35-36]。

2.2 案例選擇

本文遵循典型性原則，選取象山縣宅基地“三權分置”改革作為研究對象。其原因在于：第一，2018年以來，象山縣結合自身特色，不斷細化宅基地“三權分置”制度,實現了村集體和農民的增收，并形成具有低門檻、可推廣的宅基地“三權分置”促進共同富裕的經驗。第二，象山縣位于浙江省共同富裕示范區，擁有良好的政策環境和共同富裕基礎，有利于明晰外部環境對“三權分置”促進共同富裕的影響，為建立共富型土地制度提供新思路。第三，與當前我國部分農村地區相同，改革前期象山縣存在農村空心化以及一戶多宅等困境，后期通過一系列改革成功激活了閑置宅基地資源稟賦，對其他類似地區具有借鑒意義。

2.3 數據收集與分析

數據收集階段，本文通過一手資料與二手資料相結合方式來獲取多源數據，通過多樣化數據來源豐富資料的完整性，實現提升研究信度與效度目的。一手資料通過問卷、訪談等形式獲得。其中半結構化訪談為主要信息來源，針對政府官員的訪談主要集中在宅基地“三權分置”改革的思路、舉措以及效果。針對村委會干部的訪談主要集中在改革落實的細節。針對村民的訪談主要集中在收入改變情況以及政策滿意程度。二手資料主要來源于政策文件、會議記錄等內部資料以及政府網站信息、宣傳冊、新聞媒體報道、論文報告等公開資料（表1）。

表1 資料獲取方式匯總Tab.1 Summary of data acquisition methods

數據分析階段，本文運用扎根理論，從大量的原始資料中進行概念抽象與聚合，采用初始編碼—軸心編碼—概念抽象三段式編碼來形成研究的運行邏輯。為確保編碼的科學性，本文作者均參與數據處理過程，力求在原始數據處理階段對抽象邏輯進行完整歸納與分析。當意見相左時，課題組采取線上連線以及線下會議相結合方式開展深入探討與研究。對于始終存在的疑問，課題組采取電話聯系等方式對案例資料重新求證，最終形成初始編碼。

（1）初始編碼。本文通對一手和二手材料的書面以及語音記錄進行詳細分析，梳理宅基地“三權分置”改革中的具體措施，并形成編碼體系（表2）。

表2 初始編碼匯總Tab.2 Summary of initial coding

（2）軸心編碼。根據初始編碼指標進行概念歸納以及概括，并對抽象后的結果進行排序。例如，將a1一戶多宅整治、a2農房權屬調查以及a3房地一體登記概括為A明晰全域房地權屬。以此類推最終形成軸心編碼（表3）。

表3 軸心編碼匯總Tab.3 Summary of axial coding

（3）概念抽象。基于前文對概念的歸納與總結，本階段的重點在于對軸心編碼的結果進行概念抽象、同類項合并以及維度整合。例如，將A明晰全域房地權屬與B產權登記制度完善聚合為確權范疇。以此類推，最終抽象為確權、賦能、活化以及保障4個理論維度（圖1）。

圖1 編碼形成示意圖Fig.1 Schematic diagram of coding

3 案例分析

象山縣在宅基地“三權分置”過程中建立了一系列明確的規章制度，實現了宅基地管理的規范化。根據象山縣的案例，本文提出了“確權—賦能—活化—保障”宅基地“三權分置”促進共同富裕的演化模型，具體的改革效果與演化路徑如圖2所示。

圖2 宅基地“三權分置”促進共同富裕的動態演化模型Fig.2 Dynamic evolution model of promoting common prosperity by “tripartite entitlement system” of rural residential land

3.1 確權

產權理論認為，清晰的產權是市場交易的基礎。確權能夠明晰宅基地產權，進而提高土地在市場中的流轉效率，充分發揮土地財產屬性，促進共同富裕。一方面，基于“一戶多宅”整治和詳細的農房權屬調查，象山縣明晰了全域房地歸屬，完成了農村房地一體登記確權。另一方面，象山縣結合產權改革，完善了不動產權證登記制度，在2018年頒發《關于推動農村宅基地“三權分置”的實施意見》，即在明確村集體是所有權人的前提下，資格權人登記為宅基地資格權和房屋所有權，使用人登記為宅基地和房屋使用權，并于2018年4月頒發了浙江省首本“三權分置”不動產權證，打消了投資者的后顧之憂，改變了過去“想投資又不敢投資”的現象。該縣小百丈村村民也憑借該證書與“安可鄉建”團隊簽訂協議，獲得一次性收入8.5萬元的租金，整個租期預計?獲得租金34萬元，村集體預計?獲得投資7 000余萬元。可以說，象山縣通過確權頒證厘清了“三權分置”各方的權責邊界，在明確了宅基地的基本保障職能的同時，也為宅基地的財產功能實現提供產權依據，避免后續因產權問題而產生的糾紛,鞏固了共同富裕制度運行基礎。

3.2 賦能

在明確“三權”歸屬主體的前提下，象山縣通過創新權益邊界實現對宅基地改革的賦能。一是資格權多樣激活，2019年出臺了《象山縣農村宅基地資格權管理暫行辦法》，多樣化資格權獲取、保留和退出機制。資格權的獲取，除了村集體經濟成員申請外，還允許成員與返鄉人員共同建房。資格權的保留，在符合相關規定的前提下，資格權人可通過拆遷安置、法拍參與等方式異鎮建房。資格權的退出，對于有退出意愿的農戶，既可采取“經濟補償”的方式，以“125 m2為基，140 m2為限，超出部分另算”的辦法進行補償，將資格權轉化為現金收入，也可通過城鎮住房保障銜接體系申請保障房。二是使用權金融創新，創設使用經營權保障投資者重建翻新宅基地資格，同時創新推出“民宿貸”等貸款品種落實使用權抵押制度。如寧波安可旅游公司在獲得宅基地的使用權后，憑借使用經營權證，向象山縣當地信用聯社申請抵押貸款，得到20萬元的專項放款，緩解了下鄉資本的資金鏈緊張問題。從宅基地屬性上看，資格權多樣激活就是宅基地社會保障屬性多樣形式的體現，使用權金融創新就是宅基地財產功能實現的創新表達，通過兩方面的創新成功拓寬了資格權和使用權的權益邊界，在改革中均衡了宅基地的兩種屬性，放活了共同富裕制度的內生動力。

3.3 活化

為充分運用市場手段凸顯宅基地財產屬性,拓寬農戶的財產增收渠道，象山縣探索推動有效市場和有為政府更好結合。一是構建完善市場機制。象山縣政府將年度用電量低于200度，年度用水量低于30 t的宅基地標識為閑置宅基地，通過基層網格員上門詢問等方式判斷宅基地是否具有流轉意愿，建立了宅基地資源數據庫。然后，將閑置宅基地數據進行統一登記，建立動態宅基地流轉系統，實現省級乃至國家級土地市場的信息輻射，減少信息不對稱，象山縣宅基地的租賃價格也從過去每年50～80元/m2提升到了現在的100元/m2左右。同時，象山縣積極創新宅基地合作方式，農戶可以采取租賃、入股、合作等方式經營，獲取長效的收入來源。例如象山縣墩岙村村民回鄉成立望鄉旅游開發公司，根據不同投資模式進行分紅或支付租金，農民年均收入增加6萬余元。二是優化審核服務流程。基于“最多跑一次”改革，象山縣建立數字化一站式快速審批機制，構建了產業全流程服務體系，縮短了宅基地相關產業申辦在程序上所需要的時間，相比于之前的“多部門、多表格”的審核流程，優化后的系統將原來審批時限的60天降低到了現在的15天，綜合流轉效率提高90%。象山縣通過完善交易機制以及優化審核流程，讓農民根據自身條件選擇適合的，更為高效的流轉方式，通過入股等多種方式實現宅基地的基本社會保障，也創新了宅基地財產屬性的實現方式，解決了因模式單一而積極性不足的困境，拓寬了共同富裕農民財產增收渠道。

3.4 保障

如何構建合理的分配體系是宅基地“三權分置”促進共同富裕的核心。象山縣圍繞“三權分置”中各個主體的權益進行了一系列的制度設計?，構建了合理的共同富裕紅利分配體系。一是保障集體權益。象山縣以宅基地“三權分置”為抓手，采取社會資本+集體經濟+農民利益相結合的模式，保障村集體經濟收益。如象山縣溪里方村與社會資本合作，建成了“兩棵樹”精品民宿以及鄉村振興工作室，除收取流轉費用外，還組織特色產品的售賣，實現年均增收60萬元。二是保障農戶權益。建立合同備案跟蹤監管機制，通過大數據跟蹤調查，象山縣對違背合同等行為進行實時監測以及報備，確保政府相關部門的及時介入，保障農民收益安全。三是保障投資者權益。象山縣推出統一的宅基地三方流轉模板，在合同中明確權益、配套設施、使用范圍和年限，并且納入鄉鎮政府監管。例如，象山縣墩岙村鄉賢通過與村集體協商，在鎮政府的監督下，對村內6處宅基地進行協議流轉，在合同中明確了15年的流轉期限以及流轉后的用途，年營收達到了100萬元。通過合作模式創新、大數據跟蹤以及政府監管等措施保障各主體的收益分配，象山縣實現了宅基地社會保障屬性與財產功能屬性的動態平衡，構建了共同富裕的紅利分配體系。

圍繞宅基地“三權分置”，通過“確權—賦能—活化—保障”系列改革，2021年象山縣盤活和利用宅基地（農房）7.3萬m2，引進鄉村產業項目112個，獲得投資超20億元，引進人才600余人。同年，象山縣農村居民人均可支配收入為39 077元，同比增長9.9%，城鄉居民收入比為1.7∶1。同期，浙江省農村居民人均可支配收入為35 247元，同比增長8.9%，城鄉居民收入比為1.94∶1。各項數據均優于浙江省平均水平，象山縣農村共同富裕進程迅速推進。

4 進一步討論

4.1 交易成本理論與宅基地“三權分置”改革

作為新制度經濟學的核心概念，交易成本被認定為是“利用價格機制的成本”[37]。威廉姆森則在科斯的基礎上進行了細化，認為交易成本主要由資產的專用性、交易的頻率以及不確定性三方面所決定[38]。交易成本理論認為，交易成本是制度摩擦下而產生的成本，不同的制度選擇會產生不同的交易成本，而宅基地“三權分置”涉及不同發展階段下的土地權利的讓渡，既是一種交易關系，也是制度變遷的結果，與交易成本理論的內涵相貼切[39-40]。因此，本文運用交易成本理論進一步探討，從資產的專用性、交易的頻率以及不確定性等三方面來明晰宅基地三權分置促進共同富裕的路徑。

（1）宅基地的專用性。資產的專用性主要指的是當資產用于特定的交易或用途時，改變用途會降低其價值，或當契約終止時，投資于資產上的成本難以收回。在本案例中，資產的專用性是指宅基地的主屬性。過去，宅基地一直被視為保障農民基本住房、生產生活的基礎，其主要屬性為保障屬性，宅基地的專用性程度高。“三權分置”改革后，政策支持與經濟驅動相結合推動宅基地的財產屬性顯化，資產的保障專用性趨于弱化，從而降低宅基地“三權分置”過程中的交易成本，提升土地流轉的效率。

（2）宅基地流轉的頻率。根據威廉姆森的觀點，交易頻率越高，相對的議價和管理成本也越高。由于缺乏必要的制度支撐，私下流轉不能得到法律層面的認可，穩定性差，流轉頻率高。“三權分置”改革后，制度認同下的宅基地交易會推動各方形成相對穩定的交易關系，從而降低交易頻率。

（3）宅基地流轉中的不確定性。在交易中，不確定性總是充斥在環境的各個角落，從而引起交易成本提升。“三權分置”中，環境的不確定性主要來源于權益保障機制，即各個主體在參與宅基地“三權分置”中，自身利益是否能得到充分的保障。如果制度框架未能賦予一個相對完善的保障機制，相關糾紛的處理成本就會增加，進而抬高整體交易費用。“三權分置”后，制度化下的宅基地交易會健全保障機制，進而降低環境的不確定性，為可能出現的糾紛提供法理解釋，降低矛盾解決成本，提高宅基地流轉效率。

4.2 宅基地“三權分置”改革促進共同富裕的路徑

象山縣在宅基地“三權分置”改革過程中，依據交易成本理論，聚焦共同富裕目標，圍繞宅基地的功能屬性，從鞏固共同富裕制度運行基礎、放活共同富裕制度內生動力、拓寬共同富裕財產增收渠道、構建共同富裕紅利分配體系4條路徑出發，尋求宅基地社會保障屬性以及財產功能屬性之間的動態平衡，從而降低宅基地流轉中的交易成本，提高宅基地這一要素的流轉效率，實現農民財產性收入的持續增長（圖3）。

圖3 宅基地“三權分置”促進共同富裕的路徑Fig.3 The paths of promoting common prosperity by “tripartite entitlement system”of rural residential land

（1）確權先行，鞏固共同富裕制度運行基礎。在改革初期，象山縣以確權為基礎，將宅基地財產屬性從制度的束縛中解放出來。通過明確村集體所有權，頒發資格權人和使用權人證進行確權，不斷明晰多方的責任邊界。從交易成本的視角來看，確權的實質就是在保留社會保障屬性的基礎上，逐步凸顯宅基地財產屬性，動態平衡宅基地社會保障屬性與財產功能屬性，降低資產專用性，進而減少整個流轉過程中的成本，為后續改革細化提供制度穩定性保障，從而鞏固了共同富裕制度的運行基礎。

（2）賦能權益，放活共同富裕制度內生動力。賦能更傾向于在確權基礎上明確宅基地權益歸屬。通過資格權放活以及使用權創新，對各主體權益進行賦能，進一步釋放宅基地財產屬性的活力，推動宅基地功能屬性從社會保障屬性向社會保障和財產功能融合屬性的轉變，降低了資產的專用性。同時賦能能夠進一步降低要素準入門檻，在推動宅基地“三權分置”改革的同時，結合地區特色發展其他產業，進一步加快農村三產融合，在增加農民財產性收入的基礎上拓展提高其他收入的可能性，放活了共同富裕制度內生動力。

（3）活化機制，拓寬共同富裕財產增收渠道。交易成本理論認為，不穩定的合作關系會產生高額的交易成本。通過構建完善市場交易機制以及優化審核服務機制創設了多樣高效的合作方式，實質就是在創新宅基地財產屬性顯化途徑的同時，多樣化宅基地保障屬性的實現形式，推動宅基地雙功能屬性的動態平衡。這一機制避免了單一流轉模式對交易的穩定性和持續性的影響，幫助交易中各方建立穩固的合作關系，降低了流轉頻率，提高了各方交流效率。另一方面，可為農民提供更多的增收模式以供選擇，讓農民能夠根據自身情況選擇合適的宅基地流轉方式，給予農民更多保障途徑，拓寬了共同富裕財產增收渠道。

（4）保障為本，構建共同富裕紅利分配體系。如上文中所提，制度化下的宅基地流轉能有效地降低環境的不確定性，在完善的分配保障體系下，宅基地的財產屬性得到了法律及制度的認可，最大程度地避免了過去因合同不受法律保護而產生的糾紛，環境的不確定性得以減弱，從而減少交易成本。宅基地社會保障屬性與財產功能屬性的動態平衡，能有效保障宅基地改革紅利為各方共享，實現收益分配的合理化。

5 結語

本文采用縱向單案例研究方法，探討了宅基地“三權分置”改革促進共同富裕的路徑。象山縣宅基地“三權分置”改革實質上就是動態調整宅基地內生屬性，推動宅基地社會保障屬性與財產功能屬性的均衡發展。本文研究發現，宅基地“三權分置”改革可從鞏固共同富裕制度運行基礎、放活共同富裕制度內生動力、拓寬共同富裕財產增收渠道、構建共同富裕紅利分配體系4條路徑整體推進，從而實現共同富裕。未來可進一步蹲點觀察象山縣“三權分置”改革動態，評估改革成效，為其他地區通過宅基地“三權分置”促進共同富裕提供借鑒。