中國農村土地制度改革的邏輯
——評《農村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》

張安錄

（華中農業大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

1 引言

以土地制度改革為核心的要素市場化改革是實現社會主義現代化目標的重要手段之一。農村土地制度作為當代土地制度中的重要組成部分，不僅直接影響到農村土地資源配置及農業的內源發展，還關乎農民的持續增收及農村的長治久安，更決定了國家宏觀穩定與經濟社會的長遠發展。改革開放以來，中國逐步形成了以公有制為基礎，以耕地保護和節約用地為主線，以用途管制、農地征收、宅基地無償分配為主要內容的中國特色農村土地制度。該制度為中國農村地區的穩定和城市地區的經濟發展作出了重要歷史貢獻。但是，隨著社會經濟的快速發展，城鄉發展不均衡、收入差距過大的矛盾愈演愈烈，對農村土地制度改革的呼聲也日益高漲。

自1949年以來，中國經濟體制經歷了“穩定社會”“單一計?劃經濟體制”“計?劃經濟向市場經濟轉型”“以市場經濟體制為主”四個階段。相應地，農村土地制度安排可劃分為“農村土地個人所有制”、“集體土地所有制下的集體經營”、“集體土地所有制下的家庭經營”和“集體土地所有制下的多種經營”四個階段。其中，2015年年初在全國33個試點地區開展的農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，標志著第四次土地制度改革的到來。從制度變遷的內容來看，這一階段的農村土地制度主要是由農村集體土地所有制下的“兩權分離”轉向“三權分置”：農村集體經營性建設用地實現“兩權分離”入市交易，農地“三權分置”向宅基地“三權分置”拓展，土地征收也在補償標準提高、范圍縮小、標準規范化等方面取得突破性進展。然而，新一輪農村土地制度改革中各試點地區無論是在空間變化還是時間演化方面都出現了不同程度的分異，為什么同樣的農村土地制度改革內容，在不同地區會出現差別化的改革措施和績效？是否有自然環境、經濟發展階段等因素以外，更為深層次的治理層面的原因？

以中國地質大學（武漢）唐健教授為首的課題組，從“十二五”開始，陸續在浙江、江西、重慶、廣東、廣西、四川、上海、內蒙古、湖北、福建、河北11個省（區、市）建立了覆蓋“省—市—縣—鄉—村”的五級土地政策實證監測點，系統總結出一套土地政策評價方法。由團隊成員唐健、譚榮、魏西云等著的《農村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》一書嘗試回答兩個科學問題：（1）影響農村土地制度改革績效的制約因素有哪些？（2）改革試點中不同地方政府的行為選擇邏輯是什么？從央地關系的視角探討了地方政府在農村土地制度改革中的行為模式，創建了“激勵機制—制度環境—政策工具”三層次分析框架，基于框架回顧、總結、分析了2015—2018年在全國范圍內開展農村土地三項制度改革的主要內容和進展，揭示了不同地方政府在改革中的行為選擇差異與邏輯，深刻把握了農村土地制度改革的本質。筆者將從中國農村土地制度改革的邏輯框架、政治邏輯、經濟邏輯、學術貢獻等方面進行基于課題研究的討論。

2 中國農村土地制度改革的總體邏輯框架

農村土地制度改革是多主體、多元利益關系的博弈。《農村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》一書從400余個案例中總結得出，地方政府作為特殊的行動主體，其行為邏輯是圍繞中央政府、農村集體經濟組織和農民這三大主體做出價值取向、政策偏好和政策設計?，最后帶來不同的制度改革績效。農村土地制度改革的客體是產權細碎、地塊零散以及產權不安全的集體建設用地和集體農用地。隨著工業化、新型城鎮化進程的加快，農村剩余勞動力向城鎮轉移，農村土地流轉現象頻繁，極易引發村集體與農戶之間土地產權的縱向競爭、農戶與農戶間的橫向競爭，土地產權不安全問題日益凸顯。

中國農村土地制度改革是生產力對生產關系的沖擊。生產力決定生產關系，生產關系必須要適應生產力的發展。農村土地制度作為生產關系范疇，其內在變遷由社會生產力所決定。新中國成立初期百廢待興，為掃除半殖民地半封建性質的土地私有制對社會生產力發展的桎梏，廢私有變集體，以適應社會發展的需要。改革開放后隨著“發展不平衡、不充分”的矛盾日益突出，農村土地產權主體不明晰、土地產權不完整、土地市場機制不健全和土地市場欠發育等問題對農村地區的穩定與經濟發展帶來諸多影響，倒逼農村土地制度改革邁入新階段。

中國農村土地制度改革是自上而下制度安排與自下而上制度創新的結合。在全面深化農村土地制度改革階段，中央政府作為“總舵手”把握改革的總體航向，做出新的頂層設計?，“自上而下”傳達改革的目標和任務，具體“怎么改、如何改、改成什么樣”的問題由地方政府根據實際地方情景去探索實踐。《農村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》，系統梳理了農村土地制度演變中政府與市場角色定位轉化以及央地權力關系演變軌跡，由“市場自發”，到“政府本位”，后到“市場主導”，蘊含著對公平與效率目標的權衡。新中國成立初期，為鞏固新生政權，亟需恢復正常的生產生活秩序，土地無償分配給農民個人，成為農民的私有財產，并享有完整的土地權能。此時市場在農村地區自發形成，地方有較大的自主性。計?劃經濟時代農村土地制度實現了農民私有制向集體所有制轉變，土地發展權讓渡到政府手中。中央政府以行政法規形式自上而下控制地方政府行為，限制土地流轉交易，代替了市場對土地資源的配置作用，城鄉二元分割加劇了不對等發展關系。改革開放時期在兼顧公平與效率的基礎上，穩定所有權，運用市場機制放活使用權，打破城鄉土地二元市場，發揮市場在資源配置中的決定性作用。中央政府有的放矢下放權限，鼓勵地方因地制宜，在制度框架內實現治理結構和政策設計?創新[1-2]。

3 中國農村土地制度改革的政治邏輯

3.1 守住“底線”，不碰“紅線”

在農村土地制度改革過程中，始終堅持社會主義土地公有制的“底線”不突破。“底線”的剛性約束對于把握改革的關鍵問題、把穩改革的正確方向具有重要意義。農村土地為農民集體所有這一基本制度始終貫徹改革全過程，跳出了封建社會土地私有的周期性“怪圈”，是改革紅利由農民群眾集體共享，實現共同富裕的重要制度保障。同時地方政府的權力來源于中央政府，需要對中央政府負責和忠誠，改革過程中不觸碰十八億畝耕地“紅線”，在正確的道路上探索中國特色的農村土地制度改革模式和路徑。

3.2 遵循政治躍遷的邏輯

中央政府控制著地方的人事管理權，在政治晉升壓力下，地方政府通過農村土地制度改革破解地方經濟發展難題，為其他地方提供示范，可復制、易推廣，從而爭取更多的政治資源和積累政治資本，實現在晉升中脫穎而出。

4 中國農村土地制度改革的經濟邏輯

4.1 增長優先

以經濟建設為中心是中國各級政府工作的指導方針，基層政府也不例外。通過農村土地制度改革激活土地要素經濟潛力，從而解放和發展生產力，是地方政府改革的主要經濟邏輯。在土地改革前，土地只是一種沉睡的“死資本”，沒有真正進入現代經濟體系。而土地改革將農村集體土地“權利束”進行清晰的劃分，“死資本”變成“活資本”。

4.2 財源優先

地方政府的財源主要是三方面：中央政府的縱向轉移支付、地方產業發展紅利和土地財政，其中“土地財政”是地方政府財政最大化的重要激勵。在財源優先的導向下，地方政府對待農村土地三項制度的行為選擇有所差異。從農村集體經營性建設用地入市改革來看，農村集體經營性建設用地與國有建設用地同價同權，打破了地方政府對土地一級市場的壟斷，一定程度上對土地財政造成沖擊，故而地方政府對農村集體經營性建設用地入市和征地制度改革積極性不高[2-3]。

5 學術貢獻

5.1 建立了中國農村土地制度改革的地方政府行為選擇的理論分析框架

《農村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》一書的重要貢獻之一是在“制度激勵—制度環境—政策工具”三層次的分析框架下，論證了對地方政府改革行為選擇的影響。地方政府面對中央政府財政和晉升政策的雙重激勵，綜合權衡和考慮市場發育狀況、地方經濟發展水平、農村集體經濟組織治理能力與效能等制度環境，從而做出政策設計?和制度選擇，側面反映了農村土地制度改革中的央地互動關系、價值取向和政策偏好[4-5]。

5.2 揭示了地方政府的改革響應行為邏輯

該書深入刻畫了農村土地制度改革下地方政府響應行為的治理邏輯[4]。正如書中所言，地方政府作為中央政府的“代理人”、行為決策的“理性人”，為滿足上級的考核目標約束，都會完成土地制度改革一系列標準化“動作”。當面對晉升和財政的激勵，地方政府也表現出積極的傾向，統籌利用好政策空間，釋放改革的政策紅利，提振地方經濟發展。地方政府應對改革“消極”和“積極”響應的兩面性，體現了地方政府的決策邏輯。

5.3 系統分析了農村土地制度改革的時序演變規律

該書系統回顧并歸納了歷次農村土地制度改革的具體路徑和特征，從制度變遷中總結出農村土地制度改革雖然是動態變化，但在圍繞“所有權—使用權”配置方式調整過程中，始終遵從著中央政府權衡公平與效率目標、地方政府權衡自身利益和中央價值目標的邏輯，其本質是在完成中央政府改革目標的同時，追求自身利益最大化的結果。

5.4 系統歸納了農村土地制度改革的空間變化規律

由于區域間的社會經濟文化大相徑庭，地方政府在改革過程中的行為選擇“共性”與“個性”并存，呈現出顯著的空間分異規律。正如書中總結的浙江義烏“漸進式”改革、江西余江“減法式”改革和湄潭“標準化”改革實踐案例，改革策略和推進模式存在多樣性[6]。從改革的組織模式上看，發達地區比中西部地區更傾向于土地要素市場化配置，充分運用市場機制，顯化“沉睡”已久的農村集體土地資產價值[7]。與中西部相對保守的改革執行力度和方式不同的是，東部地區通過“還權賦能”賦予農民集體更多的土地權利，改革成效顯著。

5.5 解釋了農村土地制度改革的系統性和依存性

破解農村土地制度改革瓶頸，顯化改革績效和價值，需要土地要素與勞動、資本、技術投入相匹配，土地要素市場化配置與勞動力、資金等其他要素市場化改革進程相同步，土地制度與財稅制度、金融制度、官員晉升考核制度、城鄉公共福利制度的安排相銜接[2,8]。注重改革的系統性、整體性和協同性，是農村土地制度改革和創新得以順利推進，制度功能得以發揮的重要條件。

6 結論和討論

6.1 結論

厘清歷史演進邏輯和脈絡，回顧中華人民共和國成立以來農村土地制度改革經歷的四次重大變遷，農村土地制度改革涉及多主體和多元利益的復雜關系，往往“牽一發而動全身”。加之我國地域遼闊，區域之間發展存在“先天”和“后天”差異，土地制度設計?與安排在不同區域、不同群體和不同階段顯現出多樣性和差別性，因此農村土地制度改革需要一個循序漸進的過程。農村土地制度改革是自下而上與自上而下互動的過程，上下聯動的互動機制是改革順利推進的重要保障。以中央政府的推動為起點，地方政府為改革實施主體，并以差異化政策創新回應中央政府的政策目標，形成良性的縱向互動。各級地方政府間形成橫向競爭，在激勵機制的催化下貫徹政策的執行過程。同時農村土地制度改革是其他要素改革引致的改革，并不是單個領域的調整修補，有賴于其他制度安排與改革的配合，才能顯現制度績效。正如該書談到，在統籌推進農村宅基地改革過程中，要思考農民自愿騰退宅基地后該“往哪去”，長期對土地的“依戀”情結使得地方政府在改革過程中要妥善建立財政轉移支付、服務供給等社會保障制度，消除農民對改革的觀望態度和后顧之憂。

6.2 討論

第一，農村土地制度改革是一般規律與區域差異的綜合。從中華人民共和國成立到改革開放后，農村土地制度雖然經歷幾次重大變革，但依然堅持集體所有制底線不突破，在制度的演化過程中具有一定的路徑依賴性。伴隨改革的深入，由于地方情境差異、改革目標不同，區域之間的政策工具和策略選擇存在分異規律。

第二，土地制度改革與社會所處的經濟發展階段密切相關。自1949年以來，我國經濟體制從“單一計?劃經濟體制”向“社會主義市場經濟體制”轉變。不同的社會經濟發展階段，改革所面臨的矛盾、阻力和難題都有所不同。隨著我國社會經濟邁入高質量發展階段，新一輪的農村土地制度改革也進入深水區。深化體制機制改革，克服各地區因經濟發展水平和資源稟賦差異對農村土地制度改革的不利影響，成為農村土地三項制度改革由“試點示范”到“規模推廣”的關鍵突破口。

第三，農村土地制度改革的中國故事和中國經驗有待于世界共享。中國作為世界第二大經濟體，農村土地制度改革典型試點區的首創經驗對其他發展中國家和同面臨轉型的經濟體如一帶一路沿線國家、東南亞各國等，具有一定的可復制性和推廣性。農業是國民經濟的重要組成部分，而農村土地制度直接制約農業的生產發展。深化農村土地制度改革也是其他發展中國家同樣面臨的迫切任務，傳播中國經驗，講好中國農村土地制度改革故事，彰顯了中國的責任擔當和道義，這也是本書又一重要的貢獻所在。