政策科學70年的議題轉換、范式轉型與方法轉變

翟紹果 李娛佳 王柯寧

政策科學是第二次世界大戰后興起的一個跨學科、綜合性的研究領域，是當代社會政治、經濟、科學、技術高度發展的產物。政策科學自出現至今已有70年，積累了豐富的研究成果。梳理政策科學的學科、理論和方法論發展脈絡，可以發現，作為一門社會學科，政策科學歷經了問題主義的學科起源期、探索主義的學科發展期和民主主義的學科成熟期；作為一類政策理論，政策科學包含著科學主義的理論建構、實踐主義的理論檢驗和理性主義的理論創新；作為一種研究工具，政策科學經歷著由注重科學合理性到追求社會合理性、由實證主義發展到后實證主義的方法論轉變。

一、從問題到議題：作為學科的政策科學

作為一門相對獨立的學科，政策科學自1951年誕生以來，經歷了一個不斷發展和完善的過程。20世紀30、40年代，西方復雜的社會背景及近現代社會科學的發展直接推動了政策科學的學科起源。隨后學者們就政策科學的學科構建與發展展開了大量探索，政策科學的基礎理論和政策模型逐步建立，相關政策組織和研究團體大量涌現。20世紀90年代，政策科學的學科建設日趨成熟，民主價值的回歸成為政策科學發展的一個重要趨勢。

（一）問題主義的學科起源

1 951年，拉斯韋爾與勒納主編的《政策科學：范圍與方法的最近發展》一書出版，標志著政策科學的誕生。但政策科學的出現并非一蹴而就的，而是經歷了漫長的孕育期。政策科學的出現是各種主客觀因素相互作用的結果，主要從以下幾方面考慮：

西方的歷史文化遺產為政策科學的誕生奠定了思想基礎。隨著人類文明的演進，國家和社會逐漸成型，公共問題和社會問題也慢慢出現，這些問題的解決依賴于一定的程序和方法，相關的政策活動和政策研究由此產生。根據拉斯韋爾的觀點，“文明相對突然地從自發的部落或氏族社會中的出現”和“世界歷史中城市文明的拓展和分化”與分析公共政策的專門程序的出現有莫大關聯（Jones，1973）。產生于公元前21世紀的漢謨拉比法典（Hommurabian Code）可能是已知最早的與公共政策有關的文獻，法典涉及多項與民生有關的內容，旨在建立一個公正統一的秩序來規范公共生活的各個方面；古希臘“智者”階層的哲學和政治著作中也有大量關于公共政策的內容。到了中世紀，政策知識產生者的角色已經分化（Weber，1946），教會牧師、大學教師、法官、文學家等角色在政策制定與研究中的作用越來越突出。19世紀以來，作為一種認識和控制社會復雜性的手段，應用社會科學逐漸成長起來，先是以統計學和人口統計學的形式存在，后來又以經濟學、社會學、政治學和行政學的形式確立起來，政策研究逐步建立在系統的經驗數據基礎上。截至20世紀上半期，社會科學尤其是經濟學、社會學和政治學等領域已經積累起相當豐富的政策研究理論與方法，這些都為政策科學的產生奠定了堅實基礎。

實用主義哲學對政策科學的發展具有深刻影響。在著作《政策科學展望》中，拉斯韋爾將政策科學描述為“這是對約翰·杜威和其他實用主義者所推薦的公共政策一般方法的當代改編”（Lasswell，1970）。政策科學在一定程度上可以追溯到實用主義哲學。哈羅德·拉斯韋爾、邁爾斯·麥克道戈爾、亞伯拉罕·卡普蘭和丹尼爾·勒納等是政策科學的主要創始者。實用主義創始人皮爾士有一個觀點，在一個事實不確定、感知不可靠的宇宙中，認知不可能僅僅是簡單的個體心靈反映現實的問題，現實不會停留足夠久以被準確地反映，因此認知必須是社會性的（Menand，2002）。這種觀點后來成為約翰·杜威的社會互動主義真理理論的組成部分，被稱為“有保證的自信”，也是芝加哥實用主義學派和拉斯韋爾政策科學的方法論支柱。實用主義的世界觀，專注于影響人類和物理對象的變化和適應過程。杜威和芝加哥實用主義學派對哲學、心理學、社會學和政治學產生了顯著影響。拉斯韋爾與實用主義的關系植根于他與芝加哥大學實用主義學派的互動。在拉斯韋爾及其芝加哥大學的同事之前，很少有學者把多學科的廣闊視角和實用主義的知識理論結合起來，人們普遍認為社會科學是政策行動的工具。拉斯韋爾的政策科學是芝加哥各種社會科學學派相融合的產物，特別是芝加哥實用主義學派，它培養和構建了社會科學和行為科學領域內聯系更為緊密的學者網絡。

對功能主義和工具主義理論的實用主義承諾，是拉斯韋爾政策科學的基礎。政策科學的功能是在政策制定過程中創造知識并利用這些知識改進決策過程及其結果。20世紀30、40年代復雜的社會背景是政策科學誕生的直接原因。兩次工業革命以后，西方社會發生了巨大的變革。從農業文明到工業文明，社會生產力得到了極大的提升，社會結構和生活方式發生了根本性的轉變，人類的活動范圍和活動規模也逐漸擴大，使得歐美社會相較以前發生了翻天覆地的變化。同時這種變化也對社會生活的方方面面造成了深刻影響，人口迅速增長，人口的區域流動越來越快，社會環境變得愈加復雜，不確定性日益增加，從而催生出許多新的社會問題。在現代化進程中，隨著社會活動數量增多、規模增大，城市擁擠、交通擁堵、環境污染等問題也不斷加劇，社會不滿情緒高漲，由于工業化而產生的各種社會問題日益突出。第二次世界大戰期間，美國和一些歐洲國家的社科學者開始參與政策制定，這極大地推動了社會科學研究中量化技術的發展和完善，也為后來的政策科學研究打下了堅實的基礎。

（二）探索主義的學科發展

著眼于美國當時的社會科學發展狀況，拉斯韋爾發起了一場社會科學范式改革。他以政策研究為核心，建立了一門超越哲學、自然科學 、社會科學、行為科學、技術科學等的全新的綜合性學科，也就是政策科學。在20世紀50年代至70年代末，這一時期確立了拉斯韋爾路線與政策科學傳統的基礎理論，涌現出政策過程的各種理論模型。首先，拉斯韋爾和相關學者們通過調查研究，提出了這一時期的兩個主要研究問題，即政策科學的定義和研究對象。1943年，拉斯韋爾首次提到“政策科學”這一術語，并和相關學者對于上述兩個問題展開深入研究，提出相對完善的政策科學概念，明確政策科學是解決政府決策問題、服務人類價值尊嚴的科學（Lasswell & Brunner，etc.，1943）。拉斯韋爾通過探索政策科學的核心，明確了政策科學的研究路線，確立了政策科學的傳統；通過建立政策過程階段模型，明確了政策科學的研究對象（DeLeon，1994）。1950年，拉斯韋爾在與卡普蘭合著的《權力和社會：政治研究的框架》一書中正式使用了“政策科學”這一概念（Morgenthau，1952）。1951年，拉斯韋爾與勒納主編的《政策科學：范圍與方法的最新發展》正式發布，這本書是政策科學誕生的標志，它發展和延伸了政策科學的概念，指出政策科學是融合多個學科的綜合科學，是關于政策過程所有相關環節的綜合知識研究，為后期美國的政策科學研究探索指明了方向（Lasswell & Lerner，1951）。隨后他在《政策科學》一書中從六個方面對政策科學的性質和范圍進行了研究，并對政策科學的界定特征進行了更為深入的闡述和說明。1956年拉斯韋爾又提出了一個重要觀點，即完整的政策過程可以分為情報（Intelligence）、提議（Promotion）、規定（Prescription）、合法化（Invocation）、應用（Application）、終止（Termination）和評估（Appraisal）七個階段（Lasswell，1956）。1970年，拉斯韋爾進一步豐富和完善了政策過程的研究內容，提出將問題導向與研究指導性原則相結合，這也是政策科學的重要特征之一（Lasswell，1970）。

20世紀80年代至90年代初，政策科學得到了飛速發展。學者們對于政策科學的研究主要分為兩條進路，一條進路是沿著拉斯韋爾所規定的“作為一門全新的、綜合的統一的社會科學的政策科學方向”進行深入研究；另一條進路則是以質疑的方式推進政策科學的研究，通過反思前人設計的政策科學研究議題和政策過程階段模型是否合理，進一步發展和完善相關支撐理論。在此背景之下，這一時期的研究主要圍繞兩個方面進行：一方面，隨著時代的發展和進步，人們的認知水平不斷提升、認知范圍不斷拓寬，德洛爾和德博拉·斯通兩位學者從政策制定環境角度入手，希望能探索出用于政策制定的一般性理論。拉斯韋爾在提出政策過程階段模型時做了一個假設，即存在理想的政策制定環境，然而現實情況是復雜多元的，現實中的政策環境并非如假設的那樣理想，德洛爾對這一問題進行了更深層次的研究。1986年，德洛爾發布了關于政策環境的研究成果——《逆境中的政策制定》，指出政府在制定政策時通常處于“逆境”狀態，但德洛爾對于“逆境”并沒有做明確的定義和描述（德洛爾，1986）。后期學者們通過研究總結出德洛爾所說的“逆境”，是指政策制定者在制定政策時所面臨的各種困難和挑戰。另一方面，隨著研究的深入和政策科學知識的普及，政策過程階段模型不斷被學者們豐富和完善。在早期的研究中，學者們的研究重點是政策制定的不同環節，其中最具代表性的是德洛爾的政策制定過程“三階段論”，即元政策制定、政策制定和后政策制定。但現實情況反映出政策過程階段模型的重點并不僅僅是政策制定，政策執行環節同樣重要（Carlson，2011）。20世紀80年代初期，學者們從政策執行者的角度入手，發展了諸多研究理論，其中代表性的有街頭官僚理論、追溯性籌劃理論、執行結構理論等（DeLeon，1992）。20世紀80年代中后期，學者們關于政策執行有了更加多元化的研究路徑，出現了諸多代表性研究成果，如組織間模型、府際關系模型、政策變遷和學習模型、不明確沖突模型等等。

另外值得注意的是，在20世紀70年代中期，拉斯韋爾所倡導的政策科學或社會科學的政策研究方向在美國已基本實現了體制化，每個社會科學學科都建立了專門的、與政策研究相關的組織，如政策研究組織、社會問題研究協會等。20世紀80年代，多學科的職業學會開始出現，同時《政策分析與管理》《政策科學》《政策研究》等專業雜志也應運而生。在教育培訓方面，多所大學建立了政策科學或政策分析的碩博士授予點，并設立了公共政策研究院、研究中心等機構；此外，還出現了許多專業的政策研究團體。整體而言，20世紀中后葉，政策科學學科逐漸發展壯大起來。

（三）民主主義的學科成熟

20世紀90年代以來，政策科學發展的一個重要趨勢是民主價值的回歸，民主價值是政策科學最明確的規范性特征。拉斯韋爾曾經把政策科學設想為實現人的尊嚴和民主的學問，民主價值的回歸實際上是拉斯韋爾原初學科設想的回歸。政策科學前50年的發展過程中，實證主義的方法論阻礙了政策科學對民主的追求，對工具理性的過度依賴和問題背景的復雜性、以及越來越多的技術官僚導向，使得政策科學與人類尊嚴和民主治理的目標有了越來越遠的距離（Howlett & Rayner，2006）。在1994年的《重塑政策科學》一文中，德利翁更是把發展一個更加民主或更具參與性的程序作為實現拉斯韋爾式政策科學目標的三大措施之一（DeLeon，1994）。實現拉斯韋爾“民主的政策科學”理想，是當時學者們共同關注的研究議題。

隨著人們對實證主義研究方法的批判以及對后實證主義研究的不斷深入，民主價值重新回到政策科學的中心位置上來。在之后實證主義方法論為基礎的政策研究中，“參與性政策分析”備受關注。“參與性政策分析”的后實證主義方法論基礎能夠使其實現政策科學的問題導向和歷史情景性的愿景，因此學者們普遍認為“參與性政策分析”可以推動政策科學回歸民主。后實證主義是一種有關現實的和有限理性的理論。實證主義主張通過歸納性經驗和實證數據的證明來達成共識，而在后實證主義中，則是通過整合相互競爭的分散觀點來促成共識。在后實證主義方法論的影響下，政策科學的關注點由以往的經驗分析理論逐漸轉向現實生活中的公共事務活動實踐。學習性的對話使得知識不再局限于被認為是數據實證和定量分析，知識成為了大眾普遍接受的信念，這種信念不是通過實證得來的，而是在解釋性理論假設、分析標準和經驗證明后出現的，它受到了學術共同體的保護（Laudan，1977）。這種理性上的擴張，將科學合理性擴展到了社會合理性。社會合理性理論十分契合政策科學歷史情景性和規范性這兩個非常重要的特征，它推動政策科學逐漸地回歸到民主的軌道上。

政策參與的重要作用被許多政策科學家所強調。除德利翁外，鄧寧、雷恩、費希爾、德雷澤克等人都把政策參與當作一個富有效率的途徑和方法。瓦格爾指出，“民主的政策科學概念只有當公民們作為公共政策的最后掌管者，在政策制定過程中發出他們的聲音時才是有意義的”（Wagle，2000）。相較于之前注重探索政策科學的科學路徑，現在的研究開始重視政策科學的民主路徑設計。因此，民主價值的回歸也說明了政策科學的研究正在經歷一個從科學傳統向民主傳統的歷史轉向。

二、從科學到政策：作為理論的政策科學

政策科學是當代社會政治、經濟、科學、技術高度發展的產物，經過70年的發展，政策科學已取得了相當規模的理論成就，形成了一整套包括專業術語、理論方法、假設論證、體系原則等在內的理論框架。基于科學主義視角，政策科學形成了多學科背景、問題導向和具有明確規范性的理論建構框架。基于實踐主義探索，政策科學經歷了由實證主義到后實證主義、由注重科學效率到追求民主回歸的理論發展與檢驗。基于理性主義維度，科學理性逐漸被社會理性所取代，政策科學逐漸轉向政策研究。

（一）科學主義的理論建構

拉斯韋爾將政策科學描述為努力定義、產生和應用“社會相關知識”的學科巔峰（Lasswell，1951）。拉斯韋爾的政策科學視野是多學科背景的、問題導向的和具有明確規范性的。在20世紀下半葉，如何實現這些目標成為政策科學界共同關注的問題。不同學者的貢獻雖然側重點不同，但對政策科學的發展和演變有著明顯的影響。

政策科學理論是基于多學科視角的。拉斯韋爾的工作和方法本質上是跨多學科的，他試圖通過整合多門學科知識來建立一門全新的社會科學。用拉斯韋爾的話來說，“一種政策取向正在發展，它跨越了現有的專業化”（Lasswell& Kaplan，1952）。在拉斯韋爾看來，“政策科學”并不等同于“應用社會科學”或“應用社會心理科學”，也與政治科學家所研究的不完全相同，政策科學強調的是“人在社會中的基本問題”。社會科學家認為政策科學的根源在于經濟學。成本效益分析、系統分析、方案規劃預算系統（PPBS）和定量建模成為政策分析的常用方法，在政策制定過程中，將所有政策縮減為一套經濟或數量指標的需求也變得普遍起來。例如，美國國防部實行的PPBS 在1966年擴展到了衛生部、教育部和福利部。值得注意的是，隨著政策科學知識的進步，其對單一學科方法的重點已經不那么強調了，如德洛爾強調，“政策科學必須將來自各種知識分支的知識整合成一個以公共決策為重點的超學科”（德洛爾，1986）。

情境與問題導向視角。拉斯韋爾認為，政策科學是以問題為導向的，采用了廣泛的情景方法。從問題導向和情境導向兩方面來看，拉斯韋爾的政策科學思想有兩個取向，即一部分是針對政策過程本身的，另一部分是針對政策過程中的知識需求。1971年，拉斯韋爾確定了兩種不同的政策科學方法：一種是強調政策過程的知識，另一種是強調在政策過程中使用的知識。拉斯韋爾提出的“民主的政策科學”，強調“科學”體現了理性分析的愿景，而強調“民主”體現了政治化政府程序的愿景。在區分“政策分析”和“分析政策”時，學者們認為，政策分析是一項主要涉及增進理解的學術活動，分析政策則是一種主要涉及社會問題的解決的實用活動，政策科學是這兩種方法的結合。

明確的規范性角度。正如拉斯韋爾所解釋的，政策科學在關注人類價值方面是具有規范性的。拉斯韋爾和卡普蘭將政策科學定義為提供“與通過人際關系實現并體現在其中的價值整合相關的智慧”，這種智慧“獎勵的不是去人性化國家的榮耀或社會機制的效率，而是人的尊嚴和人的能力的實現”（Lasswell &Kaplan，1952），對價值的強調一直是政策科學的基石。然而事實上，政策科學的規范方面總是被忽視，這主要有三個原因：第一，一些人認為政府計劃基本上已經包含規范性；第二，有些學者認為量化技術在本質上是無價值的，與道德或價值觀無關，杜威的“實用主義”和韋伯的“官僚主義”為這一觀點奠定了基礎；第三，一些政策分析人士認為，價值觀是政策制定者的專屬領域，政策分析人員表達自己的價值觀是沒有必要的，這也不利于他們專業能力的展現。毫無疑問，這些論點有一定道理，但它們顯然超出了政策科學最初的解釋。如果不考慮政策過程中的非本土因素，政策分析將是不完整的。總之，非本土問題和價值觀問題仍然是當代政策科學的核心問題。

（二）實踐主義的理論檢驗

拉斯韋爾認為政策科學是一門基于邏輯實證主義的“闡明政策制定和政策執行過程，關注數據收集以及解決特定時期的政策問題”的學科（Lasswell & Lerner，1951）。政策科學的目標是追求政策的“合理性”，因此必須通過政策分析模型的建立、數學公式的運用和實證數據的佐證，建立經得起檢驗的政策理論（Wagle，2000）。拉斯韋爾和勒納認為政策過程的目的是解決社會中出現的政策問題，因此他提出政策過程的指導性需要與政策問題相結合的觀點，即在政策設計、政策執行、政策評估整個流程中都要以問題為導向，通過分析問題成因、發展趨勢、解決方法等內容指導政策過程（Lasswell，1970）。加里·布魯爾在拉斯韋爾“七階段論”的基礎上進行了調整和優化，提出了自己的“六階段論”，即政策過程可分解為創始（Initiation）、預測（Estimation）、選擇（Selection）、執行（Implementation）、評估（Evaluation）與終止（Termination）六個步驟（Brewer，1974）。關于政策過程階段的劃分，查爾斯·瓊斯的《公共政策研究導論》與詹姆斯·E·安德森的《公共政策制定》亦有相關論述。

從20世紀70、80年代開始，相對于傳統的政策科學，政策分析有了創新性的發展和質的飛躍。隨著時間的推移以及實踐的檢驗，可以發現政策科學無法體現民主，甚至背道而馳（Pielke，2004）。這對于傳統政策科學研究的學者來說，是一個振興理論研究的良好契機，其首要任務是重塑政策科學中民主價值的重要意義和核心地位，推動民主價值的回歸；另一個重要任務是如何實現民主價值的回歸，關鍵就是聚焦全鏈條中“公眾參與”這一重要抓手（Robert & Zeckhauser，2011）。20世紀90年代，德利翁指出，政策科學必須關注后實證主義，重視政策分析過程的參與度。這個思想與拉斯韋爾提出的“民主政策目標”是一致的，都認為政策科學要以最大程度的民主參與為基礎（雷斌，2006）。19世紀末，德利翁也曾指出民主程序和高度參與程序是實現拉斯韋爾式政策科學目標的重點之一（DeLeon，1994）。隨后在政策科學研究中，民主參與被許多學者所重視，如鄧寧、費希爾、雷恩和德雷澤克等人都提出，民主參與有助于提高政策研究的科學性（陳振明，2004）。20世紀末，瓦格爾指出，“只有公眾作為政策過程的參與者或主導者，公眾的聲音得以真正被傳遞，才能實現政策的科學性，才能體現出公眾參與的意義”（Wagle，2000）。

從20世紀90年代開始，學者對于政策過程階段論模型的批判開始涌現。美國學者史密斯和薩巴蒂爾甚至提出了消除政策過程階段論模型的觀點，認為該模型的存在影響了政策科學的健康發展（Sabatier & Smith，1993）。首先，未進行因果解釋是政策階段論模型的主要漏洞，這一漏洞導致的直接后果是忽視驅動政策過程的前向動力、忽略政策過程驅動的后向結果，缺乏理論研究必備的邏輯性；其次是政策過程階段論模型過于簡化政策過程，導致研究理論不夠全面，缺乏系統的解釋力和說服力；最后是政策過程階段理論不具備實踐基礎，缺乏時間和實踐的檢驗。除此之外，這一時期新的理論如雨后春筍般涌現，如埃莉諾·奧斯特羅姆的制度理性選擇框架，金登的多源流框架，弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯的 “間斷-平衡”框架，保羅·A 薩巴蒂爾和簡金斯·史密斯的倡導聯盟框架，皮亞杰、科恩伯格和維果斯基的建構主義框架，費希爾、哈杰爾和福柯的政策話語分析等等。

綜上所述，政策科學成立以來，學者們在實踐中不斷檢驗和發展政策科學。學者們首先關注實證主義的政策科學方法論，注重科學合理性，講求客觀、科學與效率，注重經驗、證據和定量研究，強調政策過程的技術分析，目的是發現規律并進行預測；然后關注后實證主義的政策科學方法論，注重社會合理性，追求民主、參與和公平，注重政策過程、政策分析和政策效果，強調規范與定性研究方法，最終目的是促進公民參與政策過程。

（三）理性主義的理論創新

由于在規范性和經驗領域的不足，政策科學的可信度日益受到質疑。曾經作為政策科學基礎的科學理性正在被更廣泛的社會理性理論所取代。盡管政策研究仍在對復雜的社會問題進行最系統、最批判性的分析，但政策科學只代表了為社會和政治可接受性而競爭的幾種“理性意識形態”中的一種。20世紀90年代至21世紀初，為了調和這種矛盾，一些學者開始以新的理論視角重新審視一些舊的主題，從堅持理性選擇的簡單理論轉向了社會理性理論，從政策科學轉向了政策研究。約翰·杜威的實用主義作為政策科學的基石，時至今日仍然在許多重要的政策文本中發揮著巨大作用。今天的政策科學發展已經遠遠超出了起初對“社會相關知識”的簡單期待。有學者指出，政策科學正在由政策研究向政策設計轉變，但是這種轉變既不是立即的，也不是全面的，它體現了政策科學發展的未來愿景。

連續的相關性。政策科學在改變學術發展和公共組織的面貌方面取得了很大的成就，作為一種解決復雜社會問題和政治問題的方法，它具有一定的相關性。現如今政治、經濟及社會政策能夠引起公眾的廣泛關注，很大程度上得益于政策科學的系統視角以及政策科學對政府干預行為持有的一種隱含的積極態度。但上世紀90年代，基于新古典經濟學的政治運動質疑了社會變革是否需要政府干預這一問題，從而挑戰了這種觀點。因此我們可以發現，政策分析可以支持廣泛的政治意識形態，比如薩瓦斯認為私有化是改善管理的理想策略（Savas，1987）。

聚焦政策研究。理性一直是政策科學的核心，它既假定了政策選擇和政策價值的最大化，又進一步假定政策選擇可以被計算到科學方法的一個近似值，基于技術和經濟雙重標準計算的政策選擇，可以實現利益最大化和成本最小化。但是一些政策過程的倡導者認為，理性預期無法與現實狀況相匹配，它幾乎完全依賴于政治和組織的特定條件，而這些條件通常不能用經濟理性來解釋和衡量。理性選擇理論并不能解釋政策現象的多樣性，也不能包容政策現象的復雜性。相較于作為選擇理論的理性，西蒙提出了人類事務中的理性概念，并用四種模型來歸納對于理性的看法，首先是奧林匹克模型，即傳統的經濟和技術理性，除此之外還有行為模型、直覺模型和演化模型，他認為這些模型每一個都對社會和人類事務的理性理論作出了貢獻（Simon，1985）。然而20世紀80年代，在政策科學領域，理性理論更多的是一種抱負，而非成就。現代政策分析理論沒有強調傳統的理性方法，而是依賴于“理性意識形態的政治”，其中理性的政策探究取代了政策科學的“客觀”模型。一些學者認為，未來的政策分析將向著社會理性的廣義概念發展，也就是充分考慮社會、政治、法律、道德等因素的理性。政策研究可能代表著一種新的進步，但它既不是明確的答案，也尚未成熟和完善。

政策科學民主化。如前所述，科學理性正被參與性政策分析和后實證主義模型所取代，而人們更關心存在的價值觀。此外，在21世紀的第一個十年里，公眾參與政策過程的問題受到了極大的關注。政策科學似乎有必要實現其拉斯韋爾式的“民主科學”目標，這種后實證主義方法，加上參與性政策分析，為政策科學的未來發展帶來了新的可能。

三、從技術到價值：作為方法的政策科學

政策科學方法論經歷了從實證主義到后實證主義的轉變。20世紀70年代之前，實證主義方法論盛極一時，以科學合理性作為方法論基礎，承認“價值—事實”二分法，注重對經驗與規律的客觀把握，強調研究的科學性和客觀性。20世紀70年代之后，實證主義方法論引發越來越多的爭論，學者們對傳統政策科學方法論忽視客觀實際與民主價值的弊端進行批判，后實證主義方法論逐漸興起。隨著民主價值的回歸，新的政策研究范式、方法和途徑不斷出現，社會合理性逐漸取代科學合理性，事實研究與價值分析的有機結合成為研究重點。

（一）實證主義方法論

20世紀70年代之前是實證主義的政策科學時期，這一時期的相關研究將“事實—價值”二分作為認識論基礎，將科學合理性作為方法論基礎，側重于對數學模型、調查統計、社會實驗、量化評估等方法的采用，卻忽視了對規范價值的探討，甚至產生了將政策分析置于“價值真空”之中的極端觀點，呈現出追求極端理性化和技術化的特征。對實證主義方法論的批判主要在于對量化分析方法的局限性和價值中立的批判上，主張重新審視事實和價值的關系，在政策分析中重視價值的地位和作用。

政策分析中的技術主義主要從政策階段的角度進行思考，比如鄧恩從問題界定、目標確立、方案規劃、結果預測、方案比較、政策檢測和結果評估來劃分政策階段（鄧恩，2002）。帕頓和沙維奇將政策分析過程分為認定和細化問題、建立評估標準、確認備選方案、評價備選方案、展示備選方案并進行分析和監督實施六個階段，并對每個階段所采取的方法做了細致的說明（帕頓、沙維奇，2001）。韋默和瓦伊寧對理性主義模式的分析步驟進行了總結，概括為理解問題、選擇并解釋相關的目標和限制、選擇解決方法、選擇評價標準、說明備選政策、評價和行動七個基本步驟（韋默、瓦伊寧，2013）。這種技術式的政策分析具有“決定主義”的特點，是少數幾個政治行動者在一些有限政策方案內進行算計式選擇。為了理性決策，政策制定者需要陳述政策目標、列出實現政策目標的替代方案、評估替代方案的結果、選擇最大化凈收益的方案（Majone, 1989）。“決定主義”分析方法無法解決多元行動者利益目標相互沖突的問題，對政策過程中的正當性關注不足，并且存在適用性和可行性的問題。

實證主義政策分析方法強調經驗研究的設計、抽樣、數據收集、建模預測，包括社會實驗、統計分析、投入產出分析、成本效益分析、運籌學和系統分析等。實證主義是通過舍去一些偶然因素來形成客觀假設以構造因果關系的，實證主義者認為社會事實是客觀存在的，只要通過合理的設計、恰當的操作和精準的測量，社會事實就能被認識和準確描述。政策分析中的“成本—效益”方法是通過對政策實施所需投入的全部成本和因政策實施所帶來的全部效益進行計算、對比，然后從效果、效率、效能及充分性方面確定政策價值的方法。這一方法忽視了政策目標和問題復雜性，把政策過程完全看作技術過程，單方面強調效率而忽視公平，因此遭受了嚴厲的批評。政策分析中的規范性方法主要是制定和應用評價標準來指導政策價值觀與政策選擇。克朗在《系統分析與政策科學》一書中將價值分析看作政策分析方法論的一個組成部分，常用的方法技術包括對各種價值表征，如基本信念、資源優先分配順序、社會意識形態等進行分析，利用德爾菲法進行調查，識別出目標群體的價值觀等（克朗，1985）。技術方法的背后是實用主義價值觀，強調科學研究的最終目的不是理解一切現象的本質及其背后的規律，而是在于解決人類社會所面臨的各種現實問題，評價一個理論或方法的價值標準就在于其能否具有實用價值。

政策分析中的理性主義深受自然科學與工程思維的影響，是指人們為達到預定的目的，運用客觀和準確的計算，利用掌握的信息和資料，對目的和手段進行分析。政策分析中的理性主義主要依賴于運籌學、經濟學和系統分析方法，特別關注經濟現象和統計數據，熱衷于用因果關系、數學模型描述問題，致力于揭示客觀規律。但理性分析往往習慣于把內在的規范性政治問題和社會問題轉換成為技術性問題，強調政策研究的中立性而疏忽于考慮價值和利益問題，最終導致了一種“專家和技術的暴政”（Fischer，2003）。理性主義的政策分析致力于發現政策失敗的原因，總結政策成功的經驗，通過對成本和效益的核算，提出下一步的行動方案，因此是純粹工具性的。這種邏輯經驗主義的興盛在某種程度上遮蔽了政策研究者的視野，使政策分析與政策實踐之間出現了鴻溝，也阻礙了政策科學朝向更加民主化的方向發展（Dryzek，1989）。基于理性主義的循證政策科學相較于“基于觀點”的政策科學，可以盡力避免短期政治壓力造成的政策決策質量低下，并且可以在有限的資源約束下，制定出更有效、更有影響力的政策，同時科學的方法有助于凝聚共識，但也往往無法滿足回應性和滿意度的要求。

因果推論模型是循證政策分析中逐漸成熟的技術方法，主要強調對政策干預因果效應的估計，包括統計學和實驗兩種途徑。在交互復雜的政策系統中，要評估某項政策的影響，唯一的途徑就是分離此項政策，主要利用社會實驗方法，將政策受眾以完全隨機原則分配到實驗組和對照組，然后通過控制其他變量，比較兩組在干預前后的差值，從而進行評估。盡管隨機干預試驗是因果推斷的“黃金準則”，但由于研究成本、倫理約束等原因，基于統計與計量的“準實驗”方法仍是主流選擇，包括雙重差分、斷點回歸、工具變量方法等。對因果機制的關注是循證科學取代經驗評估的重要標志，全面連續的信息和事實支撐起了政策的評估結果，是政策科學實證主義方法論的主導。

（二）后實證主義方法論

后實證主義方法論為基礎的政策研究對實證主義的價值中立、客觀實在假設等根本性問題提出了質疑，社會合理性漸漸取代了科學合理性。后實證主義的政策分析更加關注價值理念、民主參與、政策辯論與政治性（DeLeon，1994）。后實證主義首先是對理性主義的修正，西蒙提出了有限理性，認為人類理性是有條件的、相對的，在實踐中人們難以避免地會受到直覺或判斷、經驗、信息、價值等因素的影響（Simon，1985）。進一步地，林德布羅姆認為政策制定完全不是一種所謂理性的分析過程，由于時間、信息和成本等諸多因素的限制，政策制定者不可能按照理性主義所描繪的那樣進行最優化方案的選擇（Lindblom，1959）。政策制定不是在“真空”中進行，由于政治體制、社會文化、歷史傳統等因素的影響，“成本—效益”的計算往往很難精確，導致理性決策的成本過高并且無法達到預期效果。

建構主義者認為理性主義在評估中帶有不同主體的價值嵌入，評估結果就不會是理性客觀的。并且由于政策過程中充滿變數，政策目標不得不隨之調整，因此建構主義反對理性主義預設政策的實現目標，主張重視“反身性”問題，要對既定目標的合理性進行懷疑（Van Den Hoogen，2014）。為了實現這個目標，建構主義認為政策評估中需要積極嵌入價值標準，主動調整指標和結果，將公平性、有效性、回應性等納入評估標準。建構主義認為政策評估的核心不是數據與信息分析，而是要納入利益相關者，使他們與政策制定者充分互動，通過溝通和協調實現政策目標，形成一種協商式評估。

后實證主義范式主張“論證轉向”，用協商、話語、說服等方式對政策進行探索（Majone，1989）。技術主義的政策分析是以技術理性為基礎，以解決問題的知識積累為目的，而論證式的政策分析是以實踐理性為基礎，以說服公眾增加共識為目的，因此不僅僅是客觀知識的發現過程，更是觀念、價值和共識的形成過程。政策過程也是一個“論證過程”，是一個持續的話語斗爭過程，政策分析者和規劃者通過語言形成政策論證，不同行動者的主張在政策過程中互動并形成共識（Fischer & Forester，1993）。對于論證的內容和績效的分析，構成了“論證轉向”研究的核心內容。

話語分析是“論證轉向”的分析方法，話語起到促進共享價值傳遞和共享信念融合的作用，其中包含著沖突與矛盾。從話語途徑思考政策過程和政策變遷，其核心思想是強調行動者、話語結構和政策之間的復雜互動（DeLeon，1998）。宏觀層面的話語分析主要討論對我們對話和交流發揮結構化作用的話語體系，它構成了一個社會的宏觀敘事，通常屬于意識形態的范疇。中觀層面主要是討論在一定的話語體系下的具體論證過程，如話語制度主義就是討論政策對話如何形塑政治參與者從問題到議題的溝通實踐。話語分析是對理性主義方法論的補充，為理解公共政策表象背后復雜深刻的意義提供了途徑。批判性話語分析可以揭示出隱藏在語言背后的權力結構與意識形態（Kahu &Morgan，2007）。以后現代主義為理論基礎的話語分析試圖解構現代主義的宏大敘事，但造成了面向政策實務與實踐的方法缺失。相較于實證主義，話語分析可以通過制度化設計具體的公共協商模式，通過民主的協商辯論過程形成政策分析報告，體現了政策制定中的權衡，這是傳統的政策咨詢方式難以實現的（Fischer，2009）。

跨學科的方法融合為后實證主義政策分析帶來了新的活力。后實證主義政策分析方法吸收了復雜性科學的發展成果。量子力學的發展表明原子是不能被準確描述或預測的，觀察者所處的位置往往決定了他所能看到的東西，傳統科學對于世界穩定不變的理解失去了認識論基礎（Fischer，1998）。不確定性成為人類社會普遍存在的特征，在政策過程中，變量之間復雜的相互作用與信息不完備導致了決策不確定，行動者之間相互依存使得互動博弈復雜化，導致運行規則即制度框架也是不確定的。演化論的政策視角來源于生態學領域，關注于系統動態變化過程中結構和制度的安排變化如何影響系統的適應力、學習力和轉型力（Manyena，2006）。維爾達夫斯基將處理現代社會風險的兩個策略概括為預期和韌性（Wildavsky，1988）。韌性就是要使政策制定者認識到在政策設計中要考慮對環境變化的適應性變遷，更加審慎地制定政策、配置資源。與傳統的線性公共政策相比，復雜性公共政策要處理人類活動內部與外部的協同，培養政策企業家精神，根據決策情景適時調整角色行為（Murphy &Rhodes， etc.，2017）。

行為科學以提高政策有效性為目的，從現實場景和具體的人類行為出發來重新設計政策，提升了政策與具體情景之間的相互適應性。理性主義的政策科學對人的行為與認知的假定與現實存在偏差，理性選擇認為人具有理性能力來實施行為，人的行為就是實現行動者的目的，展現其偏好。行為公共政策對這些偏差和機制進行了識別，包括認知忽視、時間不一致偏好和自我規制困難，這來自于三種潛在的認知機制，即可及性、厭惡損失和過度自信（Battaglio& Belardinelli，etc.，2019）。行為科學提高政策有效性首先是通過助推設計符合心理特征的政策工具，顯著改變社會人的行為和日常習慣，其次是通過提高政策的溝通能力，加強政策宣傳和說服力，最終改變人們的態度和行為（John，2016）。

總而言之，作為學科的政策科學經歷了從追求科學到民主回歸的議題轉換，作為理論的政策科學經歷了從科學探討到政策研究的范式轉型，作為工具的政策科學經歷了從強調技術到追求價值的方法轉變。展望全球，通過系統梳理政策科學70年的發展歷程，探索政策科學演進的歷史進程和內在規律，有助于推動政策科學研究的新轉變、新發展和新突破，有助于為政策科學的進一步研究與拓展提供借鑒和指導。立足中國，我國的政策科學發展至今已有40 余年，在政界和學界的共同努力下，我國的政策科學在學術研究、學科建設、理論積累、人才培養、實踐應用等方面取得了一定的成就，但整體來看，我國政策科學的發展尚不成熟，對西方政策科學的概念、理論、方法論的認識不夠深入。在我國致力于實現國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，政策科學研究的重要性不言而喻，剖析歷史脈絡，總結發展規律，探尋發展空間，有助于探尋我國語境下政策科學的發展道路，從而推動我國政策實踐的發展。