突發公共衛生事件中基層社區組織協助義務的法律問題研究

李 敬，葉卓穎，田 翀，方鵬騫

1湖北中醫藥大學管理學院，湖北武漢，430065；2華東師范大學法學院，上海，200241；3華中科技大學同濟醫學院護理學院，湖北武漢，430030；4華中科技大學同濟醫學院醫藥衛生管理學院，健康政策與管理研究院，湖北武漢，430030

突發公共衛生事件通常具有突發性、不確定性、快速性、復雜性等特征，一旦發生將會對人類的身體健康及社會穩定產生重大的影響?；鶎由鐓^組織作為國家治理的基礎單元，既是災害承受的直接主體和前沿陣地，也是國家應急管理體系的末梢組織和政府應急管理的合作伙伴，其在公共衛生事件的應急處理中發揮著基礎性、根本性的阻擊和堡壘作用[1]。在突發公共衛生事件時，以村委會、居委會為代表的基層社區組織扮演了重要角色，為突發公共衛生事件應急處置、物資分發等相關工作做出了巨大貢獻。同時，這也暴露出一些問題。例如，在突發公共衛生事件時，個別地區的村(居)委會在未獲有權機關授權的情況下，便擅自實施了封門斷路、禁止租戶進入小區等極端防控措施。類似措施不僅容易侵犯公民的合法權益、危害公共秩序，還可能引發公共安全問題，進而損害政府的形象。之所以出現上述極端防控措施，一方面是因為突發公共衛生事件具有復雜性與突發性，村(居)委會對疫情缺乏充分認識，自然容易導致恐慌，從而出現過激反應；另一方面則是因為我國現行法規范雖已課予基層社區組織在突發公共衛生事件中協助政府落實特定應急處置措施的義務，但對于該協助義務的法律屬性、適用范圍、實施程序、法律責任分擔等問題卻缺乏明確規定，由此導致基層社區組織在突發公共衛生事件治理中出現角色錯位，將自身完全等同于行政機關，從而偏離了法治化的軌道，存在侵害公民合法權益的可能性。因此，有必要從依法治國的角度認真審視突發公共衛生事件中基層社區組織協助政府實施各項應急處理措施的合法性，同時對該組織之協助義務的法律屬性、適用范圍、實施程序、法律責任分擔等問題做出精細化的安排，從而提高基層社區組織參與突發公共衛生事件治理的法治化水平。

1 基層社區組織協助義務的法律規范依據與內涵

1.1 基層社區組織協助義務的法律規范依據

無論是國家的瘦身化，還是行政運營的改善，都需要廣泛地借助行政以外的力量[2]。隨著法治社會的不斷發展，多主體共同參與應對突發公共事件是必然趨勢。傳統的單一社會治理模式很難達到突發公共事件治理的預期功效，更重要的是，力量與資源的單一化將導致突發事件難以控制[3]。根據《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第111條、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱《居民委員會組織法》)第3條、《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)第2條的規定，村(居)委會是自我管理、自我教育和自我服務的組織，其作為基層社區組織的主要職責如下：辦理自治單元內的公共事務與公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會秩序等。

我國已基本建立以《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)、《中華人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》)、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規為主體的突發公共衛生事件應急法律體系，為基層社區組織參與突發公共衛生事件的治理工作提供了法律依據。在應對突發公共衛生事件時，基層社區組織的主要職責可分為兩種。一是基層社區組織作為基層群眾自治組織本身所應承擔的自治職責。對此，《憲法》第111條、《居民委員會組織法》第3條、《村民委員會組織法》第2條規定，村(居)委會應當依法辦理自治事務以及向政府提供意見建議，基層社區組織應當承擔起其所在區域內自治事務的組織與促進責任。例如，在突發公共衛生事件時，負責相關知識的宣傳教育、為村(居)民采購和發放防護用品、維護社區的治安秩序等，以防止發生打砸搶事件[4]。二是協助政府做好公共衛生事件治理相關工作的義務。突發公共衛生事件的應急處置是一項系統工程，需消耗大量人、財、物力，僅依靠政府力量顯然是不夠的，亟待外部資源的輔助。對此，政府可將基層社區組織作為一種行政輔助力量，以彌補其行政力量的不足。例如，《傳染病防治法》第9條和《突發事件應對法》第29條、第55條、第57條規定，村(居)委會應當協助政府做好疫情信息的收集和報告、公共衛生措施的落實等工作。

在理解并區分基層社區組織的自治職責與協助義務時，應注意兩個問題。一是基層社區組織作為基層群眾自治組織的自治職責乃基于其憲法地位而生，由此決定了該組織的能力范疇，對該組織其他職責的設定，都不得威脅其作為自治組織的基礎地位，否則，便可能導致其角色的異化乃至錯位。二是基層社區組織的協助義務之本質為行政事務，而非該組織的自治事務，在協助開展突發公共衛生事件治理相關工作的背后，法律責任主體仍是行政機關，基層社區組織僅處于輔助性的地位。反觀實踐，在突發公共衛生事件時，基層社區組織在參與治理工作中出現了應然與實然的脫節現象，主要表現為該組織自治職責與協助義務的錯位。這在于基層社區組織對協助義務的認識不夠清晰，將自身完全等同于行政機關，這不僅制約了該組織積極作用的發揮，還導致因權力濫用所造成的公民合法權益損害。因此，有必要對“協助義務”的相關問題進行深入探討，以厘清基層社區組織在疫情防控中的角色定位，這是該組織依法參與突發公共衛生事件治理的前提。

1.2 協助義務的內涵

我國現行法規范所規定的基層社區組織之協助義務，應是指從旁幫助或輔助之意，即基層社區組織發揮從屬作用、實施幫助行為。筆者認為，要正確理解基層社區組織的協助義務，需要把握以下幾點。

1.2.1 協助義務屬于法定義務，與法律責任掛鉤。在突發公共衛生事件的應對中，行政機關實施的各項應急處置措施來源于行政權力，不可隨意轉讓。僅在法律明確規定的情形下才可以法定形式授予非行政主體[5]?！稇椃ā芳跋嚓P法律規定在保障基層社區組織獨立開展工作的同時，該組織負有協助政府開展工作的義務；《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》均規定在突發公共衛生事件時，基層社區組織有協助政府落實各項應急處置措施的義務。協助義務屬于法定義務，若違反該義務，則基層社區組織應承擔相應的法律責任。

1.2.2 協助義務具有有限性、輔助性與被動性。既然是協助義務，就意味著基層社區組織協助政府開展工作的義務必然是有限的，該組織處于輔助性地位?！白灾巍迸c“協助”的平衡不能被打破，即基層社區組織的自治空間與自治主體地位不能被擠壓?；鶎由鐓^組織與政府在突發公共衛生事件治理工作中有著位置上的主次之分：前者在協助的范圍內，僅起到輔助作用，而后者則處于主導地位。所謂協助義務的被動性，是指基層社區組織對政府工作的協助，必須以政府的要求或請求為前提，不能自作主張參與政府的行政管理活動。

1.2.3 協助義務不得涉及行政強制措施的決定權及實施權。在突發公共衛生事件時，政府往往會采取多項應急處置措施來予以應對。具體包括：為保護公民生命健康，對生病人員進行救治的措施；為公民提供應急物資以及滿足其基本生活需求的保障措施；為避免危害發生或控制危害擴大等情形而對公民的人身自由實施暫時性限制，或對公民、法人、其他組織財物進行暫時性控制的行政強制措施。上述應急措施的實施為突發公共衛生事件的治理發揮了巨大作用。其中，行政強制措施對公民的人身自由權利影響最大，一旦出現偏差，極易造成公民基本權利的損害。因此，此項防控措施能否交由基層社區組織來實施，需要謹慎考量。筆者認為可從以下幾點來考慮。

第一，村(居)委會作為基層社區組織，在自治事務范圍內，僅有村(居)民委托事務的具體辦理權，村(居)委會并不高于村(居)民，對其并不享有當然的指揮權。基層社區組織不是行政機關，故本身無法行使行政職權，當然也就更無實施強制措施的權力。

第二，《村民委員會組織法》第5條第2款、《居民委員會組織法》第2條第2款、《突發公共衛生事件應急條例》第40條以及《突發事件應對法》第55條都規定了村(居)委會有協助政府開展工作的義務。然而，由于協助的內容都比較籠統，并沒有賦予村(居)委會具體的行政權力?；诼殭喾ǘㄔ瓌t，不能僅從這幾部法律就推出村(居)委會被授權獲得各項行政職權。因此基層社區組織并無強制措施的決定權及實施權。

第三，基層社區組織可否通過行政委托來行使強制措施？根據《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)第17條，“行政強制措施權不得委托”以及“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施”，由此可知我國對行政強制措施作了嚴格規定，基層社區組織無法通過行政委托來獲取行政強制措施的實施權。

第四，基層社區組織并非行政機關，其居于村(居)民與政府之間，更多是一種上傳下達和組織動員的角色。這一功能定位對于突發公共衛生事件的治理同樣重要，如果將此種對公民權益影響較大的強制措施交由基層社區組織來實施，將會激化公民與基層社區組織之間的矛盾，最終影響到該組織的功能定位。

綜上所述，關于基層社區組織在突發公共衛生事件治理工作中能否協助實施行政強制措施的問題，筆者認為應持謹慎的態度。但反過來說，我國《行政強制法》雖然規定行政強制措施不得委托，但并未排除基層社區組織協助政府實施行政強制措施以外的其他具體措施，例如協助發放抗疫物資、提供基本生活保障等措施。

2 突發公共衛生事件中基層社區組織協助義務法律適用的困境

如前文所述，從立法層面來看，我國已基本建立以《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規為主體的突發公共衛生事件應急法律體系，為基層社區組織協助參與突發公共衛生事件的治理工作提供了法律依據。但是現行立法中對于基層社區組織協助義務的相關規定不夠明確，且缺乏操作性的問題仍然存在。同時，從實施層面來看，基層社區組織面對突發公共衛生事件因地制宜地采取了相應措施，但是仍然存在角色錯位、行為過度等問題。

2.1 立法層面

基層社區組織在應對突發公共衛生事件治理工作中出現的諸多問題，被更多地歸結于該組織的自治職責與協助義務的關系問題，由此導致該組織在疫情防控中出現角色錯位的現象。立法的不完善是主要原因之一。

2.1.1 協助義務的范圍不明確。我國現行法規范雖課予基層社區組織在突發公共衛生事件中協助政府落實特定應急處置措施的義務，但對于該“協助義務”的適用范圍缺乏明確規定，已導致基層社區組織在落實具體措施時出現角色定位不明確的現象。該組織往往無法準確把握哪些事項屬于自治職責的范疇，哪些事項屬于協助義務的范疇，由此引發角色錯位的問題，并繼而出現權力行使的隨意性。立法的不完善將難以有效約束基層社區組織對權力的行使，也難以抵御權力濫用所造成的對公民合法權益的侵害。因此，有必要通過立法框定基層社區組織協助政府落實防控措施的義務范圍，以明確其權力行使的范圍。

2.1.2 協助義務缺乏程序性規定。公正的法治秩序是正義的基本要求。法治取決于一定形式的正當過程，而正當過程又主要通過程序來體現[6]。在突發公共衛生事件時，基層社區組織協助政府實施的各項措施存在極大的隨意性，其根本原因是我國現行法規范尚缺乏對協助義務之程序性內容的規定。協助義務涉及的程序不僅包括協助義務的啟動程序，還包括協助措施的具體實施程序。遺憾的是，這兩項程序在立法上均有所缺失。一方面，在協助義務的啟動程序方面，現行法規范僅籠統規定了基層社區組織有協助政府落實各項應急措施的義務，至于協助義務該如何啟動、啟動條件為何、具體應包括哪些程序等都缺乏明確規定。另一方面，在協助措施的具體實施程序方面，我國既有法規范的相關規定，大多較為籠統而抽象。例如，《突發事件應對法》第18條僅規定了突發事件應對的流程框架，而對具體措施的實施缺乏明確規定，這就導致在突發公共衛生事件時，基層社區組織在落實各項應急處置措施時缺乏程序方面的規范與制約，最終造成該組織權力行使的隨意性。

2.1.3 協助義務的相關法律責任缺失。欲使法律規則得到有效實施，就應當明確規定違反法律規則所面臨的不利后果，使當事人能事先知悉[7]。反觀我國既有法規范，關于基層社區組織的法律責任尚缺乏明確規定。在法律責任缺失的情況下，基層社區組織在實施各項應急處置措施時，極易出現簡單粗暴、一刀切的傾向。隨之而來的是，職權濫用的行為無法得到有效遏制，基層社區組織的協助義務將難以發揮其在突發公共衛生事件中的積極作用。

2.2 實施層面

2.2.1 角色錯位。現代文明要求個人放棄相當一部分對自己生活的控制權利，將其交給非人格化的機構[8]。基層社區組織是社會自治的一種組織化形式，其主要職責是處理好自治范圍內的事務，即自己管理自己的事務。同時，在突發公共衛生事件治理工作中，基層社區組織也有協助政府落實各項應急處置措施的義務，但僅為協助。實踐中，在突發公共衛生事件時，各地政府為了盡快完成治理工作，不得不將大量應急處置措施的執行權力下放到基層，并通過村(居)委會等基層社區組織來落實各項措施。各地政府對基層社區組織的過度利用，增加了該組織的行政化色彩，導致該組織執行自治事務的本位職責被忽視，損害了該組織的自治權。同時，由于我國現行法規范對地方政府應急處理措施執行權力下放的性質尚未明確規定，且基層社區組織協助政府實施應急處置措施的義務范圍尚不明確，最終導致該組織在突發公共衛生事件治理工作中的角色出現了錯位，最典型的就是將自己等同于行政機關、超越法律權限、擅自行使行政職權，侵害了公民的合法權益。例如，在突發公共衛生事件時，未經授權擅自設卡攔截、斷路封路、阻斷交通等。事實上，這些行為已經突破法律所應賦予的協助義務之界限。

2.2.2 行為過度?；鶎由鐓^組織在協助政府落實各項應急處置措施時，面臨資源不足的問題，故而需要大量聘用未經培訓、未掌握相關執法常識的人員參與其中，由于缺乏法律意識，客觀上難以滿足突發公共衛生事件治理法治化應對的需求。同時，法治思維的缺失也導致基層社區組織的部分行為失當，違反《突發事件應對法》第11條所強調的比例原則的事件常有發生。突發公共衛生事件治理中應急處置措施的選擇不僅要達到治理目的，更要遵循比例原則，采取必要且有效的手段，嚴格執法不代表粗暴執法、偏激執法。

3 建議

3.1 明確界定協助義務的范圍

通常而言，有兩種界定義務范圍的方法：①正面列舉法，即明確規定協助義務的范圍。例如，在立法中明確列舉基層社區組織在突發公共衛生事件治理工作中可以協助政府實施哪些措施。②反面列舉法，即選擇與之相對立的參照物，明確界定這個參照物的范圍，從而達到反面界定的效果。例如，在突發公共衛生事件時，明確列舉禁止政府交由基層社區組織實施的措施。通過正面列舉法，有助于明確交由基層社區組織協助實施的措施，達到規制該組織濫用權力的目的。但是，突發公共衛生事件往往極其復雜，立法無法預料可能出現的所有情況，若采取正面列舉法，將很難達到突發公共衛生事件治理工作對于效率性的要求。相比而言，采用反面列舉法，可能導致基層社區組織享有較大的自由裁量權，從而有侵害公民合法權益之嫌。筆者認為，可參考《中華人民共和國行政訴訟法》的列舉模式——“正面列舉+反面列舉”。具體而言，《中華人民共和國行政訴訟法》第12條從正面列舉了可納入行政訴訟受案范圍的糾紛，而第13條又從反面列舉了不納入行政訴訟受理范圍的糾紛[9]。若將此種模式運用到突發公共衛生事件治理界定協助義務的范圍中，則對必須由基層社區組織協助政府實施的應急處置措施加以列舉(例如為被隔離人員提供生活保障、疫情信息的收集與報告等)，同時對必須由行政機關履行而不得交由基層社區組織協助履行的措施加以列舉(例如限制人身自由的行政強制隔離措施、涉及專業技術性很強的事項)。

3.2 設定協助義務的相關程序性規定

基層社區組織協助政府參與突發公共衛生事件治理工作中涉及兩項程序性內容。一是協助義務的啟動程序。筆者認為，可以嘗試參考行政委托程序的相關規定來處理。協助義務的啟動程序應包含以下幾點：①在突發公共衛生事件時，政府提出協助的請求；②協商與審查，具體可參考《居民委員會組織法》第20條，規定突發公共衛生事件時，基層社區組織可以就協助的內容、方式與政府進行協商，以此來確定具體協助的范圍和事項，規制基層社區組織權力的行使；③協助決定的作出與公布，在協助決定作出后，應及時進行公布，使公眾理解在突發公共衛生事件時，基層社區組織采取應急處置措施的依據，消除公眾誤解，避免出現因不理解而產生對抗之情緒或出現不配合之舉動。二是協助義務的具體實施程序。程序對于規制行政權的隨意行使大有裨益，這對基層社區組織同樣適用。突發公共衛生事件時，基層社區組織在協助政府落實各項應急處置措施的過程，也應當遵循相應的程序性要求，防止權力的濫用。筆者認為，可以參考行政機關作出行政行為的程序來處理，協助義務的具體實施程序應當包含以下幾點：①表明身份；②說明理由；③將協助決定送達相對人；④聽取相對人對協助決定的陳述與申辯。

3.3 明確協助義務的法律責任分擔

我國現行法規范對于基層社區組織在履行協助義務過程中侵害公民合法權益時，是否應當承擔以及如何承擔責任之問題，尚缺乏明確規定。筆者認為，可以就“協助義務”在完成過程中的表現形式之不同，分別明確其法律責任。

第一，基層社區組織協助政府實施各項防控措施完全符合要求時的法律責任。在突發公共衛生事件時，政府要求或請求基層社區組織協助實施的措施合法合規、工作安排也合法且適當，且該組織協助實施的措施亦不存在差錯，故相應的法律責任完全由政府來承擔。

第二，基層社區組織履行“協助義務”越權時的法律責任。在突發公共衛生事件時，基層社區組織在履行協助政府實施應急處置措施過程中，也可能出現擅自主張，僭越“協助義務”之范圍、方式或程度的情形。例如，在突發公共衛生事件時，某些村(居)委會擅自封路斷路的行為。因基層社區組織履行協助義務所實施的各項措施是以政府名義進行，故而表面上具有合法性。又因村(居)民無從知曉村(居)委會是否越權，故而對村(居)民所造成的非法損失原則上仍由政府承擔。然而，政府是否有權對村(居)委會的越權行為進行追償，仍值得探討。理論上，基層社區組織應對自己的錯誤行為負責，至少不應受到縱容或鼓勵。假如讓基層社區組織若無其事地置身事外，則不僅顯失公平，也有害于國家法治的威嚴和政府的信譽，從根本上不利于行政職責的進一步開展。

第三，基層社區組織協助政府落實各項措施時濫用權力的法律責任。此種情形下的法律責任可分為以下兩種：①政府予以確認、默許，讓村(居)民誤以為基層社區組織是在協助政府履行突發公共衛生事件治理的行政職責，此時，應由基層社區組織與政府承擔連帶賠償責任；②政府直接明確基層社區組織行為的違法性，并及時制止該違法行為，此時，政府可不承擔責任，而由基層社區組織自己負責，并追究相關人員的法律責任。

第四，基層社區組織不履行突發公共衛生事件治理工作的協助義務時的法律責任。對于基層社區組織不履行協助義務所承擔的法律責任，可根據協助義務之內容、要求的合法、合理與否進行區分。當政府要求或請求基層社區組織協助實施的措施明顯違法或不當時，基層社區組織不履行協助義務的，不負法律責任。當政府要求或請求基層社區組織協助實施的措施合法且合理時，基層社區組織不履行協助義務又存在幾種可能：①基層社區組織履行協助義務確有實際困難，此時，可適當減輕或免除該組織的法律責任；②基層社區組織消極怠工，此時，盡管該組織沒有協助政府完成各項防控措施，但因主觀惡性較小，故可適當減輕其法律責任，除非該組織不履行協助義務已造成突發公共衛生事件進一步擴大，造成更大的損失；③基層社區組織不僅不履行協助義務，還公然對抗政府指令，此時，該組織將承擔雙重的法律責任，即不僅需承擔不履行協助義務的法律責任，還需承擔以非法方式積極對抗政府指令的法律責任。

3.4 強調執行活動的實質合法性

在突發公共衛生事件中，社區的治理工作一般都是由以村(居)委會為代表的基層社區組織來具體實施?；鶎由鐓^組織實施的各項防控措施既需要符合合法性又應符合合理性，應當遵守比例原則的要求，即在多種行政措施均可實現突發公共衛生事件治理工作之目標時，應選擇對相對人之合法權益損害最小的措施。

具體而言，根據比例原則，基層群眾自治組織在實施各項防控措施時，必須考慮以下幾點：①對公民基本權利的限制，必須是為了實現疫情防控的行政目標，換言之，所采取的行政措施必須有助于實現目的(妥當性原則)；②在可供選擇的各項防控措施中，應首選對當事人侵害最小、最溫和的措施(必要性原則)；③手段與目的之間不得超過必要的限度，即在突發公共衛生事件時，對公民基本權利的限制不得超過恢復正常社會秩序所必要，而需符合均衡性與合比例性(均衡性原則)，換言之，即便所選擇的限制手段已滿足必要性原則的要求，但若由該最小損害手段所導致的個人利益之損害仍超出所欲實現之公共利益的，則手段與目的之間就存在失衡的問題。