檢察機關提前介入職務犯罪機制的完善

張建軍，趙宇昕

（蘭州大學法學院，甘肅 蘭州 730000）

自監察制度改革以來，檢察機關積極探索和實踐職務犯罪案件的提前介入比率日趨提高，并取得了較好的成效。但在職務犯罪查辦工作中監察機關和檢察機關的職權劃分并不非常明晰、雙方職能存在一定的交叉重合，介入的成效差異較大，沒能實現創設提前介入制度的目的，制約了提前介入工作的開展，因而，對職務犯罪的提前介入問題進行研究十分必要。

一、檢察機關提前介入職務犯罪案件的理論基礎

在監察機關查辦職務犯罪案件過程中，檢察機關的提前介入既有利于貫徹落實憲法和監察法，也有利于提高司法資源的利用率，促進監察法與刑事訴訟法的有效銜接［1］。檢察機關是我國的法律監督機關，被賦予了相應的監督職能，因而它應當在監察委辦理職務犯罪案件時發揮監督和制約職能，以便更好地協調監檢雙方的工作，并在一定程度上制約監察委的權力。

（一）提前介入的制度基礎

檢察機關提前介入最早出現在1980年，即《刑事訴訟法》公布后不久，檢察機關將審查批捕、審查起訴、監督等工作提前到公安機關的偵察階段進行，此為檢察機關提前介入的起源。此后，為適應“嚴打”要求，迅速打擊刑事犯罪，在最高人民檢察院的指導下長期采取了提前介入機制，取得了較好的成效。在監察體制改革前，由于檢察機關負責職務犯罪案件的偵查，同時也負責這些案件的批捕和公訴，因而提前介入的情況相對普遍。

2018年中央紀委辦公廳、國家監委辦公廳、最高人民檢察院辦公廳聯合發布了《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》明確了檢察機關的提前介入程序，即第十二條規定國家監察委員會辦理的重大、疑難、復雜案件在進入案件審理階段后，可以書面商請最高人民檢察院派員介入。2019年在修訂的《刑事訴訟法》第二百五十六條第二款再次重申了“商請介入”的相關原則，在立法層面上明確賦予了檢察機關提前介入的正當性。2018年新修訂的《憲法》第二條第3款和第一百二十七條第2款規定了監察機關與其他司法機關相互配合相互制約的工作關系。2021年9月30日《中華人民共和國監察法實施條例》正式施行，其中第八條再次強調監察機關在辦理職務犯罪案件時，應與人民法院、人民檢察院互相配合、互相制約。

（二）提前介入的理論基礎

當前，就檢察機關提前介入職務犯罪案件的正當性而言，可將其歸納概括為肯定說、否定說兩種觀點。其中肯定說認為檢察機關提前介入監察案件于法有據，贊同對職務犯罪案件的提前介入。如有學者指出，“（職務犯罪案件提前介入）既是檢察機關作為國家法律監督機關之憲法定位的必然要求，也有監察法的制度支撐”［2］。而持否定說的學者則認為檢察機關提前介入監察調查案件存在法理障礙，“這一探索不符合法理，在實踐中容易導致諸多弊端，只能是權宜之計”［3］。

對于檢察機關提前介入的職能定位則存在“絕對監督說”“制約說”以及“監督制約說”等不同學說。有學者認為，從監察機關對職務犯罪的調查活動的性質上看，其與刑事偵查有著同樣的內涵和實質，理應納入到檢察機關的法律監督范圍［4］。也有學者指出雖然“監督說”為主流觀點，但在立法和司法實踐方面，針對監檢關系這種監督模式并未得到認可，監察機關屬于政治機關，且未在《監察法》中對監檢機關的監督關系做出相關表述。因而認為監檢之間的關系宜定位為“配合、制約”而非“監督”［5］。檢察實務部門的人員基本認可“制約說”，認為檢察機關在介入階段對證據標準、事實認定、案件定性以及法律適用提出書面意見，對是否采取強制措施進行審查，一方面履行提前介入職責，另一方面通過意見反饋強化對監察機關調查活動的制約。還有一種觀點是將監督和制約相融合即形成所謂“監督制約說”：雖然檢察機關的部分職權轉隸給了監察機關，但人民檢察院作為憲法規定的監督機關的地位并未被改變，其當然可以與監察機關互相監督與制約［6］。

綜合上述觀點，筆者更贊同“監督制約說”，因為就規范依據來看，《憲法》和《刑事訴訟法》均規定，監察機關和檢察機關之間系相互配合相互制約的關系，雖未明確賦予檢察機關監督監察機關的權力，但就職務犯罪來講，檢察機關的提前介入既實現了檢察權對監察權制約與監督的動態化和同步化，也促進了檢察機關監督職能的落實。

二、檢察機關提前介入職務犯罪案件存在的問題

（一）提前介入的案件范圍模糊

立法中對提前介入案件的范圍規定相對模糊，給司法人員帶來了一定的困惑。在檢監協調機制中，檢察機關提前介入的職務犯罪案件大多是涉及公職人員的貪污、受賄犯罪，這類案件涉罪證據的調查是一種“由供到證”的形式。由于此類犯罪的隱蔽性程度高，且取證較為困難，因而監察機關為了保證起訴的順利進行，往往會邀請具有豐富經驗的檢察人員提前介入。如2020年底，河南省鶴壁市檢察院與淇濱區檢察院同步提前介入辦理的周某某受賄、單位行賄案獲評全國檢察機關職務犯罪檢察精品案例。該案在辦理過程中，因受賄犯罪事實涉及多組域外證據，給取證工作帶來了困難。為此，鶴壁市檢察院及時派員提前介入，重點圍繞法律適用、不同證據類型轉化的原則及被調查人提供的證據效力等問題提出意見，建議監察機關嚴格依法收集、固定、轉化域外證據，為后續審查起訴工作奠定了堅實的證據基礎。后續法庭對于檢察機關提前介入的域外證據全部采信。通過該案的辦理可以看出，如果檢察機關把握好疑難案件的尺度進行提前介入，在提高監察委辦案效率的同時也保障了后續審查工作的順利進行。

實踐中也存在一些因提前介入范圍的不確定，導致檢察機關在提前介入時“束手束腳”的情況。如果檢察機關提前介入的案件范圍過大，會影響自身工作的效率，給檢察機關帶來負擔。而介入案件的范圍過小時，監察機關憑借一己之力在證據搜集以及案件事實認定等方面會面臨一些難以解決問題，可能使案件退回補充偵查的概率提高，同時也會拖延辦案效率，造成犯罪嫌疑人的留置時間過長，不利于保障其人權。因而應當合理確定提前介入的案件范圍，以達到監檢雙方資源利用的最優化。

（二）提前介入的時機隨意

目前檢察機關提前介入職務犯罪案件的時間為案件進入監察機關內部審理階段后，在檢察機關介入后的15日內就證據標準、案件事實、案件定性及法律適用提出書面意見，對是否需要采取強制措施進行審查，并提出書面意見。不難看出法律對于提前介入的時機規定較為規范，但缺乏細化規定。事實上，介入時機是整個提前介入制度的核心，過早過晚都不會起到好的效果，因而需要著重分析，以尋求最佳介入時機。

考察各地檢察機關提前介入的實踐就會發現，各地提前介入的時間點并不一致。上海市檢察機關的介入時間提前至案件調查階段，北京市檢察機關將介入的時間提前至案件初審階段，而深圳市則規定得更為模糊。有學者曾就提前介入的時機問題向檢察機關工作人員做過調研，調查問卷顯示，有43.26%的調查問卷對象未能正確回答提前介入的時間節點［7］。由此可見，即便檢察機關“內部人員”對提前介入的時機也不敏感，法律中只是將提前介入規定為監察機關內部審理的階段。

因條文中并未對介入的時機有一個明確的規定，所以難以把握提前介入的時間限度。而一旦介入時機過早，則可能會導致證據難以較全面搜集、職務犯罪事實的認定難以達成共識等問題，同時也會造成司法資源一定程度的浪費。長此以往，就難以體現國家設立監察機關的初衷，造成雙方職能相重合，不能真正發揮監察委的專屬職能。而提前介入時機過晚，就會影響提前介入作用的發揮，失去介入的必要，使提前介入制度流于形式。

（三）提前介入的方式單一

當前有關提前介入存在內部和外部兩種方式，其中內部介入是指監察機關內部調查部門商請監察委的其他部門進行介入，此種方式具有很大的局限性。外部介入方式，即監察機關商請檢察機關介入，這種介入方式相比于內部介入更具合理性，但并未賦予檢察機關介入的主動性。有學者提出提前介入的啟動方式應當多元，除依監察機關的申請被動介入外，檢察機關還可依職權主動介入。因監察機關對于職務犯罪案件具有一定的主導權，所以檢察機關理應在監察機關的主導下介入調查。檢察機關對于提前介入的程度可自由把握尺度，針對疑難案件可從證據搜集、協助調查等方面發揮自身能力。針對普通案件，則可以商議評估是否需要提前介入。

在司法實踐中，提前介入也基本以商請為原則，當前檢察機關提前介入職務犯罪案件已成為一種普遍做法，甚至一些地區的提前介入率高達100%。但過度的提前介入可能會造成雙方對職務犯罪的職能相混同，既可能影響到檢察機關審查職務犯罪的效力，也會產生聯合辦案的嫌疑。若檢察機關的介入量不足，又可能無法發揮出其自身的原有職能即監督、制約職能。

（四）提前介入的相關機制缺乏靈活性

就提前介入的組織機制而言，通常有兩種方式，一種是檢察官個人單獨介入，另一種是由工作組介入。就檢察官個人介入而言，比較節省司法資源，但不同的檢察官經驗與素質不盡相同，因而會導致介入案件的質量存在差異。而工作組介入的質量更為穩定也更具效率。但如若大量采用工作組介入的形式則會大量耗費司法資源，同時在組內和組外易產生不同意見，使得監檢雙方難以達成共識。所以應當采取多元化的介入機制，尋求既能保障介入質量又能提高工作效率的新型介入方式。

隨著信息化的快速發展，法律行業與互聯網不斷融合，造就了一系列新鮮的法律產物：如互聯網法院、法律線上咨詢、法律業務線上辦理。但當前的監檢銜接缺乏與互聯網的深度融合，例如提前介入的反饋機制，監察委仍采取口頭或書面的形式進行反饋，這種傳統方式過于刻板又不乏隨意性，因此應當借助科技實現提前介入機制的優化，為提前介入機制注入新的生命力。

三、檢察機關提前介入職務犯罪案件困境的原因探析

（一）監察機關的特殊性

我國監察機關的定位既是黨的監督機關又是國家的監督機關，有學者將其認定為政治機關，也有學者認為其是專責監察機關，非政治機關也非司法機關。在《監察法》實施以來，國家整合了過去監委查辦職務違法犯罪調查權以及檢察院自偵部門職務犯罪案件偵查權，在一定程度上克服了檢察機關職務犯罪偵查權運行過程中某些與偵查程序法治結構不平衡的問題，使得監察機關刑事調查的權力結構、調查措施、調查程序的法制化水平大幅度提升。因此，監察機關在專責職務犯罪后與之前相比存在質的變化，從監察權力的具體運行來看，監察調查的全過程都顯現出綜合性的特征。這種綜合性的特征也表現出監察委工作的閉合性與完整性，使得檢察機關的介入存在障礙。

監察委的成立與運行打破了以往檢察院自偵自審（查）的工作模式，采取監檢銜接的方式先由監察委員會自行調查，后移送檢察院，由檢察機關做出是否起訴的決定。兩機關將職務犯罪的查辦進行拆分，使得案件在不同的階段適用不同的法律，不僅導致在提前介入中存在問題，也使得后續證據不足退回補充偵察也存在一定的問題，因而需要厘清監檢雙方在處理職務犯罪時提前介入的法律適用。當前檢察機關提前介入偵查的環節，有一定的立法條文支撐，也具有一定的法理基礎，因此需要將著重點放在提前介入的模式以及程序規范性討論上。

當然因監察機關和檢察機關針對職務犯罪所適用法律的不盡相同，深層上當然會影響監察權與檢察權的互動與制約。在提前介入機制下，檢察機關處于弱勢的地位，話語權過小，會影響檢察機關監督效能的發揮。因此應當避免監察權對檢察權的覆蓋，既要保障雙方在行使權力時發揮自身的獨立性，也要優化在職務犯罪中的監檢關系的配合與制約。

（二）監檢雙方職能存在重合交叉之處

最高人民檢察院《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》，對司法人員職務犯罪案件的受案范圍做了進一步明確，列舉了14個可以由檢察院立案偵查的具體罪名。通過與監察機關管轄罪名的對比就會發現，二者在管轄的罪名和對象上存在某些交叉重疊，亟需加以厘清和解決。申言之，監察委員會管轄的6大類88個罪名和人民檢察院管轄的14個罪名出現重合，這意味著管轄交叉案件既可以由檢察機關管轄也可由監察機關管轄?！侗O察法》中規定關于公安、檢察、法院、審計等機關在工作中發現的職務違法犯罪問題線索應當向監察委員會移送，那么，檢察院所獲取的管轄交叉的職務犯罪線索，是直接立案偵察還是移送監察委員會？這就顯示出監檢雙方交叉管轄的問題。

就提前介入而言，立法層面上雖已規定了檢察機關的職能權限，但對于檢察機關提前介入的工作范圍仍然存在廣泛的爭議。部分學者將檢察機關提前介入歸納為配合的同時對監察機關予以制約。而有些學者認為檢察機關是提前參與案件的調查和討論，主要是配合監察機關的工作而非制約監督［8］。司法實踐中，監察委員會既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，依托紀檢、拓展監察、銜接司法，而對于檢察機關提前介入的界限尚不明晰。通常情況下來講，檢察機關介入后的主要職能是為監察機關提供相關咨詢，而監察機關主要對職務犯罪案件的調查審查。此外，如果監察委員會商請的次數增多，導致雙方共同就同一案件進行審查，模糊了監檢的職能界限，存在聯合辦案的嫌疑。

四、完善檢察機關提前介入職務犯罪案件的途徑

（一）完善提前介入機制

監察委員會成立后，檢察機關提前介入的實行已逾四年，其成效是顯而易見的，期間摸索并積累了一定的實踐經驗，但一些具體細則仍需在監察法中予以明確。

1.嚴格界定提前介入案件范圍和數量。要明確重大、疑難、復雜案件的認定，對于該標準的認定，應當以監察機關的判斷為主，當其在認定證據標準、案件類型及法律適用等方面存在難以自行把握、確實需要檢察機關提供意見的情形時，方能啟動提前介入機制。通常情況下，“重大”案件的判斷應當以涉案金額、涉案人數為標準，同時考慮影響力較大的特點。“疑難”案件則是在案件性質的認定上存在一定的難度，案情復雜且難以認定的情形?！皬碗s”案件是指一些事實認定不清、證據不明的案件。因而檢察機關在提前介入時應核查案件是否具備這些條件之一，既利于更好地區分重大、疑難、復雜案件，又便于解決不同主體對案件是否屬于介入范圍的爭議。把握提前介入案件的數量。從公訴力量和必要性考慮，介入案件比例過高或過低，都不利于發揮提前介入機制的作用。當檢察機關提前介入案件數量過大過多時，就會使檢察機關在行使基本職能之外，還要參與許多職務犯罪案件的證據搜集或法律適用工作，而過多事務堆積在一起，就會影響檢察機關辦理日常業務的時間投入和效率。因而監檢雙方應當對提前介入案件的范圍進一步細化，充分考慮檢察機關的資源配置，以便于在資源有限的情況下實現效益的最大化。

2.明確提前介入的時機。明確提前介入的時機是為了避免介入的隨意性，從而影響監察機關的正常辦案流程。通常情況下，針對一般案件檢察機關可以按照相關規定在移送審查后進行介入，而對于重大、疑難、復雜案件檢察機關可以在案件審查階段進行介入，以查閱相關案件信息、證據搜集、提出建議等多種方式參與到職務犯罪案件中來，提前掌握關鍵性證據，憑借其自身的專業性、體系性知識，為監察機關在獲取供述和證據采集方面提供一些思路和突破口。同時提前介入也可縮短檢察機關的審查期限，提高監檢雙方的工作效率，還可以在一定程度上縮短留置期限，保障了犯罪嫌疑人的人權。實踐中，檢察機關基本上都于案件審查期間介入，事實證明此時介入成效不錯。如北京市朝陽區檢察院對監察機關調查的職務違法犯罪案件提前介入率達87.5%，且在調查、審理階段均有介入，調查階段介入側重辨別罪與非罪、引導取證，審理階段介入側重證據完善、程序審查。

3.明確提前介入的方式?！吨袊伯a黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第五十五條第一款第二項規定：“對于重大、復雜、疑難案件，監督檢查、審查調查部門已查清主要違紀或職務違法、職務犯罪事實并提出傾向性意見的；對涉嫌違紀或職務違法、職務犯罪行為性質認定分歧較大的，經批準案件審理部門可以提前介入。”本條文規定了監察機關商請提前介入的權力，但此處商請的機關為監察機關的內部審理部門。而對于檢察機關的提前介入，則為外部的提前介入。如今檢察機關提前介入率的增高說明了監察部門內部銜接存在問題，因此為了完善提前介入方式，首先應當堅持內外部介入相結合。其次在必要時，也要發揮檢察機關的主動性，在檢察院認為確有必要提前介入相關案件時應當積極主動地申請，以更有效率地審理職務犯罪，減少案件因證據不足而退回監察機關補充調查這一流程。

4.推動提前介入機制多元化。對于組織形式可以采取“派員式”補充調查，即監檢雙方互派經驗豐富的工作人員協助對方進行相關工作，此種方式較為靈活，既可彌補監察機關在辦理職務犯罪案件時實踐經驗的欠缺，又能夠轉變檢察院長期辦案的過程中形成的單一性思維。在檢察機關自行補充偵察能力不足時，可由檢察院向監察委提出申請，由監察委派遣有豐富調查經驗的調查人員，利用監察委的部分調查資源，協助檢察院進行補充偵查。同時也可以建立信息化的銜接機制。在信息化快速發展的當下，實踐中的一些具體問題完全可以通過信息化辦案方式加以解決。例如介入方式可采取網上介入、移送案件的相關信息也可以通過網絡傳輸。信息化的處理方式更加靈活高效，使得案件有跡可循，在保障提前介入機制多樣化的同時也使辦案過程更加透明公開，有利于提高監察人員的責任感。

（二）明晰監檢職能

1.提高檢察機關的話語權。由于監檢雙方地位的不對等，導致實踐中監督制約效能的發揮并不充分。因此應當提高檢察機關的話語權，保障其對監察機關監督制約的實效，使檢察機關能夠憑借司法經驗提出合理的意見反饋，彌補監察委因自身經驗的匱乏產生的不足。當然，對職務犯罪的查處要始終明確以監察機關調查為主，檢察機關的建議協助為輔，不能主次顛倒，檢察機關更不可越俎代庖。

2.明確賦予檢察機關審查權。鑒于實踐中檢察機關的提前介入缺乏主動性，應當賦予其審查權，在檢察院認為案件不適用提前介入時，即使監察委商請檢察院介入，檢察院也可以明確表示拒絕，但應當說明理由。這一措施既進一步規范完善了以往的商請介入方式又體現了檢察機關對于監察機關的制約性。為此，在細化監檢雙方在職務犯罪中的職能時首先要明確監察機關主體地位，其次應當充分發揮檢察機關的制約職能。唯如此，才能真正推進監檢銜接機制的良性健康發展。

總之，雖然法律并未對檢察機關提前介入職務犯罪案件做出詳細具體的規定，但各地的司法實踐表明此項制度是必要的、可行的，具有自身的合理性，是一項應當堅持的制度，不可因為存在某些不足而簡單地加以否棄。監察機關和檢察機關應當在監察體制改革的背景下找準自身定位，進一步明確提前介入的范圍、時機、以及具體實踐問題的解決方案，推動提前介入機制在監檢銜接中發揮最佳效果。●